精準(zhǔn)扶貧與社會(huì)救助的融合治理

王士心 鎖羅曼

【摘要】精準(zhǔn)扶貧與社會(huì)救助具有相同的目標(biāo)邏輯和風(fēng)險(xiǎn)邏輯、一定的政策交叉和相同的“銜接點(diǎn)”、公共耦合屬性和顯著過(guò)渡特征，這使得兩者具有融合治理的“天然屬性”。但當(dāng)前我國(guó)精準(zhǔn)扶貧與社會(huì)救助的融合治理仍存在一些問(wèn)題，需要?jiǎng)?chuàng)新信息采集與核查機(jī)制，加大社會(huì)救助與精準(zhǔn)扶貧政策的集中性調(diào)整，建立反貧困標(biāo)準(zhǔn)動(dòng)態(tài)聯(lián)動(dòng)機(jī)制和信息共享機(jī)制。

【關(guān)鍵詞】精準(zhǔn)扶貧 社會(huì)救助 國(guó)家治理 【中圖分類號(hào)】C913.7 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

2013年11月，習(xí)近平總書記在湖南湘西花垣縣十八洞村視察時(shí)，首次提出了“精準(zhǔn)扶貧”。2014年2月，國(guó)務(wù)院公布了《社會(huì)救助暫行條例》，初步形成了全國(guó)社會(huì)救助制度。精準(zhǔn)扶貧與社會(huì)救助均為我國(guó)反貧困制度建構(gòu)中的重要維度，兩者的融合治理，對(duì)提高扶貧效果、實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化具有重要意義。

精準(zhǔn)扶貧與社會(huì)救助融合治理的“天然屬性”

精準(zhǔn)扶貧與社會(huì)救助具有相同的目標(biāo)邏輯和風(fēng)險(xiǎn)邏輯。社會(huì)救助制度要求對(duì)社會(huì)主體中受到自然災(zāi)害、失去勞動(dòng)能力以及低收入的公民給予一定的生存保障，包含了一定的脫貧目標(biāo)，能夠與反貧困進(jìn)程中的階段任務(wù)緊密結(jié)合。通過(guò)社會(huì)救助，能夠在一定程度上實(shí)現(xiàn)貧困的減少。當(dāng)前，我國(guó)社會(huì)救助與精準(zhǔn)扶貧形成了較為復(fù)雜的治理機(jī)理，兩者之間的交互存在一定的風(fēng)險(xiǎn)，比如增加脫貧社會(huì)成本等。因此，精準(zhǔn)扶貧與社會(huì)救助之間不僅有脫貧救助的目標(biāo)邏輯，還有較為突出的風(fēng)險(xiǎn)邏輯。

精準(zhǔn)扶貧與社會(huì)救助具有一定的政策交叉和相同的“銜接點(diǎn)”。在我國(guó)精準(zhǔn)扶貧與社會(huì)救助工作的實(shí)施過(guò)程中，往往會(huì)出現(xiàn)包含同一反貧困目標(biāo)的體系、制度以及項(xiàng)目，形成了一定的反貧困范式，即精準(zhǔn)扶貧與社會(huì)救助的交互范式。綜觀當(dāng)前我國(guó)社會(huì)的諸多反貧困政策，不管是精準(zhǔn)扶貧，還是社會(huì)救助，均是對(duì)社會(huì)中某種貧困狀態(tài)的一種回應(yīng)和處置。精準(zhǔn)扶貧的目的在于脫貧，社會(huì)救助的目的在于救濟(jì)，前者具有反貧困功能，后者具有保障功能。通過(guò)社會(huì)救助輔助精準(zhǔn)扶貧，能夠使兩個(gè)單獨(dú)的救助范式轉(zhuǎn)變成為交互整合的反貧困范式。

精準(zhǔn)扶貧與社會(huì)救助具有公共耦合屬性和顯著過(guò)渡特征。西方有些研究者認(rèn)為貧困是福利的缺乏，還有學(xué)者認(rèn)為扶貧的實(shí)現(xiàn)是通過(guò)“扶智”來(lái)完成的，著重對(duì)無(wú)發(fā)展能力人群進(jìn)行扶貧，同時(shí)輔以社會(huì)救助來(lái)避免貧困問(wèn)題的加深。基于工具理性以及目標(biāo)取向，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的不斷提升，選擇式救助福利模式將轉(zhuǎn)變?yōu)槠栈菪蜕鐣?huì)福利模式。精準(zhǔn)扶貧與社會(huì)救助分別從屬于以上兩種模式，因此存在著前后的過(guò)渡銜接關(guān)系，具有公共耦合屬性。

精準(zhǔn)扶貧與社會(huì)救助融合治理存在的“瓶頸問(wèn)題”

第一，精準(zhǔn)扶貧與社會(huì)救助的融合治理在識(shí)別對(duì)象上存在“瓶頸問(wèn)題”。首先，傳統(tǒng)的扶貧對(duì)象信息獲取主要依賴于個(gè)人申報(bào)、鄰里訪問(wèn)、單位證明、社區(qū)評(píng)議、入戶調(diào)查等方式，然而這些方式并不能準(zhǔn)確獲取存款、股票、房產(chǎn)、汽車等信息。低保工作執(zhí)行與落實(shí)的過(guò)程中也存在監(jiān)管不力、過(guò)程疏漏等情況，容易出現(xiàn)“錯(cuò)?！薄瓣P(guān)系保”等。其次，社會(huì)救助對(duì)象信息搜集的工作量較大、成本較高，僅依靠社會(huì)救助部門很難高效完成。最后，除了精準(zhǔn)識(shí)別較為困難外，還存在精準(zhǔn)分類、精準(zhǔn)幫扶等多項(xiàng)問(wèn)題，導(dǎo)致精準(zhǔn)扶貧的對(duì)接工作較為困難。

第二，精準(zhǔn)扶貧與社會(huì)救助的融合治理在政策規(guī)劃上存在“瓶頸問(wèn)題”。首先，社會(huì)救助政策的“碎片化”造成了實(shí)際工作的區(qū)域差別化、項(xiàng)目割裂化以及管理分散化。一些部門之間由于利益訴求差異較大，難以形成“合力”。其次，社會(huì)救助政策的“交叉化”造成了社會(huì)保障工作的重復(fù)問(wèn)題。比如，社會(huì)救助制度和社會(huì)保障制度的交叉現(xiàn)象，有的特困人員同時(shí)被納入雙重救助范圍。

第三，精準(zhǔn)扶貧與社會(huì)救助的融合治理在標(biāo)準(zhǔn)確定上存在“瓶頸問(wèn)題”。精準(zhǔn)扶貧與社會(huì)救助在標(biāo)準(zhǔn)上存在的差異，導(dǎo)致中央扶貧標(biāo)準(zhǔn)與地區(qū)扶貧標(biāo)準(zhǔn)難以有效銜接，部分地區(qū)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)高于地方標(biāo)準(zhǔn)，但也存在地方標(biāo)準(zhǔn)高于國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)的現(xiàn)象。這種標(biāo)準(zhǔn)差異導(dǎo)致地方在扶貧過(guò)程中無(wú)法準(zhǔn)確進(jìn)行衡量與界定，難以用正確的標(biāo)準(zhǔn)識(shí)別貧困對(duì)象。同樣的，社會(huì)救助亦是如此，無(wú)法根據(jù)地區(qū)的差異設(shè)定對(duì)應(yīng)的救助標(biāo)準(zhǔn)，容易出現(xiàn)社會(huì)救助不均衡問(wèn)題。

第四，精準(zhǔn)扶貧與社會(huì)救助的融合治理在信息共享上存在“瓶頸問(wèn)題”。精準(zhǔn)扶貧與社會(huì)救助在信息上具有不對(duì)稱性，這種不對(duì)稱主要是由于各部門之間的利益博弈產(chǎn)生的。不同部門在信息溝通上存在閉塞問(wèn)題，尚未建立起有效的信息溝通機(jī)制。一個(gè)幫扶對(duì)象的確定需要由民政系統(tǒng)、稅務(wù)系統(tǒng)、工商系統(tǒng)、房產(chǎn)系統(tǒng)等多個(gè)部門進(jìn)行審核與鑒定，但這些部門之間尚未建立起有效的溝通機(jī)制，容易出現(xiàn)幫扶偏差等問(wèn)題。同時(shí)，部門之間聯(lián)系的欠缺，容易導(dǎo)致精準(zhǔn)扶貧與社會(huì)救助融合治理的成本高、效率低。

精準(zhǔn)扶貧與社會(huì)救助融合治理的優(yōu)化路徑

第一，創(chuàng)新信息采集與核查機(jī)制，推動(dòng)對(duì)象識(shí)別落地。為了保證精準(zhǔn)扶貧與社會(huì)救助融合治理的流程運(yùn)行暢通，應(yīng)積極創(chuàng)新信息采集與核查機(jī)制，運(yùn)用政府購(gòu)買服務(wù)方式實(shí)現(xiàn)高效能、低成本的信息采集，從而更好地落實(shí)對(duì)象識(shí)別。首先，應(yīng)建立共建共享的信息平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)信息高效采集。信息平臺(tái)能夠?yàn)樨毨艚n立卡工作配備共享數(shù)據(jù)庫(kù)，便于貧困戶認(rèn)證，同時(shí)，也能夠優(yōu)化各部門的相關(guān)救助信息，實(shí)現(xiàn)“有限”資源的“無(wú)限”利用，鞏固精準(zhǔn)扶貧成果。其次，應(yīng)構(gòu)建信息核查機(jī)制。應(yīng)由民政部門統(tǒng)一進(jìn)行社工服務(wù)的購(gòu)買，委托第三方社會(huì)組織實(shí)施，減輕信息核查壓力，讓扶貧工作落地落實(shí)。

第二，加大社會(huì)救助與精準(zhǔn)扶貧政策的集中J性調(diào)整。精準(zhǔn)扶貧與社會(huì)救助的融合治理，應(yīng)去除兩者之間的交叉重復(fù)部分，實(shí)現(xiàn)集中性調(diào)整。首先，應(yīng)建立社會(huì)救助反貧困安全網(wǎng)，將功能單一的社會(huì)救助政策進(jìn)行整合，使之與反貧困安全網(wǎng)絡(luò)融合，做好精準(zhǔn)扶貧激勵(lì)、協(xié)調(diào)的補(bǔ)差工作。其次，避免反貧困的疊加。對(duì)此，各地應(yīng)加強(qiáng)審核工作，去除社會(huì)救助與精準(zhǔn)扶貧工作的重復(fù)部分。最后，應(yīng)建立“階梯式”的有序治理模式。社會(huì)救助應(yīng)作為一種兜底功能存在，與社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)福利等有效銜接，從低到高逐層保障，進(jìn)而與精準(zhǔn)扶貧進(jìn)一步融合。

第三，建立反貧困標(biāo)準(zhǔn)動(dòng)態(tài)聯(lián)動(dòng)機(jī)制。當(dāng)前，精準(zhǔn)扶貧與社會(huì)救助之間存在標(biāo)準(zhǔn)上的交叉以及不協(xié)調(diào)問(wèn)題，出現(xiàn)了脫序斷裂現(xiàn)象。為了進(jìn)一步提高反貧困效率，建立反貧困標(biāo)準(zhǔn)動(dòng)態(tài)聯(lián)動(dòng)機(jī)制勢(shì)在必行。首先，應(yīng)充分貫徹“兩線合一”，實(shí)行低保標(biāo)準(zhǔn)與扶貧標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一設(shè)定，建立低保戶脫貧系統(tǒng)，并將其與精準(zhǔn)脫貧緊密融合，做到統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一政策。其次，應(yīng)加強(qiáng)醫(yī)療救助與扶貧開(kāi)發(fā)相結(jié)合，避免出現(xiàn)貧困戶因病返貧或者因病致貧。最后，應(yīng)構(gòu)建農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)與國(guó)家扶貧標(biāo)準(zhǔn)聯(lián)動(dòng)機(jī)制，適時(shí)進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整，并接受社會(huì)監(jiān)督。

第四，構(gòu)建新時(shí)代信息共享機(jī)制，打破“信息孤島”。為了進(jìn)一步提高精準(zhǔn)扶貧與社會(huì)救助的融合治理效果，應(yīng)構(gòu)建新時(shí)代信息共享機(jī)制。首先，應(yīng)打造統(tǒng)一的互聯(lián)互通精準(zhǔn)扶貧信息平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)各精準(zhǔn)扶貧部門的信息共享，做到分工明確，提高精準(zhǔn)扶貧與社會(huì)救助融合治理效率。其次，應(yīng)促進(jìn)機(jī)構(gòu)重組以及流程再造，打破各部分之間的利益壁壘，建立信息共享機(jī)制。最后，應(yīng)建立精準(zhǔn)扶貧與社會(huì)救助融合治理的配套社會(huì)服務(wù)。

（作者均為河北金融學(xué)院金融創(chuàng)新與風(fēng)險(xiǎn)管理研究中心講師）

【注：本文系2017年度河北金融學(xué)院金融創(chuàng)新與風(fēng)險(xiǎn)管理研究中心開(kāi)放基金重點(diǎn)項(xiàng)目“基于精準(zhǔn)扶貧視角的社區(qū)金融創(chuàng)新模式比較研究”（項(xiàng)目編號(hào)：2017JDKF010）階段性成果】

【參考文獻(xiàn)】

①林閩銅：《我國(guó)農(nóng)村精準(zhǔn)扶貧的機(jī)理及其政策選擇》，《中國(guó)民政》，2016年第5期。

②甘燦業(yè)、王山：《精準(zhǔn)扶貧的理論內(nèi)涵、實(shí)踐困境及其路徑選擇》，《寧夏黨校學(xué)報(bào)》，2017年第4期。

③劉金接：《加大社會(huì)救助保障力度，助力脫貧攻堅(jiān)》，《當(dāng)代江西》，2018年第2期。

責(zé)編/孫渴 美編/李月敏