外空軍事化對“和平利用外空原則”的挑戰(zhàn)及應(yīng)對

朱忻藝（華東政法大學(xué)國際法學(xué)院）

北京時間2018年6月18日，美國總統(tǒng)特朗普簽署行政命令，指示五角大樓創(chuàng)建美國第六軍種——獨立天軍，通過集中美國空軍、海軍和其他軍事單位各自擁有的太空功能，進而從根本上改變美軍結(jié)構(gòu)。美國這一舉措體現(xiàn)其對外空實施統(tǒng)治的野心，引發(fā)各國對維護外空安全的廣泛關(guān)注。事實上，自人類開發(fā)利用外層空間以來，外層空間軍事化現(xiàn)象長期存在，在客觀上對外空安全造成極大的負面影響。進入21世紀(jì)以來，空間技術(shù)的飛速發(fā)展也使外空軍事化問題愈發(fā)突出和嚴(yán)重?！锻饪諚l約》作為規(guī)范探索和利用外空活動的基石，其中的“和平利用外空原則”正面臨著來自外空軍事化的挑戰(zhàn)。

1 外空軍事化對“和平利用外空原則”的挑戰(zhàn)

1957年10月4日，蘇聯(lián)發(fā)射了世界上第一顆人造地球衛(wèi)星，人類對外層空間的探索活動由此開啟。在此后的半個多世紀(jì)里，各國在“和平利用外空原則”的指導(dǎo)下逐漸加強對外空的探索和利用。

《外空條約》在序言中規(guī)定：確認為和平目的發(fā)展探測及使用外空之進展，關(guān)系全人類之共同利益，深信外空探測及使用應(yīng)該造福所有各民族，不論其經(jīng)濟或科學(xué)發(fā)展之程度如何，亟愿對于為和平目的探測及使用外空之科學(xué)及法律方面之廣泛國際合作有所貢獻?！锻饪諚l約》第4條第2段規(guī)定：月球與其他天體應(yīng)由本條約所有當(dāng)事國專為和平目的使用。這是“和平利用外空原則”在法律文本中的首次明確規(guī)定，為探索和利用外層空間提供了指導(dǎo)方針。

在“和平利用外空原則”被適用于探索和利用外空活動的過程中，以美國和蘇聯(lián)為首的國家賦予其范圍不同的含義。第一個觀點將“和平”等同于“非侵略性”，此為以美國為首的國家所持觀點。由于《外空條約》第4條和《月球協(xié)定》第3條只是列舉不能在外空具體進行的軍事活動，那么可以理解為所有其他“防御性”軍事用途的活動都是允許的。這一解釋似乎符合主要空間大國的實際做法。第二個觀點將“和平利用”等同于外空“非軍事利用”，此為以蘇聯(lián)為首的國家所持觀點。相較美國，蘇聯(lián)對這一原則的解釋范圍過窄，導(dǎo)致其與美國存在嚴(yán)重的分歧，并在之后的防止軍備競賽議題中無法達成一致。在“非侵略性”的理解下，外空軍事化活動得以所謂合理地開展，造成對“和平利用外空原則”的挑戰(zhàn)，具體體現(xiàn)在以下幾個方面：一是，現(xiàn)行國際法對外空軍事化規(guī)范十分有限；二是，空間大國主導(dǎo)立法；三是，外空非軍事化共識難以達成。

現(xiàn)行國際法對外空軍事化規(guī)范十分有限

現(xiàn)有的規(guī)范外空活動主要法律文件有《外空條約》《月球協(xié)定》《登記公約》。《外空條約》作為規(guī)范外空活動的憲章，在禁止部署核武器或任何其他種類的大規(guī)模毀滅性武器方面作出了明文規(guī)定，但列舉式的規(guī)定使其陳舊的條款難以規(guī)范日益發(fā)展的新型武器的使用。

具體而言，條約并未禁止小規(guī)模殺傷性武器、低殺傷性武器，如具有殺傷性近地軌道武器等。除此之外，對武器類型之描述性解讀存在列舉的缺陷，并將成為各國發(fā)展新類型武器的法律漏洞。另外，《外空條約》中部分概念的模糊性是防止外空軍事化的重要障礙之一，如“和平利用”、“大規(guī)模毀滅性武器”的界定之爭遲遲未得到有效解決。尤其各國對于“和平利用”的隨意曲解，以美國為首的空間大國制定其各自的發(fā)展計劃，堂而皇之地將外空用于軍事目的，從而使“和平利用外空原則”形同虛設(shè)。由于對“和平目的”原本就存在著爭議，再加上“軍事人員”和“非軍事人員”、“和平目的”和“非和平目的”、“軍事性研究”和“非軍事性研究”，本身區(qū)分起來就很困難，而且在現(xiàn)實中可以輕易轉(zhuǎn)換。此類限制性條款的設(shè)立極易成為軍事利用外空的條約依據(jù)，會使有關(guān)國家在外空以和平目的為名行軍事目的之實。

《月球協(xié)定》在《外空條約》的基礎(chǔ)上重申“和平利用外空原則”，但由于其締約國數(shù)量的有限性造成其約束力相對較弱，無法在外空活動規(guī)范中發(fā)揮至關(guān)重要的作用?！对虑騾f(xié)定》第3條第2段規(guī)定禁止在月球上使用武力或以武力相威脅，或從事任何其他敵對行為或以敵對行為，或利用月球?qū)Φ厍?、月球、宇宙飛行器、宇宙飛行器的人員或人造外空物體使用武力或以武力相威脅，但并未規(guī)定責(zé)任追究機制，不利于條約的嚴(yán)格遵守和執(zhí)行。第14條第1段規(guī)定締約各國對于本國在月球上的各種活動應(yīng)負國際責(zé)任，不論這類活動是由政府機構(gòu)或非政府團體所進行的，并應(yīng)負國際責(zé)任保證本國活動的進行符合本協(xié)定的各項條款。締約各國應(yīng)保證它們所管轄的非政府團體只有在該締約國的管轄和不斷監(jiān)督下方可在月球上從事各種活動。條約規(guī)定了締約國的義務(wù)和管轄對象，但并未規(guī)定具體的管轄和監(jiān)督機制，對于具體的外空利用活動未能給予有效的管理和規(guī)范。

《登記公約》立足于設(shè)置一個外空物體總登記冊，借以幫助辨認外空物體，并有助于管理探索和利用外層空間的國際法的施行和發(fā)展。《登記公約》要求對外空物體的情報登記入冊，但只要求登記國提供外空物體的一般功能。在實踐中，各國往往在登記內(nèi)容中隱瞞外空物體的真實信息或軍事化用途，以掩蓋其背后的軍事化利用目的。該規(guī)定不利于聯(lián)合國掌握各國所登記的外空物體的確切和全面的信息，不利于達成《登記公約》成立之初的目標(biāo)。

空間大國主導(dǎo)立法

成立于1959年的聯(lián)合國和平利用外層空間委員會（COPUOS，以下簡稱“外空委”）是聯(lián)合國大會的下屬組織和輔助機構(gòu)，也是和平探索與利用外層空間國際合作的協(xié)調(diào)中心。外空委下設(shè)兩個常設(shè)全體小組委員會：科技小組委員會和法律小組委員會。外空委每年舉行會議，審議聯(lián)大向其提出的問題，以及成員國向其提交的報告和提出的問題。日內(nèi)瓦裁軍談判會議（簡稱“裁談會”）則是世界上多邊軍控與裁軍領(lǐng)域唯一的立法機構(gòu)。外空委和裁談會的一票否決制度在絕大程度上體現(xiàn)著美國單方的意志，而非各國的集體意志，從而導(dǎo)致限制外空軍事化議程頻頻陷入僵局。

無法否認的是，當(dāng)前的外空軍事化實際上是由美國主導(dǎo)的。美國為了保持自身已形成的外空軍事優(yōu)勢，繼續(xù)開展獨立的外空探索與利用活動，避免外空立法束縛其手腳。美國明確反對制定防止外空軍事化的任何法律文書，其退出《反導(dǎo)條約》就是明證。美國的這一舉措對世界安全構(gòu)成威脅，為國際條約的有效遵守開啟危險的先例。

外空非軍事化共識難以達成

國際條約體現(xiàn)國家利益，是各國協(xié)調(diào)意志的集合，但外空非軍事化至今未明文規(guī)定于任何國際條約之中。究其根本，源于外空強國的極力阻撓，也體現(xiàn)出大多數(shù)國家對外空絕對安全的顧慮。外空非軍事化意味著外空軍事力量的削弱和外空武器研發(fā)的減緩，其相當(dāng)于減損國家自我保護的能力。于一個主權(quán)國家而言，外有超級大國加快控制外空主導(dǎo)權(quán)的威脅，內(nèi)有維護國家自身利益及保存自衛(wèi)力量的需要。各國之間信任缺失，唯有推進本國軍事力量的發(fā)展。如果每個主權(quán)國家將自身的安全絕對化，對存在空間提出無限要求，就只能導(dǎo)致各國處于敵對狀態(tài)。結(jié)果，自身反而處于不安全的狀態(tài)。防止外空軍事化，即禁止試驗、生產(chǎn)、安放、部署和使用一切外空武器并銷毀現(xiàn)有的外空武器，是各國人民的殷切期望，反映人民追求和平與穩(wěn)定的愿望。但在國家層面，主權(quán)國家的首要目標(biāo)是國家利益的維護，因此全面禁止外空武器國際條約的訂立任重而道遠。

2 基于“和平利用外空原則”對外空軍事化的法律規(guī)范

聯(lián)合國主要機構(gòu)發(fā)揮其應(yīng)有作用

第一，強化聯(lián)合國大會在防止外空軍備競賽中的地位，促進“防止外空軍備競賽”議題在裁談會中得到廣泛而深入地討論，并得以有效執(zhí)行。而作為大會輔助機構(gòu)的外空委，在防止外空武器化立法方面進展緩慢。在外空委未來的職權(quán)發(fā)揮中，應(yīng)加強和裁談會的合作，加強與各國的溝通交流。1985-1994年，裁談會設(shè)有外空軍備競賽特設(shè)委員會（以下簡稱“外空特委會”），以防止外空軍備競賽。外空特委會根據(jù)授權(quán)，就外空定義、外空武器以及和平利用外空三大議題進行全面性審議，審查與防止外空軍備競賽有關(guān)的問題。但由于美國1993年宣布結(jié)束戰(zhàn)略防御計劃以及外空特委會未能在“防止外空軍備競賽”議題上取得實質(zhì)性進展，裁談會未能在1995年后重新設(shè)立外空特委會。在國際戰(zhàn)略格局仍不穩(wěn)定的當(dāng)下，國際社會應(yīng)探索建立防止外空軍備競賽特委會，使之具有談判職權(quán)，并應(yīng)盡快重新啟動裁談會的實質(zhì)工作。

第二，發(fā)揮聯(lián)合國安理會對由外空軍備競賽引發(fā)的武力或武力威脅的監(jiān)督作用，關(guān)注安理會提請注意的危及國際和平的外空軍事化行動。在安理會建立的監(jiān)督機制之上，結(jié)合國際機構(gòu)或國際組織對締約國的監(jiān)督程序，構(gòu)建全方位的監(jiān)督體系，加強對各國軍事行動的核查。在安理會的努力下，勢必限制各國借助軍備競賽發(fā)起的武力或以武力威脅的軍事行動，促進國際社會的和平與穩(wěn)定。

以“軟法”形式輔助完善現(xiàn)有立法

第一，在限制軍備競賽方面，國際條約發(fā)揮著舉足輕重的作用，但其陳舊和籠統(tǒng)的規(guī)定亦給各國留下可利用的空間發(fā)展軍事力量?！锻饪諚l約》作為外空領(lǐng)域的憲章，在訂立之初就反映出空間大國的力量博弈，現(xiàn)存的各國立場即體現(xiàn)其修改難度之大。另外，重新制定新的國際條約規(guī)范外空軍事化，未必能得到當(dāng)今空間大國的一致贊成。不同于《外空條約》中有關(guān)模糊性概念的統(tǒng)一較為困難，《月球協(xié)定》和《登記條約》由于締約國較少，其中規(guī)定不完善之處較為容易通過相互協(xié)商加以規(guī)范。

第二，軟法最初較為廣泛地運用于國際環(huán)境法領(lǐng)域，用于處理具有即時性且難以達成共識的環(huán)境問題，后來國外學(xué)者對國際軟法的研究延伸至國際人權(quán)、國際經(jīng)濟領(lǐng)域。軟法雖無法律約束力，但不得不承認的是，它在上述領(lǐng)域取得了實際效果。軟法具有一系列明顯的優(yōu)勢，它沒有成文形式的法律原則，不需要國家批準(zhǔn)，其具備的高度靈活性特點能夠?qū)π蝿葑兓杆僮鞒龇磻?yīng)。但相對硬法而言，軟法不具備強制約束力，因而在國際立法進程中進展緩慢。

在外空領(lǐng)域，軟法的運用散見于聯(lián)合國大會的決議中，例如1996年《關(guān)于開展探索和利用外層空間的國際合作，促進所有國家的福利和利益，并特別要考慮到發(fā)展中國家的需要的宣言》中確認《外空條約》中“共同利益”含義為“開展這一國際合作應(yīng)是為了促進所有國家的福利和利益，不論其經(jīng)濟社會或科學(xué)技術(shù)的發(fā)展程度如何，都應(yīng)成為全人類的事業(yè)，應(yīng)特別考慮到發(fā)展中國家”。當(dāng)空間大國間的利益難以有效協(xié)調(diào)時，在外空非軍事化領(lǐng)域適用軟法可以暫時避免硬法的制定，取得更大的靈活性。在硬法正式確立之前，軟法可為各國協(xié)商推動硬法的訂立提供合作的平臺，在某些緊迫的議題中發(fā)揮作用，能彌補對國際空間法律規(guī)則供給的不足。

建立透明和信任措施

在美國反對禁止太空武器化談判之際，俄羅斯于2005年向聯(lián)合國提交建立太空活動的透明與信任建設(shè)措施。此后，俄羅斯單獨或者聯(lián)合中國等國家向聯(lián)合國提交此類建議。2006年，中國、俄羅斯等國家向聯(lián)大提交議案《太空活動的透明與信任建設(shè)措施》，呼吁在太空建立透明與信任機制，防止太空武器化。建立透明和信任措施源于各國間的合作意向，并以協(xié)定的方式，作為推動外空非軍事化的努力將之推廣。

影響國家間信任建立的因素不勝枚舉，其中對于政治和心理上的信任建立尤為重要。在政治上，通過政策公開和軍事活動交換等一系列舉措將促進信任，減少彼此間的偏見和誤解。在心理上，通過一貫、連續(xù)和徹底地執(zhí)行約定的措施，增加對上述舉措遵守的程度。在這一過程中逐漸提高安全度，最終消除在外空活動中的敵對。建立透明和信任措施不具有法律約束力，不能彌補現(xiàn)有法律文件存在的漏洞，不能取代法律規(guī)范的地位，但是它仍然是實現(xiàn)外空非軍事化的過渡措施和有益補充。在各國信任的逐漸增強中，同時擴大對其他國家的正面影響，為外空領(lǐng)域的公開透明作出良好的表率，有助于將來制定具體的限制軍備和裁軍協(xié)定。

3 結(jié)語

“和平利用外空原則”在其具體含義的爭議中走過了50多年。在以和平與發(fā)展為主題的時代下，卻不乏各國頻繁發(fā)展反衛(wèi)星武器等違背該原則的行為，給世界帶來不安全因素。在強化國際軟法作用的前提下，發(fā)揮聯(lián)合國主要機構(gòu)的職能，逐步建立起透明和信任措施，以維護國際形勢的穩(wěn)定。盡管“和平利用外空原則”在國家實踐中遇到了前所未有的挑戰(zhàn)，但每一個愛好和平的國家應(yīng)攜手共同維護國際法體系，以達外層空間的和平。