面向現(xiàn)代國(guó)家治理的財(cái)政審計(jì)制度改革

許光建 馬瑞晨

[摘要] 改革開(kāi)放40年來(lái)，我國(guó)財(cái)政審計(jì)制度經(jīng)歷了從試點(diǎn)到全面鋪開(kāi)，再到逐步完善的發(fā)展階段，財(cái)政審計(jì)在有效服務(wù)于科學(xué)民主決策、推動(dòng)資金管理體制改革、加強(qiáng)財(cái)政收支監(jiān)管、提升財(cái)政資金使用績(jī)效等方面，取得了較為豐富的經(jīng)驗(yàn)。新時(shí)代財(cái)政審計(jì)制度改革，應(yīng)緊緊圍繞加強(qiáng)黨中央對(duì)審計(jì)工作的領(lǐng)導(dǎo)，以促進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化為目標(biāo)，構(gòu)建集中統(tǒng)一、全面覆蓋、權(quán)威高效的審計(jì)監(jiān)督體系，樹(shù)立科學(xué)審計(jì)理念，加強(qiáng)重點(diǎn)領(lǐng)域?qū)徲?jì)，推動(dòng)財(cái)政績(jī)效審計(jì)，完善審計(jì)體制機(jī)制，以提升國(guó)家治理能力。

[關(guān)鍵詞] 審計(jì) 國(guó)家治理 現(xiàn)代財(cái)政制度 改革開(kāi)放

[中圖分類號(hào)] F239.22 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)] 1004-6623（2018）05-0039-06

[作者簡(jiǎn)介] 許光建（1958 — ），山西晉城人，中國(guó)人民大學(xué)公共管理學(xué)院常務(wù)副院長(zhǎng)，教授，博士生導(dǎo)師，研究方向：公共財(cái)政管理理論與政策、宏觀經(jīng)濟(jì)政策、價(jià)格理論和價(jià)格政策；馬瑞晨（1995 — ），遼寧遼陽(yáng)人，中國(guó)人民大學(xué)公共財(cái)政和公共政策專業(yè)博士研究生。

財(cái)政是國(guó)家治理的基礎(chǔ)，是國(guó)家宏觀調(diào)控的重要工具，黨的十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》提出了“財(cái)政是國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱”這一新的定位，以及建立現(xiàn)代財(cái)政制度的要求，意義重大。審計(jì)作為黨和國(guó)家監(jiān)督體系中的重要組成部分，與公共財(cái)政的關(guān)聯(lián)最為緊密和直接，財(cái)政資金運(yùn)行到哪里，審計(jì)就應(yīng)監(jiān)督到哪里。在新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義條件下，財(cái)政審計(jì)作為落實(shí)權(quán)力制衡、科學(xué)決策和有效監(jiān)督要求的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，對(duì)于推動(dòng)建立現(xiàn)代財(cái)政制度、促進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化具有無(wú)法替代的積極作用。

一、改革開(kāi)放40年我國(guó)財(cái)政審計(jì)演進(jìn)歷程

改革開(kāi)放以來(lái)，在中國(guó)特色社會(huì)主義審計(jì)制度的建立和完善過(guò)程中，我國(guó)財(cái)政審計(jì)也經(jīng)歷了一個(gè)逐步探索和不斷深化發(fā)展的過(guò)程。大體來(lái)看，我國(guó)財(cái)政審計(jì)大致經(jīng)歷了試點(diǎn)到全面鋪開(kāi)、從“上審下”到“同級(jí)審”和“上審下”相結(jié)合的發(fā)展過(guò)程，形成了四個(gè)發(fā)展階段。

第一階段——試點(diǎn)階段（1982～1988年）。1982年國(guó)務(wù)院設(shè)立審計(jì)機(jī)關(guān)，對(duì)國(guó)務(wù)院各部門(mén)及地方各級(jí)政府的財(cái)政收支，對(duì)國(guó)家的財(cái)政金融機(jī)構(gòu)和企事業(yè)組織的財(cái)務(wù)收支，進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督，開(kāi)啟了財(cái)政審計(jì)監(jiān)督的進(jìn)程。起步階段，主要采取“邊組建、邊工作”和“抓重點(diǎn)、打基礎(chǔ)”的工作方針。1983～1986年間，各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)開(kāi)始采取對(duì)部分地區(qū)財(cái)政收支進(jìn)行審計(jì)的形式進(jìn)行試審，當(dāng)時(shí)財(cái)政審計(jì)覆蓋面大約在10%左右。1985～1989年，國(guó)務(wù)院開(kāi)始每年在全國(guó)范圍內(nèi)組織開(kāi)展稅務(wù)、財(cái)務(wù)、物價(jià)大檢查。審計(jì)的主要目標(biāo)是通過(guò)揭露和查處偷漏稅款、隱瞞侵占應(yīng)交財(cái)政的利潤(rùn)和收入等違法違規(guī)行為，維護(hù)國(guó)家財(cái)經(jīng)紀(jì)律的嚴(yán)肅性，確保財(cái)政收入任務(wù)的完成。

第二階段——全面推進(jìn)階段（1989～1994年）?！吨腥A人民共和國(guó)審計(jì)條例》于1989年1月正式實(shí)施。該條例賦予審計(jì)機(jī)關(guān)獨(dú)立行使財(cái)政審計(jì)的監(jiān)督權(quán)，各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)大規(guī)模開(kāi)展了對(duì)下級(jí)政府預(yù)算執(zhí)行和決算的審計(jì)監(jiān)督，審計(jì)工作初步納入法制化軌道。這一期間，財(cái)政審計(jì)的基本特點(diǎn)是“上審下”，財(cái)政審計(jì)的對(duì)象是本級(jí)人民政府和下級(jí)人民政府。然而，由于這一階段我國(guó)財(cái)稅體制改革剛剛起步，在執(zhí)行中預(yù)算級(jí)次不明確，擠占截流中央和上級(jí)財(cái)政收入的現(xiàn)象屢見(jiàn)不鮮，因此，在這一階段后期，審計(jì)機(jī)關(guān)也開(kāi)始探索和實(shí)踐對(duì)宏觀財(cái)政政策的貫徹執(zhí)行情況、稅收征管質(zhì)量等方面的審計(jì)。

第三階段——快速發(fā)展階段（1995～2012年）?！吨腥A人民共和國(guó)審計(jì)法》（以下簡(jiǎn)稱《審計(jì)法》）于1995年1月1日起施行，標(biāo)志著我國(guó)國(guó)家審計(jì)正式步入法制化軌道。這時(shí)期的變化主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是財(cái)政收支審計(jì)在“上審下”的基礎(chǔ)上，建立“同級(jí)審”的財(cái)政審計(jì)監(jiān)督制度。二是開(kāi)始實(shí)行“兩個(gè)報(bào)告”制度。根據(jù)《審計(jì)法》第四條和第十七條規(guī)定，各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)本級(jí)預(yù)算執(zhí)行情況和其他財(cái)政收支情況進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督，向本級(jí)人民政府和上一級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)提出審計(jì)結(jié)果報(bào)告；國(guó)務(wù)院和縣級(jí)以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)每年向本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)提出審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支的審計(jì)工作報(bào)告。在這個(gè)階段，財(cái)政審計(jì)的重點(diǎn)從收支審計(jì)并重逐步轉(zhuǎn)到了以支出審計(jì)為主。

第四階段——改革完善階段（2013年至今）。黨的十八大以來(lái)，審計(jì)署引入了財(cái)政審計(jì)大格局概念，財(cái)政審計(jì)制度也隨著財(cái)政體制改革的深化不斷完善。2014年10月，國(guó)務(wù)院印發(fā)了《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)審計(jì)工作的意見(jiàn)》，對(duì)于審計(jì)工作的指導(dǎo)思想和基本原則，給予明確要求和清晰表述。隨著《深化財(cái)稅體制改革總體方案》的出臺(tái)，我國(guó)開(kāi)啟了新一輪財(cái)稅體制改革，隨后修訂《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》并于2015年1月1日起實(shí)施。黨的十九大以來(lái)，審計(jì)工作受到了黨中央的高度重視。中共十九大報(bào)告中明確提出“改革審計(jì)管理體制”的要求。黨的十九屆三中全會(huì)通過(guò)《中共中央關(guān)于深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的決定》和《深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》，提出組建中央審計(jì)委員會(huì)，作為黨中央決策議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，按照改革方案，優(yōu)化審計(jì)署職責(zé)，將國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)的重大項(xiàng)目稽察、財(cái)政部的中央預(yù)算執(zhí)行情況和其他財(cái)政收支情況的監(jiān)督檢查、國(guó)務(wù)院國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)的國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)和國(guó)有重點(diǎn)大型企業(yè)監(jiān)事會(huì)的職責(zé)劃入審計(jì)署，相應(yīng)對(duì)派出審計(jì)監(jiān)督力量進(jìn)行整合優(yōu)化，構(gòu)建統(tǒng)一高效審計(jì)監(jiān)督體系①。

回顧改革開(kāi)放40年來(lái)我國(guó)審計(jì)制度的不同發(fā)展階段，可以發(fā)現(xiàn)，財(cái)政審計(jì)制度已經(jīng)嵌入了國(guó)家財(cái)政管理機(jī)制，成為規(guī)范預(yù)算管理、推動(dòng)財(cái)政改革、提高財(cái)政績(jī)效水平的重要制度安排。在這40年間，財(cái)政審計(jì)法制建設(shè)從零到有再到不斷完善，審計(jì)模式從傳統(tǒng)的賬項(xiàng)基礎(chǔ)審計(jì)到風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向?qū)徲?jì)再到績(jī)效導(dǎo)向?qū)徲?jì)，審計(jì)技術(shù)從手工查賬到大數(shù)據(jù)下的信息化，這些變革展示了財(cái)政審計(jì)量和質(zhì)的飛躍發(fā)展成就，提高了對(duì)審計(jì)質(zhì)量的要求，提升了審計(jì)的效果和效率。國(guó)家審計(jì)在保障公共資金安全、提高資金使用績(jī)效，推動(dòng)國(guó)家重大決策部署落實(shí)，更好服務(wù)改革發(fā)展、民生改善和社會(huì)進(jìn)步等方面發(fā)揮了非常重要的作用。

二、改革開(kāi)放40年

我國(guó)財(cái)政審計(jì)工作取得的主要經(jīng)驗(yàn)

改革開(kāi)放40年來(lái)，各地審計(jì)部門(mén)結(jié)合我國(guó)國(guó)情和當(dāng)?shù)貙?shí)際，在財(cái)政審計(jì)諸多領(lǐng)域進(jìn)行了有益探索，在有效服務(wù)黨委政府科學(xué)決策、促進(jìn)重大政策落實(shí)、提高財(cái)政資金使用績(jī)效、改善公共服務(wù)質(zhì)量等方面取得了很大成效，主要的經(jīng)驗(yàn)體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

1. 財(cái)政審計(jì)推動(dòng)資金管理體制改革，促進(jìn)實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平正義

審計(jì)部門(mén)在實(shí)施財(cái)政審計(jì)的過(guò)程中，自覺(jué)把審計(jì)工作納入政府治理大局中考慮問(wèn)題，既注重加強(qiáng)對(duì)存在問(wèn)題的披露，又十分重視分析具有規(guī)律性、普遍發(fā)生的問(wèn)題，查找問(wèn)題源頭，提出完善建議，通過(guò)嚴(yán)格審計(jì)推動(dòng)深化行政管理體制、財(cái)政體制和投資體制等改革，促進(jìn)社會(huì)公平正義。

2. 財(cái)政審計(jì)督促加強(qiáng)財(cái)政收支監(jiān)管，提高財(cái)政資金使用績(jī)效

隨著績(jī)效管理的提出，審計(jì)部門(mén)借鑒國(guó)外開(kāi)展績(jī)效審計(jì)的成功經(jīng)驗(yàn)，通過(guò)綜合評(píng)價(jià)財(cái)政資金使用的宏觀效益、微觀效益、短期效益和長(zhǎng)期效益，比較財(cái)政資金在不同使用方向、不同管理模式、不同運(yùn)行狀態(tài)下的效益差異，進(jìn)而提出改進(jìn)和加強(qiáng)財(cái)政資金分配、使用監(jiān)管、完善財(cái)稅政策措施的政策建議，以提高公共資金的使用績(jī)效。

3. 財(cái)政審計(jì)利用大數(shù)據(jù)平臺(tái)，提高審計(jì)覆蓋面和質(zhì)量

《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)審計(jì)工作的意見(jiàn)》明確將構(gòu)建國(guó)家審計(jì)數(shù)據(jù)系統(tǒng)、運(yùn)用大數(shù)據(jù)技術(shù)等作為審計(jì)能力建設(shè)的重要內(nèi)容，標(biāo)志著“大數(shù)據(jù)”分析利用已經(jīng)從傳統(tǒng)審計(jì)的輔助工具變成一種常態(tài)化的審計(jì)工作方式。運(yùn)用大數(shù)據(jù)平臺(tái)，有助于實(shí)現(xiàn)真正意義上的審計(jì)全覆蓋，提升審計(jì)效率。一方面大數(shù)據(jù)實(shí)現(xiàn)了財(cái)政審計(jì)由“點(diǎn)”到“面”對(duì)財(cái)政資金全過(guò)程審計(jì)監(jiān)督，另一方面，大數(shù)據(jù)實(shí)現(xiàn)了由“事后”到“實(shí)時(shí)”的在線監(jiān)督，依托財(cái)政與審計(jì)互聯(lián)系統(tǒng)和信息共享平臺(tái)，建立了財(cái)政資金運(yùn)行預(yù)警系統(tǒng)，能夠?qū)ω?cái)政預(yù)算執(zhí)行與管理情況進(jìn)行隨機(jī)在線監(jiān)測(cè)，跟蹤檢查財(cái)政預(yù)算資金流向、用途及效益。

4. 財(cái)政審計(jì)查處違法違紀(jì)行為，推動(dòng)黨風(fēng)廉政建設(shè)

隨著國(guó)家財(cái)政資金運(yùn)行及國(guó)有企業(yè)資本運(yùn)營(yíng)、產(chǎn)權(quán)交易方式和過(guò)程日趨復(fù)雜，經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域違法犯罪現(xiàn)象更加隱蔽。在實(shí)施財(cái)政審計(jì)過(guò)程中，根據(jù)財(cái)政資金分配、使用和監(jiān)管中的一些不正?，F(xiàn)象，追根溯源，積極協(xié)助查處利用職權(quán)徇私舞弊、貪污受賄、挪用公款等違法犯罪行為，有力地推動(dòng)了黨風(fēng)廉政建設(shè)。在國(guó)務(wù)院關(guān)于中央預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支的審計(jì)工作報(bào)告中，單獨(dú)列出一個(gè)部分，報(bào)告通過(guò)審計(jì)查處并移送的重大違紀(jì)違法問(wèn)題線索情況，通過(guò)抓好財(cái)政資金監(jiān)管、揭露和協(xié)助查處腐敗案件，有力地促進(jìn)社會(huì)風(fēng)氣好轉(zhuǎn)。

三、面向現(xiàn)代國(guó)家治理的

財(cái)政審計(jì)改革前景展望

在我國(guó)進(jìn)入新時(shí)代的大背景下，財(cái)政審計(jì)面臨著新的形勢(shì)和任務(wù)。今年5月23日，習(xí)近平總書(shū)記在中央審計(jì)委員會(huì)第一次會(huì)議提出的改革審計(jì)管理體制，組建中央審計(jì)委員會(huì)，是黨加強(qiáng)對(duì)審計(jì)工作領(lǐng)導(dǎo)的重大舉措。落實(shí)黨中央對(duì)審計(jì)工作的部署要求，要加強(qiáng)全國(guó)審計(jì)工作統(tǒng)籌，優(yōu)化審計(jì)資源配置，做到應(yīng)審盡審、凡審必嚴(yán)、嚴(yán)肅問(wèn)責(zé)，努力構(gòu)建集中統(tǒng)一、全面覆蓋、權(quán)威高效的審計(jì)監(jiān)督體系，更好發(fā)揮審計(jì)在黨和國(guó)家監(jiān)督體系中的重要作用。在回顧和總結(jié)過(guò)去40年我國(guó)財(cái)政審計(jì)的演進(jìn)歷程及發(fā)展經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，當(dāng)前及今后一個(gè)時(shí)期財(cái)政審計(jì)的進(jìn)一步改革完善，應(yīng)以習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想為指導(dǎo)，著重從以下幾個(gè)方面統(tǒng)籌推進(jìn)。

（一）樹(shù)立科學(xué)審計(jì)理念，構(gòu)建財(cái)政審計(jì)大格局

推動(dòng)構(gòu)建財(cái)政審計(jì)大格局，主要著力點(diǎn)有以下兩方面：

第一，整合財(cái)政審計(jì)資源，強(qiáng)化審計(jì)綜合管理。在審計(jì)資源的配置上，牢固樹(shù)立全局思想，打破部門(mén)分工限制，在安全的前提下共享信息資源；在審計(jì)計(jì)劃的安排上，將預(yù)算執(zhí)行審計(jì)、經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)、金融審計(jì)、專項(xiàng)資金審計(jì)等多重審計(jì)結(jié)合起來(lái)，促進(jìn)審計(jì)效率的提高；在審計(jì)工作的管理上，注重上下級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)聯(lián)動(dòng)，盡力做到統(tǒng)一方案、統(tǒng)一組織、統(tǒng)一實(shí)施、統(tǒng)一處理，避免出現(xiàn)上下級(jí)之間信息不對(duì)稱導(dǎo)致的審計(jì)紕漏，進(jìn)而最大限度地發(fā)揮財(cái)政審計(jì)的整體合力。

第二，緊跟財(cái)政改革進(jìn)程，拓展財(cái)政審計(jì)內(nèi)容。財(cái)政審計(jì)內(nèi)容應(yīng)從橫縱深三個(gè)層面加以拓展。一是從橫向范圍上拓寬，既要關(guān)注一般公共預(yù)算資金管理，又要關(guān)注其他財(cái)政性資金管理，既要關(guān)注一級(jí)預(yù)算部門(mén)單位，也不能忽視二、三級(jí)預(yù)算單位和接受補(bǔ)助的下級(jí)單位；二是從縱向流程上延伸，全過(guò)程跟蹤財(cái)政資金流向，從資金的征收、分配、撥付、使用、管理及績(jī)效評(píng)價(jià)等各個(gè)環(huán)節(jié)，實(shí)現(xiàn)流水式資金監(jiān)督；三是從深度進(jìn)行有效拓展，從結(jié)果看過(guò)程，從數(shù)據(jù)看風(fēng)險(xiǎn)，要根據(jù)不同時(shí)期的審計(jì)結(jié)果，揭示財(cái)政經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中的突出矛盾和潛在風(fēng)險(xiǎn)，如政府融資平臺(tái)公司清理規(guī)范時(shí)期，要重點(diǎn)關(guān)注政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，特別是對(duì)于數(shù)據(jù)上故意隱藏的隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)及時(shí)防范和化解，維護(hù)財(cái)政經(jīng)濟(jì)安全。

（二）推動(dòng)全口徑預(yù)算管理，實(shí)現(xiàn)審計(jì)范圍全覆蓋

新《預(yù)算法》提出實(shí)行全口徑預(yù)算管理，將政府的全部收支納入預(yù)算中。推動(dòng)全口徑預(yù)算管理，首先應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注“四本預(yù)算”執(zhí)行情況，深化預(yù)算執(zhí)行審計(jì)。按照新《預(yù)算法》要求，對(duì)一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算和社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算全面展開(kāi)審計(jì)，推動(dòng)應(yīng)進(jìn)未進(jìn)預(yù)算的政府收支納入預(yù)算管理。重點(diǎn)審查預(yù)算編制不細(xì)化、不公開(kāi)，預(yù)算調(diào)整不規(guī)范、不合理，預(yù)算資金撥付不及時(shí)，使用無(wú)效率等問(wèn)題。促進(jìn)政府性基金預(yù)算更加規(guī)范、細(xì)化，推動(dòng)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算完整性。2018年財(cái)政部預(yù)算司開(kāi)始編制社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算，其科學(xué)性合理性是審查過(guò)程中需重點(diǎn)關(guān)注的問(wèn)題。其次，在進(jìn)一步細(xì)化預(yù)算編制及其說(shuō)明的基礎(chǔ)上，也應(yīng)對(duì)決算情況作出具體說(shuō)明，根據(jù)近年來(lái)財(cái)政部公開(kāi)的全國(guó)預(yù)決算，可以發(fā)現(xiàn)預(yù)決算表已經(jīng)較為全面具體，但是對(duì)預(yù)算數(shù)據(jù)編制和決算數(shù)據(jù)結(jié)果的說(shuō)明相對(duì)薄弱。對(duì)預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行審計(jì)，財(cái)政預(yù)決算說(shuō)明是重要的參考依據(jù)，因此，下一步在細(xì)化預(yù)決算表的同時(shí)也應(yīng)加強(qiáng)對(duì)其說(shuō)明的編寫(xiě)。

（三）深化財(cái)政審計(jì)內(nèi)容，加強(qiáng)重點(diǎn)領(lǐng)域?qū)徲?jì)

財(cái)政審計(jì)的主要業(yè)務(wù)包括財(cái)政部門(mén)具體組織預(yù)算執(zhí)行和決算草案審計(jì)、部門(mén)預(yù)算執(zhí)行和決算草案審計(jì)、轉(zhuǎn)移支付審計(jì)、重點(diǎn)專項(xiàng)資金審計(jì)、對(duì)下級(jí)政府財(cái)政收支審計(jì)、財(cái)政收入審計(jì)及國(guó)家重大政策措施落實(shí)情況跟蹤審計(jì)等七個(gè)方面。當(dāng)前和未來(lái)一段時(shí)期，財(cái)政審計(jì)要緊跟財(cái)稅體制改革步伐，加強(qiáng)對(duì)重點(diǎn)領(lǐng)域資金的監(jiān)督檢查，不斷提高財(cái)政管理績(jī)效。

第一，強(qiáng)化部門(mén)預(yù)算審計(jì)，加強(qiáng)財(cái)政資金監(jiān)管。政府各部門(mén)是直接支配使用財(cái)政資金的主體之一，在對(duì)一級(jí)政府預(yù)算進(jìn)行全面審計(jì)評(píng)估的基礎(chǔ)上，要開(kāi)展對(duì)本級(jí)各部門(mén)預(yù)算的審計(jì)監(jiān)督。根據(jù)《國(guó)務(wù)院關(guān)于2017年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支的審計(jì)工作報(bào)告》中中央部門(mén)預(yù)算執(zhí)行審計(jì)情況，當(dāng)前部門(mén)預(yù)算尚存在預(yù)決算編報(bào)不夠準(zhǔn)確、資金資產(chǎn)管理不夠規(guī)范、“三公”經(jīng)費(fèi)和會(huì)議費(fèi)管理不嚴(yán)、一些部門(mén)和單位依托管理職能或利用行業(yè)影響力違規(guī)收費(fèi)等問(wèn)題，這些問(wèn)題的解決既需要部門(mén)自身提高預(yù)算管理，也需要審計(jì)部門(mén)充分發(fā)揮財(cái)政審計(jì)對(duì)財(cái)政資金的監(jiān)管作用。一是夯實(shí)部門(mén)預(yù)算執(zhí)行審計(jì)工作，跟蹤財(cái)政職能和運(yùn)行方式的變化，對(duì)預(yù)算執(zhí)行審計(jì)的內(nèi)容和重點(diǎn)及時(shí)作出調(diào)整，發(fā)揮好預(yù)算執(zhí)行審計(jì)的監(jiān)督管理作用；二是跟蹤監(jiān)督國(guó)庫(kù)支付資金流向，以資金流向?yàn)橹骶€，開(kāi)展跟蹤審計(jì)，審查財(cái)政專戶管理是否有死角，各部門(mén)、單位是否嚴(yán)格貫徹實(shí)施了“收支兩條線”管理等；三是深化政府采購(gòu)審計(jì)，重點(diǎn)審查具體實(shí)行采購(gòu)的各部門(mén)和單位實(shí)行公開(kāi)招標(biāo)或邀請(qǐng)招標(biāo)的項(xiàng)目是否存在“陪標(biāo)”等違背公開(kāi)、公平、公正的現(xiàn)象等，從外部加強(qiáng)對(duì)部門(mén)財(cái)政資金的監(jiān)管。

第二，加強(qiáng)稅收征管審計(jì)，提高財(cái)政收入質(zhì)量。稅收征管中暴露出偷梁換柱，調(diào)整稅收完成進(jìn)度、稅務(wù)監(jiān)管不到位、地方政府越權(quán)減免企業(yè)稅務(wù)等問(wèn)題亟待解決。目前稅制改革正在不斷深化，國(guó)稅地稅機(jī)構(gòu)完成合并，稅收征管審計(jì)面臨著新的挑戰(zhàn)，因此在新形勢(shì)下，應(yīng)該注重稅收征管審計(jì)，促進(jìn)稅收收入質(zhì)量提高。在審計(jì)過(guò)程中，一是要加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)籌兼顧，稅務(wù)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)配合審計(jì)部門(mén)的工作，為審計(jì)工作提供必要的證據(jù)支持和行動(dòng)支持，同時(shí)應(yīng)當(dāng)保證稅務(wù)部門(mén)內(nèi)核和審計(jì)部門(mén)財(cái)政審計(jì)工作的獨(dú)立性，各司其職；二是突出重點(diǎn)，進(jìn)行延伸審計(jì)，審計(jì)中加強(qiáng)對(duì)重點(diǎn)企業(yè)、重點(diǎn)差異、重點(diǎn)稅源的審查，對(duì)無(wú)法完全掌握的稅收征管情況，要通過(guò)審查相關(guān)部門(mén)、企業(yè)的納稅情況，進(jìn)行延伸審計(jì)；三是完善審計(jì)問(wèn)責(zé)制度，解決稅收征管審計(jì)結(jié)果中權(quán)責(zé)不清、問(wèn)責(zé)主體不當(dāng)、問(wèn)責(zé)范圍過(guò)窄和懲治力度過(guò)輕等問(wèn)題。

第三，加強(qiáng)轉(zhuǎn)移支付資金審計(jì)，提高資金使用效益。隨著轉(zhuǎn)移支付力度的增大，很多問(wèn)題也開(kāi)始顯現(xiàn)，《國(guó)務(wù)院關(guān)于2017年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支的審計(jì)工作報(bào)告》指出轉(zhuǎn)移支付管理仍不夠完善，存在具有指定用途的轉(zhuǎn)移支付占比仍較高、專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付退出機(jī)制不完善、部分轉(zhuǎn)移支付安排交叉重疊的問(wèn)題，針對(duì)這些問(wèn)題，除了從制度本身進(jìn)行完善改革之外，在審計(jì)過(guò)程中，應(yīng)著力做到以下幾點(diǎn)：一是“點(diǎn)面結(jié)合”，審計(jì)機(jī)關(guān)在分析審計(jì)發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題和情況的基礎(chǔ)上，應(yīng)將問(wèn)題上升到宏觀管理高度進(jìn)行綜合分析，進(jìn)而為國(guó)家有關(guān)部門(mén)決策提供參考，健全事權(quán)與財(cái)力相匹配的現(xiàn)代財(cái)政體制；二是關(guān)注項(xiàng)目管理方面存在的重大違法違紀(jì)問(wèn)題，針對(duì)同類事項(xiàng)或支出通過(guò)多個(gè)渠道安排資金現(xiàn)象，要實(shí)行資金流向和項(xiàng)目程序雙向?qū)徲?jì)，弄清資金的真實(shí)用途和效益，促進(jìn)提高財(cái)政資金使用的安全性和規(guī)范性；三是加強(qiáng)跟蹤審計(jì)，部分轉(zhuǎn)移支付資金管理具有鏈條長(zhǎng)時(shí)間久的特點(diǎn)，需要防范財(cái)政資金沉淀現(xiàn)象，加大對(duì)財(cái)政資金投資項(xiàng)目的跟蹤審計(jì)力度，將審計(jì)工作延伸到被審計(jì)單位整改之后，形成監(jiān)督合力，促使被審計(jì)單位完善制度和加強(qiáng)管理，切實(shí)保證轉(zhuǎn)移支付資金的使用效益。

第四，強(qiáng)化地方政府債務(wù)審計(jì)，防范化解財(cái)政經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)。地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)始終是財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)防控的重點(diǎn)，黨的十九大更是將防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)作為重大攻堅(jiān)任務(wù)，審計(jì)署先后印發(fā)了關(guān)于加強(qiáng)審計(jì)監(jiān)督推動(dòng)打好三大攻堅(jiān)戰(zhàn)的3點(diǎn)實(shí)施意見(jiàn)，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)得到有序有效防控，但是經(jīng)審計(jì)，部分地區(qū)仍然存在違規(guī)舉債、債務(wù)管理不到位等問(wèn)題，要徹底防范地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，財(cái)政審計(jì)應(yīng)著力從借、管、用、還四個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行全方位審查監(jiān)督。從借來(lái)看，關(guān)注融資決策，查清債務(wù)主體，推動(dòng)地方政府政企分開(kāi)，關(guān)注舉債計(jì)劃和程序是否合法合規(guī)，特別是對(duì)投資建設(shè)及市場(chǎng)充分競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域的融資計(jì)劃提出質(zhì)疑。從管來(lái)看，綜合運(yùn)用負(fù)債率、償債率、逾期率等指標(biāo)，結(jié)合當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平和政府財(cái)政收支情況，對(duì)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)作出綜合判斷，提早發(fā)現(xiàn)并預(yù)防潛在的隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。從用的角度，重點(diǎn)關(guān)注資金使用效益，針對(duì)PPP等新型融資方式，重點(diǎn)關(guān)注融資實(shí)質(zhì)，避免出現(xiàn)套取資金等隱患，對(duì)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、土地、股權(quán)等產(chǎn)權(quán)收購(gòu)和政府采購(gòu)等高危環(huán)節(jié)，關(guān)注潛在的重大違法違紀(jì)行為。對(duì)還的審計(jì)，針對(duì)是否存在償債不及時(shí)、無(wú)法償還等問(wèn)題，作出預(yù)判，防止因償還壓力大而引發(fā)金融、社會(huì)穩(wěn)定等領(lǐng)域的區(qū)域性風(fēng)險(xiǎn)，防止地方政府趁機(jī)濫用權(quán)力、制造尋租空間。

（四）加大財(cái)政績(jī)效審計(jì)，推動(dòng)預(yù)算績(jī)效管理

一是由點(diǎn)到面逐步建立全面績(jī)效管理體系。財(cái)政支出績(jī)效審計(jì)涉及面廣、難度較大，需要由點(diǎn)到面逐步推開(kāi)?，F(xiàn)階段，主要是結(jié)合專項(xiàng)資金和重大項(xiàng)目開(kāi)展績(jī)效審計(jì)，以可行性、重要性和實(shí)效性為篩選原則，選擇被審計(jì)單位本身財(cái)務(wù)工作比較規(guī)范、財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)真實(shí)性較高、相關(guān)評(píng)價(jià)指標(biāo)及數(shù)據(jù)易獲得和績(jī)效水平改進(jìn)空間較大的項(xiàng)目，來(lái)試點(diǎn)推行財(cái)政支出績(jī)效審計(jì)。將財(cái)政支出績(jī)效的評(píng)價(jià)結(jié)果作為下年度預(yù)算編制時(shí)財(cái)政收入分配的依據(jù)之一，增強(qiáng)預(yù)算的科學(xué)性和準(zhǔn)確性，減少預(yù)算尋租行為和預(yù)算棘輪效應(yīng)，推動(dòng)實(shí)施全面預(yù)算績(jī)效管理。

二是建立績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果反饋和應(yīng)用機(jī)制。根據(jù)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果，建立財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果反饋和應(yīng)用制度，增強(qiáng)支出責(zé)任；我國(guó)目前尚沒(méi)有建立獨(dú)立的績(jī)效審計(jì)報(bào)告制度，應(yīng)當(dāng)盡快出臺(tái)相應(yīng)的規(guī)章制度將績(jī)效審計(jì)報(bào)告納入績(jī)效管理體系，從法制層面強(qiáng)化績(jī)效管理理念，將績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果向同級(jí)人民政府報(bào)告，為政府決策提供參考，特別是一些關(guān)系民生、重大的項(xiàng)目支出績(jī)效情況，應(yīng)連同預(yù)算執(zhí)行審計(jì)報(bào)告等依法向社會(huì)公開(kāi)，接受公眾監(jiān)督，建立健全責(zé)任追究制度。

（五）完善審計(jì)體制機(jī)制，提高審計(jì)監(jiān)督效能

發(fā)揮財(cái)政審計(jì)完善國(guó)家治理的作用，良好的體制機(jī)制環(huán)境是基礎(chǔ)。

首先，需要健全審計(jì)法律制度建設(shè)。當(dāng)前，我國(guó)已形成了以《憲法》、《審計(jì)法》為基本內(nèi)容的審計(jì)法律體系，審計(jì)署也制定了國(guó)家審計(jì)基本準(zhǔn)則和部分專業(yè)審計(jì)準(zhǔn)則，但是從制定時(shí)間來(lái)看，當(dāng)前實(shí)施的《審計(jì)法》是2006年修訂的，《審計(jì)法實(shí)施條例》是2010年修訂的，而近年來(lái)隨著現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)信息化的進(jìn)一步發(fā)展，審計(jì)模式發(fā)生了轉(zhuǎn)變，新《預(yù)算法》對(duì)預(yù)算管理也增加了新要求和新規(guī)定，特別是隨著此次黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革中審計(jì)工作的加強(qiáng)、中央審計(jì)委員會(huì)的成立，使得原有審計(jì)法體系亟需更新和完善。一方面，進(jìn)一步修訂與完善《審計(jì)法》、《審計(jì)法實(shí)施條例》等相關(guān)法律法規(guī)，另一方面，盡快出臺(tái)配套法律法規(guī)，夯實(shí)財(cái)政審計(jì)法律體系，增強(qiáng)財(cái)政審計(jì)法制化規(guī)范化，提高審計(jì)質(zhì)量。

其次，完善審計(jì)體制構(gòu)建。審計(jì)的獨(dú)立性是審計(jì)工作質(zhì)量的重要保障，雖然我國(guó)《審計(jì)法》第五條明確規(guī)定“審計(jì)機(jī)關(guān)依照法律規(guī)定獨(dú)立行使審計(jì)監(jiān)督權(quán)，不受其他行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人的干涉”①，但是基于我國(guó)實(shí)施的是行政型審計(jì)制度和行政機(jī)關(guān)的首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，審計(jì)部門(mén)作為行政機(jī)關(guān)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，在進(jìn)行財(cái)政審計(jì)的過(guò)程中必然會(huì)受到其他各方面的權(quán)力掣肘，使“同級(jí)審”的內(nèi)部審計(jì)模式對(duì)其審計(jì)監(jiān)督效果受到影響。另外，《審計(jì)法》對(duì)違反財(cái)政秩序和法律法規(guī)的行為處罰的規(guī)定力度不足。因此，地方各級(jí)政府要按照中央的要求，保障審計(jì)機(jī)關(guān)依法審計(jì)，秉公用權(quán)，不受其他行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人的干涉。同時(shí)，審計(jì)部門(mén)要加強(qiáng)能力建設(shè)，不斷提高審計(jì)部門(mén)干部隊(duì)伍綜合素質(zhì)和專業(yè)能力，以保障財(cái)政審計(jì)工作高質(zhì)量運(yùn)行。

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Abstract： In the 40 years of reform and opening-up， Chinas fiscal auditing system has undergone a development stage from pilot to comprehensive implementation and to gradual improvement. Fiscal auditing has gained a number of successful experiences in effectively serving scientific and democratic decision-making， promoting the reform of fund management system， strengthening the supervision of fiscal revenues and expenditures， and improving the performance of fiscal funds. In the new era， to enhance national capacity for governance， the reform of Chinas fiscal auditing system should focus on strengthening the leadership of the Communist Party of China on auditing， promoting the goal of modernizing state governance， building a centralized， unified， comprehensive， authoritative and efficient auditing supervision system， establishing a scientific auditing concept， strengthening audits in key areas， promoting audits in fiscal performance and improving the mechanism of auditing system.

Key words： Audit ； National Governance ； Modern Fiscal System ； Reform and Opening Up

（收稿日期：2018-08-31 責(zé)任編輯：羅建邦）