不確定法律概念具體化之司法審查

陳璐瑤

摘 要：由于不確定法律概念在行政法律條文中大量存在，而這些用語無不留有一些模糊空間，無法指明界線。行政機關(guān)在解釋不確定法律概念時，有很大的自主性和靈活性，往往表現(xiàn)為裁量行為，但我國的行政法并未將行政裁量和不確定法律概念做明確區(qū)分，在司法審查制度上出現(xiàn)混亂。在區(qū)分不確定法律概念和行政裁量的基礎(chǔ)上，進一步闡述對不確定法律概念具體化的司法審查，以推動我國對行政行為的司法審查制度。

關(guān)鍵詞：不確定法律概念；不確定法律概念具體化；行政裁量；司法審查

中圖分類號：D9 文獻標(biāo)識碼：A doi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2018.31.066

1 不確定法律概念

1.1 不確定法律概念的含義

不確定法律概念最早起源德國梅耶首創(chuàng)，學(xué)者特茨納將不確定法律概念從行政裁量中分離出來，奠定了行政法中不確定法律概念的研究基礎(chǔ)。不確定法律概念同樣也是我國臺灣地區(qū)適用的一項法律制度，主要是學(xué)習(xí)德國行政法。臺灣學(xué)者陳清秀認為不確定法律概念是一個模糊且未明確表示的概念，并且包含許多不確定的外圍概念。例如《中華人民共和國集會游行示威法》第二十九第四款“公務(wù)活動”和“國事活動”就是不確定法律概念。

1.2 不確定法律概念具體化

不確定法律概念具體化需對該法律概念進行理解，使其變得確定。解釋是適用的基礎(chǔ)，只有這個解釋確定了才談得上適用。不確定法律概念不僅存在于行政法中，也存在于刑法和民法中，適用廣泛，因此，對不確定法律概念的具體化建立一個規(guī)則體系顯得尤為重要。

首先，對解釋不確定法律概念的主體需明確，筆者認為其解釋主體應(yīng)該是適用這個法條的行政機關(guān)，該行政機關(guān)和行政行為，還有行政相對人具有緊密的聯(lián)系，行政機關(guān)了解行政行為的始末，在遵守法律程序和實體的情況下能夠根據(jù)案件的具體情況作出一個合理的解釋。行政機關(guān)適用這個法條，對法條中不確定法律概念進行了解釋，得出一個合法結(jié)論，不代表在今后其他行政機關(guān)對這個不確定法律概念也要這樣解釋。這就說明，不同的行政機關(guān)對不確定法律概念都有不同的解釋，行政機關(guān)根據(jù)不同的行政行為又會做出不同的解釋。不確定法律概念具有語意模糊性和多義性，要消除這種模糊性和多義性，沒有具體的案例，空談是不行的，只有將其適用于具體個案的整體行為，才能使不確定法律概念具體化。

其次，研究不確定法律概念具體化的基本方法。消除法律規(guī)范中的不確定性和模糊性是法律得以適用的前提，而法律解釋則是實現(xiàn)這一目標(biāo)最關(guān)鍵和最常用手段。因此，對廣泛散見于各類行政法規(guī)范中的不確定法律概念而言，法律解釋構(gòu)成了其具體化的必要和基本手段。法律解釋方法眾多，目前我們應(yīng)該做的就是不應(yīng)該再引入新的法律解釋方法，而應(yīng)該整合現(xiàn)有方法的基礎(chǔ)上，尋找一些最能契合實際、最能為執(zhí)法者所掌握、最能體現(xiàn)公平正義要求的法律解釋方法，對現(xiàn)行的法律解釋方法進行精簡和整合。

最后，探索構(gòu)建各種法律解釋方法相互沖突情況下的優(yōu)先適用次序。在各種解釋方法中，文義解釋是首先應(yīng)考慮的使用方法，一般而言，文義解釋往往不能看表面意思，有的需要結(jié)合一定的語言環(huán)境，有的按照法律術(shù)語中賦有的特殊含義，有的需要專業(yè)知識解釋其含義。若通過文義解釋得出兩個以上結(jié)論，就該采用其他解釋，例如，倫理解釋、目的解釋、合憲性解釋等方法。

2 不確定法律概念與行政裁量的關(guān)系

2.1 不確定法律概念與行政裁量的區(qū)別

從以下四個方面分析，其一，針對對象不同，行政裁量是在已確定事實要件的情況下，在法律規(guī)定的范圍內(nèi)對法律效果的酌量余地，而不確定的法律概念的解釋只是對法定事實要件或活動方式的理解和認定。其二，判斷空間不同，法官根據(jù)自己的法律素養(yǎng)和社會價值及經(jīng)驗對不確定法律概念進行解釋，使其具體化，這是一種主觀判斷。但是行政裁量作為一種法律結(jié)果，已經(jīng)為其設(shè)定了一個選擇的范圍，這是行政機關(guān)在這個范圍之中所作的主觀判斷。其三，表現(xiàn)形式不同，不確定法律概念的解釋存在多種可能，若不確定法律概念的解釋要適用具體個案，那么只存在一種正確結(jié)論。其四，司法審查不同，法律已明確規(guī)定行政裁量的范圍，行政機關(guān)在該范圍內(nèi)有自主選擇何種方式處理行政行為的權(quán)力，這種選擇的自由不受法院干涉，僅對瑕疵裁量行為進行審查，對不確定法律概念的解釋與適用，一般享有審查權(quán)，但也有例外情況。

2.2 區(qū)分不確定法律概念與行政裁量的意義

首先，不確定法律概念與行政裁量有很大不同，區(qū)分二者有利于我國現(xiàn)行行政訴訟法的發(fā)展。法院對行政裁量不享有審查權(quán)，對不確定法律概念的解釋和適用享有全面審查權(quán)，顯然，對不確定法律概念與行政裁量加以區(qū)分，直接決定法院對行政行為的司法審查態(tài)度、范圍及密度，對我國來講，情況更是如此。其次，若是不確定法律概念與行政裁量不加以區(qū)分，不確定法律概念沒有脫離行政裁量而獨立存在，不利于人民權(quán)利的保障，而它們的區(qū)分對行政權(quán)與司法權(quán)的劃分以及人民權(quán)利的保障有著不同影響力。最后，不確定法律概念與行政裁量的分開研究是一切后續(xù)研究的前提和基礎(chǔ)，使學(xué)術(shù)概念邊界更加精準(zhǔn)化和清晰化。

3 對不確定法律概念的解釋與適用的司法審查

3.1 法院審查不確定法律概念解釋的理由

首先，是行政訴訟法對法院的授權(quán)。行政機關(guān)對不確定法律概念的解釋及適用應(yīng)納入到行政行為的范疇中，遵守《行政訴訟法》第七十條的規(guī)定，法條中主要證據(jù)不足的就是指現(xiàn)有的證據(jù)不足以認定這個事實，證據(jù)具有說服力，就是客觀地承認這個事實，行政機關(guān)對不確定法律概念進行解釋也要遵循這個規(guī)則，要有充分的依據(jù)對這個概念做出解釋，使行政相對人信服。我國對不確定法律概念研究較少，因此沒有一個對不確定法律概念做出解釋的法定程序，這也迫使我國在研究不確定法律概念時建立一個解釋不確定法律概念的法定程序。

行政訴訟法授權(quán)法院審查不確定法律概念，一方面是為了保護公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，維護和監(jiān)督行政機關(guān)依法行使行政職權(quán)、不濫用職權(quán)；另一方面也是法院審查帶來的權(quán)威性結(jié)果，給人以信任。法院享有司法審判權(quán)，作為一個中立的主體能保障一個公平公正的結(jié)果。在這里，行政機關(guān)因?qū)Σ淮_定法律概念理解有誤并適用了對該概念的解釋，必然會導(dǎo)致相對人合法權(quán)益的受損，如果相對人對該解釋不服向法院提起訴訟，法院當(dāng)然享有對行政行為做出糾正的權(quán)力。

3.2 不確定法律概念之適用的司法審查原則

《行政訴訟法》第二條規(guī)定是保障人民的行政訴訟權(quán)，當(dāng)自己的合法權(quán)益受到侵害時，人民依法享有向法院提起行政訴訟請求救濟的權(quán)利。基于此，法院對行政相對人的權(quán)利保護不僅在事實層面還是法律層面，均必須有充分的審查權(quán)限，因此，也就無須區(qū)分不確定法律概念的解釋到底是事實問題還是法律問題。法院在實際操作中，對行政行為的合法性審查，必須在事實層面和法律層面享有完全的審查權(quán)，而不受行政機關(guān)的認定的約束。

3.3 法院審查不確定法律概念具體化的有限性

法院享有審查行政行為中對不確定法律概念進行解釋的權(quán)力，但并不意味著法官可以濫用解釋權(quán)。法官作為中立的主體對不確定法律概念的解釋必須秉持理性和公正，他們必須遵守一定的規(guī)則和原則，否則，必然會導(dǎo)致司法權(quán)的濫用，造成對行政權(quán)的無理干預(yù)。所以法官在以下情況內(nèi)可以不對不確定法律概念進行審查。

第一，行政機關(guān)對法律、法規(guī)、規(guī)章中的不確定法律概念進行解釋而制定的規(guī)章以下的規(guī)范性文件，法院應(yīng)該尊重這種解釋。因為行政機關(guān)及其行政工作人員，熟悉自己的本職工作，長期處理行政事務(wù)，了解形勢和其中的問題，所以他們對法律法規(guī)中存在的不確定法律概念進行解釋具有權(quán)威性。

第二，不確定法律概念存在事實要件之中，例如法條中出現(xiàn)“禁區(qū)”、“公眾場所”等用語，這是描述某種事物情況的概念，可以通過客觀的經(jīng)驗和日常認知確定其準(zhǔn)確的含義。再者“公共利益”、“不合理上漲”這類概念的解釋大多依據(jù)具體形勢和行政形勢來做出最終判斷。這類根據(jù)自身價值判斷所做出的解釋，很難找到解釋的客觀標(biāo)準(zhǔn)，可能會存在多個合理性的解釋，法官對此類解釋也可能存在多種可能，因為每一個法官都有自己的價值判斷，伴隨太多的主觀因素。因此，法官在審判行政案件時，遇到價值性不確定概念應(yīng)該尊重行政機關(guān)的解釋。因為法官不是作出行政行為的主體也不是執(zhí)行者，他們作出的解釋往往沒有行政工作人員作出的解釋更合理，除非他們?yōu)E用或者超越職權(quán)而作出這種解釋的。

3.4 審查的判斷余地—借鑒我國臺灣地區(qū)

結(jié)合上述法院審查不確定法律概念具體化的有限性和我國臺灣地區(qū)對不確定法律概念解釋的司法審查的例外，我國法院對行政機關(guān)的以下幾種情形不享有審查權(quán)：

第一，無法取代的行政確認。學(xué)生學(xué)業(yè)評價就屬于這一類行政確認，其具有高度的屬人性價值判斷。只有相關(guān)教育部門對學(xué)生所學(xué)專業(yè)知識享有一個綜合判斷的權(quán)力。因這一類行政確認產(chǎn)生的行政訴訟案件，司法機關(guān)應(yīng)當(dāng)審查行政主體確認行為是否基本符合法條規(guī)定，而不是無限制的對條文的內(nèi)容加以審查，教育行政部門的解釋可作為法院在訴訟過程中適用的權(quán)威解釋，無須再進行審查?，F(xiàn)在有許多學(xué)生訴高校的案例，需要說明的是這并沒有和法院對學(xué)生學(xué)業(yè)評價的例外審查存在沖突，學(xué)生訴高校案件主要是對行政主體的確認行為存在爭議，而不是對法條中不確定法律概念存有異儀。

第二，由專門的委員會做出的評價。行政機關(guān)做出行政行為時，其中不免涉及科學(xué)、歷史等專業(yè)領(lǐng)域的判斷，為了得出結(jié)果更加權(quán)威和精準(zhǔn)，也避免行政機關(guān)因?qū)I(yè)能力不足而損害相對人的權(quán)益，因此由專業(yè)人士和學(xué)者組成了專門的委員會來做出評價。

第三，高度專業(yè)技術(shù)性的決定。這種決定需要高度的專業(yè)技術(shù)，司法機關(guān)沒有能力對其進行審查。例如核能發(fā)電廠的許可設(shè)立，由于法院并無充分的配備，對這種技術(shù)問題無法加以決定，其判斷最終還是要依賴專家的鑒定意見。

第四，以未來的事實為依據(jù)的行政許可。這是預(yù)測決定，根據(jù)經(jīng)驗法則，從過去的已經(jīng)發(fā)生的事實來預(yù)測今后的行為。例如《中華人民共和國集會游行示威法》第九條規(guī)定主管機關(guān)提前兩日將許可或不許可的理由通知對方，這就是主管機關(guān)的預(yù)測決定，主管機關(guān)結(jié)合專業(yè)知識和以前的經(jīng)驗對其進行預(yù)測所作出的決定，具有一定的可靠性，不適合由欠缺專業(yè)知識和經(jīng)驗的法院加以審查。

上述四種情況不受司法審查外，不確定法律概念還存在其他領(lǐng)域之中，如果不屬于司法審查的例外情況，行政機關(guān)對不確定法律概念做出的解釋是不能排除到司法審查之外的，并且一定要將不確定法律概念從行政裁量中分離出來，只有這樣才能防止行政權(quán)的擴大，合理的加以控制，保障相對人的權(quán)利。

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