我國金融扶貧法治保障的問題及對策

■張家華，于忠龍

黨的十九大報告明確指出，到2020年我國全面建成小康社會，我國農(nóng)村貧困人口要實(shí)現(xiàn)現(xiàn)行扶貧標(biāo)準(zhǔn)下脫貧，貧困縣要全部摘帽，區(qū)域性整體貧困要得到解決。金融扶貧是解決貧困問題的世界通行做法，然而我國金融扶貧法治保障卻滯后于金融扶貧的法治化需求，本文分析了我國金融扶貧法治保障的主要問題，并提出了相應(yīng)的對策。

一、我國金融扶貧法治保障的若干問題

（一）缺乏基本法律法規(guī)統(tǒng)領(lǐng)，金融扶貧法律制度不成體系

目前，我國金融扶貧的政策性文件雖多，但上升到法律層面的極少，金融扶貧法律制度嚴(yán)重匱乏，遠(yuǎn)未成體系。主要表現(xiàn)為：一是金融扶貧實(shí)施制度缺失。缺乏金融扶貧的實(shí)施程序、監(jiān)督制約以及糾紛解決機(jī)制，缺乏實(shí)施金融扶貧的配套法律規(guī)定。二是法律責(zé)任不清。尤其作為扶貧主體的商業(yè)金融機(jī)構(gòu)缺乏剛性法律責(zé)任約束，也基本忽視了扶貧對象的法律責(zé)任，現(xiàn)實(shí)中過多強(qiáng)調(diào)扶貧對象金融權(quán)限不足，導(dǎo)致扶貧對象缺乏責(zé)任感，削弱了扶貧主體的積極性和能動性。三是對貧困人口權(quán)利的傾斜保護(hù)制度缺失。貧困人口和貧困地區(qū)缺乏較為完善的基本金融權(quán)利，進(jìn)行金融扶貧的義務(wù)主體不夠明確和全面，金融扶貧權(quán)利救濟(jì)機(jī)制缺失。四是金融扶貧風(fēng)險控制機(jī)制缺乏。扶貧信貸易產(chǎn)生風(fēng)險，實(shí)踐中被扶貧對象違約現(xiàn)象多發(fā)。由于缺乏基本法律法規(guī)統(tǒng)領(lǐng)，致使我國金融扶貧的相關(guān)政策要求、制度規(guī)定及措施分散、零亂、重復(fù)，金融扶貧主體、客體、權(quán)利義務(wù)、運(yùn)行機(jī)制、救濟(jì)途徑以及不同類型金融機(jī)構(gòu)之間的相互關(guān)系缺乏規(guī)定或不明確，直接影響金融扶貧的有效運(yùn)行與實(shí)施效果。

（二）法律促進(jìn)與約束機(jī)制有待加強(qiáng)，金融扶貧主體參與度不足

一是金融機(jī)構(gòu)參與扶貧廣度不夠。金融機(jī)構(gòu)作為金融扶貧的主體，不屬于行政機(jī)構(gòu)，除極少數(shù)非營利性國有金融機(jī)構(gòu)外，絕大多數(shù)金融機(jī)構(gòu)以營利為首要目的，但貧困人口、貧困地區(qū)不僅不是營利的理想對象，甚至還存在資金扶持風(fēng)險，加之金融機(jī)構(gòu)缺乏明確的扶貧責(zé)任目標(biāo)，故而金融扶貧主體扶貧積極性有待提升，“嫌貧愛富”現(xiàn)象較為普遍（王鸞鳳，2012）。目前大量金融機(jī)構(gòu)如民營銀行、小額貸款公司、證券機(jī)構(gòu)等仍未積極參與到扶貧工作上來。二是金融機(jī)構(gòu)參與力度不夠。銀行、證券、保險三類金融機(jī)構(gòu)的扶貧力度均有待加強(qiáng)。如在信貸支持力度上，由于擔(dān)心資金風(fēng)險較大，銀行對貧困地區(qū)和貧困人口的信貸投入明顯不足。在保險支持方面，由于貧困人口缺乏相應(yīng)的資金購買保險，導(dǎo)致保險覆蓋面也不夠。在證券支持方面，由于貧困地區(qū)成熟企業(yè)非常少，開發(fā)力度不夠，能達(dá)到上市之類的企業(yè)極少，或者上市企業(yè)支持貧困地區(qū)不多。三是金融扶貧約束機(jī)制不足。和金融扶貧的規(guī)范性文件內(nèi)容更多地表現(xiàn)為原則性、目標(biāo)性，責(zé)任不明確，法律約束力不足。

（三）金融扶貧的法律保障力度不足，金融功能發(fā)揮不充分

銀行信貸、保險保障無疑是最重要的金融扶貧方式，但我國信貸扶貧、保險扶貧的法治保障卻差強(qiáng)人意。主要表現(xiàn)為：一是信貸扶貧法律供給不足。目前，我國尚未出臺信貸扶貧的專門法律及行政法規(guī)，只存在若干規(guī)范性文件。信貸扶貧法律制度供應(yīng)不足，實(shí)踐中導(dǎo)致無法可依，出現(xiàn)問題無法追責(zé)。同時，相關(guān)制度規(guī)范規(guī)定多屬倡導(dǎo)性，缺乏剛性。此類文件責(zé)任不清，無剛性要求，實(shí)施難度大。二是保險扶貧法律供給不足。與信貸法律領(lǐng)域類似，目前我國亦未制定有關(guān)保險扶貧的專門法律及行政法規(guī)，無法滿足金融扶貧的法律保障需求。如《農(nóng)業(yè)保險條例》第3條規(guī)定“國家支持發(fā)展多種形式的農(nóng)業(yè)保險，健全政策性農(nóng)業(yè)保險制度”，然而現(xiàn)實(shí)中，非營利性社會保險機(jī)構(gòu)缺乏，經(jīng)營性保險機(jī)構(gòu)主要以營利為目的，以經(jīng)營效益為首要考慮，將保險扶貧、金融公平等社會效益置于次要地位，其保險產(chǎn)品設(shè)計亦與經(jīng)營效益相適應(yīng)，保險扶貧產(chǎn)品、營銷則邊緣化，貧困人口、貧困地區(qū)參與保險的深度和廣度均不夠，農(nóng)業(yè)保險市場不穩(wěn)定，未最大限度地發(fā)揮保險扶貧的保障作用。

（四）普惠金融扶貧基礎(chǔ)薄弱，貧困人口憲法權(quán)益保障有待加強(qiáng)

目前我國普惠金融在扶貧保障方面還較為薄弱，主要體現(xiàn)在：一是金融機(jī)構(gòu)深入貧困地區(qū)不夠。尤其在當(dāng)前農(nóng)村貧困地區(qū)普遍地處偏遠(yuǎn)、基礎(chǔ)設(shè)施薄弱、交通不便利等情況下，金融機(jī)構(gòu)要在這些地方設(shè)立機(jī)構(gòu)、派駐人員、建立設(shè)施等服務(wù)均必須付出更高的成本，而這方面成本難以轉(zhuǎn)嫁，導(dǎo)致銀行、證券、保險等金融機(jī)構(gòu)深入貧困地區(qū)投入的意愿較弱。二是金融基礎(chǔ)設(shè)施不完善。隨著互聯(lián)網(wǎng)、移動網(wǎng)絡(luò)、第三方支付的快速發(fā)展，普惠金融形式也在不斷變化，從之前的銀行柜臺、網(wǎng)點(diǎn)、自助存取款機(jī)到如今的網(wǎng)上銀行、手機(jī)支付、互聯(lián)網(wǎng)金融等。然而貧困地區(qū)的金融基礎(chǔ)設(shè)施一直處于落后地步，在硬件設(shè)施上，金融類型少、網(wǎng)點(diǎn)機(jī)構(gòu)少、金融服務(wù)人員缺乏、移動網(wǎng)絡(luò)信號較弱、互聯(lián)網(wǎng)金融涉及少；在軟件設(shè)施上，金融教育培訓(xùn)、金融知識以及金融技術(shù)均落后于非貧困地區(qū)。三是貧困人口可得性金融服務(wù)不夠。由于前述原因，金融機(jī)構(gòu)缺乏設(shè)計針對貧困人口、貧困地區(qū)金融產(chǎn)品的積極性，導(dǎo)致貧困地區(qū)和貧困人口享受普惠金融權(quán)利大打折扣，可得性金融服務(wù)較為欠缺。

二、問題產(chǎn)生的原因及內(nèi)在邏輯

本文認(rèn)為，我國金融扶貧法治保障出現(xiàn)的上述問題，是行政邏輯與資本邏輯錯位而在金融扶貧法治上的反映，其主要源自在社會轉(zhuǎn)型過程中政府與市場關(guān)系的再調(diào)整。

（一）行政邏輯主導(dǎo)下的金融抑制

政府干預(yù)與市場調(diào)節(jié)關(guān)系不僅是新時代背景下金融扶貧需要解決的問題，也是解決當(dāng)前我國不平衡不充分發(fā)展的基本問題。受我國歷史上長期中央集權(quán)政治文化及建國后計劃經(jīng)濟(jì)體制影響，行政邏輯在我國法治轉(zhuǎn)型過程中一直具有強(qiáng)大的影響力和支配力。改革開放以來，行政邏輯在社會主義市場經(jīng)濟(jì)建設(shè)中不斷被調(diào)適，法治建設(shè)亦取得了巨大成就，法治的作用日趨突出，公民的法律意識日益增強(qiáng)，尤其是隨著《行政訴訟法》的頒布實(shí)施，使法律具有了制約行政權(quán)的功效。但不可否認(rèn)的是，行政權(quán)對法治建設(shè)的影響仍具有強(qiáng)大路徑依賴和邏輯慣性，法律至上并未根本建立，法律的國家工具性質(zhì)仍然明顯，法治實(shí)踐中以行政方式代替司法方式，以個人權(quán)威代替法律權(quán)威，以權(quán)代法時有發(fā)生。法治轉(zhuǎn)型呈現(xiàn)出的這一特點(diǎn)在黨的十八大之前尤為明顯，這一時期主要表現(xiàn)為行政權(quán)主導(dǎo)的粗放型法治轉(zhuǎn)型，其對金融扶貧法治保障的影響主要表現(xiàn)為：一是在金融扶貧立法主體的行政化傾向明顯?？傮w上，我國金融扶貧法律制度呈現(xiàn)出黨政府部門的政策性規(guī)定多、缺乏專門性法律制度、相關(guān)精神散見于一些法律條款中以及法律位階低等特點(diǎn)。未制定專門的“金融扶貧法”，作為金融扶貧法治保障的主要法律載體——銀行、保險、證券等基本法律中也沒有專門的“金融扶貧”條款，僅在《憲法》中如“平等”“共同”和“保障人權(quán)”等詞語體現(xiàn)出實(shí)現(xiàn)共同富裕、消除貧困的法律精神。二是金融扶貧立法的內(nèi)容行政色彩較為濃厚。大量政策性文件對地方黨委、政府和國有非營利性金融機(jī)構(gòu)的規(guī)定往往比較具體，約束程度也較高，法律責(zé)任也比較明確，但這類規(guī)定更多地反映黨和政府的政治擔(dān)當(dāng)，或者完成扶貧任務(wù)的政治要求。這使得在金融扶貧實(shí)踐中更多地體現(xiàn)為行政主導(dǎo)，而非激發(fā)市場主體活力、有效調(diào)動商業(yè)金融機(jī)構(gòu)扶貧積極性的行政引導(dǎo)，造成金融扶貧過程中，金融功能發(fā)揮不充分，金融服務(wù)貧困地區(qū)貧困人口的能力和水平不高，金融處于抑制狀態(tài)。

（二）金融扶貧法治保障問題背后的資本邏輯弱化

市場競爭實(shí)際上就是資本邏輯運(yùn)作的效益之爭，是資本邏輯運(yùn)作的功能之爭，同時也是法治規(guī)范資本邏輯運(yùn)作的規(guī)范之爭。這一點(diǎn)，可以從發(fā)達(dá)國家的反壟斷法、知識產(chǎn)權(quán)法、宏觀調(diào)控法等法治建設(shè)方面看到。資本邏輯展示了人類經(jīng)濟(jì)文明內(nèi)在的邏輯與法則，在此意義上，現(xiàn)代國家一個基本職能就是創(chuàng)造資本邏輯運(yùn)作的環(huán)境和條件。對于我國而言，社會主義初級階段的基本國情決定了管控和利用資本為社會主義服務(wù)，為以公有制為主體的多種經(jīng)濟(jì)成分并存的經(jīng)濟(jì)制度服務(wù)。發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，更好地發(fā)揮政府作用，創(chuàng)造資本邏輯運(yùn)作的環(huán)境和條件，是我國處理政府干預(yù)與市場調(diào)節(jié)關(guān)系的一個基本策略。但上述分析表明，由于歷史和現(xiàn)實(shí)原因，行政邏輯對于資本邏輯具有強(qiáng)大的擠出效應(yīng)，制度構(gòu)建對資本邏輯的趨利性缺乏有力回應(yīng)。具體體現(xiàn)在金融扶貧法治領(lǐng)域，即由于相關(guān)政策性規(guī)定對資本邏輯缺乏足夠的引導(dǎo)、激勵，使得在金融扶貧實(shí)踐中出現(xiàn)了商業(yè)金融機(jī)構(gòu)參與廣度、力度均不夠，普惠金融產(chǎn)品不足，金融服務(wù)“嫌貧愛富”等金融抑制現(xiàn)象。

三、加強(qiáng)我國金融扶貧法治保障的對策

（一）貫徹正確的金融扶貧法治理念

首先，我國金融扶貧法律保障機(jī)制應(yīng)確立公平優(yōu)先、兼顧效益的法治精神。金融扶貧立法及法律實(shí)施均應(yīng)以實(shí)質(zhì)公平理念為指導(dǎo)，切實(shí)保障法律制度制定的科學(xué)性與公正性。同時，在堅持公平優(yōu)先基礎(chǔ)上，也要兼顧效益與安全，以防控金融扶貧風(fēng)險，實(shí)現(xiàn)金融扶貧的可持續(xù)發(fā)展。其次，確立對貧困人口等弱勢群體金融權(quán)利進(jìn)行必要保障的理念。在現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)中，貧困人口理應(yīng)享有基本的金融權(quán)利，法律應(yīng)加強(qiáng)對貧困人口基本人權(quán)，如金融權(quán)利等的保護(hù)，強(qiáng)化政府部門、金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)、金融機(jī)構(gòu)對貧困人口金融權(quán)的保障義務(wù)。弘揚(yáng)程序正義，設(shè)置貧困者與金融機(jī)構(gòu)平等協(xié)商制度，提高貧困者的金融權(quán)益協(xié)商砝碼，創(chuàng)新和拓寬貧困者金融權(quán)利的內(nèi)涵和外延。此外，應(yīng)以法治思維和法治方式進(jìn)行精準(zhǔn)扶貧。我國貧困人口、貧困地區(qū)的致貧原因千差萬別，只有根除仰賴行政命令的人治思維方式，恪守社會主義法治原則，遵循公平、公正、公開和合理的原則，進(jìn)行精準(zhǔn)扶貧才能有的放矢，對癥下藥，甚至根治貧困?？傮w上，應(yīng)以精準(zhǔn)扶貧為目的，完善相關(guān)法律制度，構(gòu)架金融扶貧的精準(zhǔn)識別、精準(zhǔn)幫扶、精準(zhǔn)管理、精準(zhǔn)問責(zé)等一系列制度體系。

（二）制定金融扶貧基本法

在當(dāng)前金融扶貧法律制度缺失的情況下，根據(jù)我國實(shí)際情況，制定金融扶貧行政法規(guī)應(yīng)是較為可行的做法，因為行政法規(guī)法律層級低于全國人大或全國人大常委會制定的法律，立法程序相對更為快捷。并且行政法規(guī)對全國均具有約束力，今后如需修訂或修改也更為容易，因此國務(wù)院可以制定類似《扶貧保障條例》，該條例單獨(dú)設(shè)立一章，專門規(guī)定金融扶貧頂層法律設(shè)計，明確金融扶貧定義，規(guī)定金融扶貧方面的基本組織形式、扶貧主體、扶貧對象、相關(guān)權(quán)利義務(wù)、法律責(zé)任等，明確監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)。國務(wù)院以下各級政府、各部委、金融機(jī)構(gòu)甚至社會組織可以根據(jù)扶貧保障基本法，制定相應(yīng)法律制度，出臺實(shí)施細(xì)則，規(guī)定政府組織、金融機(jī)構(gòu)的扶貧義務(wù)，鼓勵社會組織積極參與金融扶貧，確立扶貧激勵約束機(jī)制，防止短暫性脫貧之后貧困反彈現(xiàn)象等。

（三）著力建設(shè)若干緊迫金融扶貧保障法律

根據(jù)我國實(shí)際情況，當(dāng)前尤其緊迫的任務(wù)是加快推進(jìn)信貸扶貧、保險扶貧立法以及普惠金融法治建設(shè)。

1.信貸扶貧立法

（1）確立信貸扶貧立法原則。一是信貸扶貧的公平、公正、公開原則。公平原則要求貧困戶、貧困人口在信貸面前權(quán)利義務(wù)一律平等，信貸提供者不得徇私放貸。公正原則要求嚴(yán)格按扶貧信貸程序辦理，根據(jù)貧困者的資信狀況、項目發(fā)展情況，嚴(yán)格論證是否放貸、貸款金額、貸款期限；公開原則要求信貸對象、標(biāo)準(zhǔn)、流程、發(fā)放情況必須公布于眾，做到公開透明。二是效率原則。因地制宜、因人而異，在法律原則下靈活處理有關(guān)信貸，創(chuàng)新服務(wù)方式，簡便業(yè)務(wù)辦理流程，提高信貸評估、發(fā)放效率，提升資金利用效率。三是風(fēng)險控制原則。建立風(fēng)險防范機(jī)制，嚴(yán)密評估信貸項目，充分預(yù)測相關(guān)風(fēng)險，設(shè)立反擔(dān)保等風(fēng)險分擔(dān)和分散機(jī)制，政府對部分風(fēng)險實(shí)行兜底控制等。

（2）明確信貸扶貧主體和扶貧對象。一是信貸扶貧主體應(yīng)以銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)為主，因為銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)資金雄厚，監(jiān)管嚴(yán)格，內(nèi)控管理制度完善，在銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)中,應(yīng)以農(nóng)業(yè)銀行、郵政儲蓄銀行、農(nóng)村商業(yè)銀行以及農(nóng)村信用社為主力，因為這些銀行主要由國有或集體控股，非私有大股東控制，網(wǎng)點(diǎn)眾多，熟悉廣大的農(nóng)村貧困地域，能更好地理解和深入貫徹黨的各項扶貧方針政策。二是應(yīng)根據(jù)我國國情，確立扶貧對象標(biāo)準(zhǔn)。由于我國各地情況各異，且隨著時間變化扶貧對象會發(fā)生變化，應(yīng)因地制宜，建設(shè)扶貧信貸指標(biāo)，建議以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單位，按照扶貧對象的勞動能力、項目情況、資信狀況、貧困程度、還貸預(yù)期等，建立信貸扶貧對象花名冊，綜合評估信貸對象，提供給信貸主體參考。

（3）規(guī)范信貸扶貧法律權(quán)利義務(wù)。權(quán)利和義務(wù)是法律主體的應(yīng)有之義，法律調(diào)整社會關(guān)系的有效機(jī)制是權(quán)利和義務(wù)的利導(dǎo)功能。

對于信貸機(jī)構(gòu)，首先作為信貸機(jī)構(gòu)的主體——金融機(jī)構(gòu)，承擔(dān)著相應(yīng)的社會責(zé)任，尤其在我國建設(shè)小康社會的攻堅戰(zhàn)中，也相應(yīng)地必須承擔(dān)應(yīng)有的政治責(zé)任，金融機(jī)構(gòu)應(yīng)責(zé)無旁貸進(jìn)行信貸扶貧。法定上，信貸扶貧機(jī)構(gòu)也承擔(dān)著輸送信貸資金幫助貧困人口、貧困地區(qū)脫貧的義務(wù)。其次，權(quán)利方面。既然信貸機(jī)構(gòu)承擔(dān)著信貸扶貧的義務(wù)，也應(yīng)享有相應(yīng)的權(quán)利，這些權(quán)利包括：信息知情權(quán)，即有權(quán)利知悉申請信貸貧困者的經(jīng)營情況、資信狀況、資產(chǎn)情況、收入情況、家庭成員情況等；提供擔(dān)保權(quán)，即有權(quán)利要求對信貸資金進(jìn)行一定的風(fēng)險擔(dān)保，擔(dān)保方不限于信貸對象，可以是第三方或者村集體等；跟蹤調(diào)查權(quán)，即對信貸資金使用情況進(jìn)行持續(xù)跟蹤了解調(diào)查；提前收貸權(quán)，即在特殊情況下，有權(quán)利提前收回貸款；此外，還有拒絕權(quán)、起訴權(quán)、征信管理權(quán)等。

對于貸款申請人，首先是權(quán)利，貸款申請人有權(quán)依照法律規(guī)定申請貸款，只要符合相關(guān)規(guī)定條件，信貸機(jī)構(gòu)不得拒絕。貸款申請人有貸款條件知情權(quán)、貸款程序知悉權(quán)、提前還貸權(quán)、申訴權(quán)和起訴權(quán)等。其次是義務(wù)，貸款申請人必須誠實(shí)守信，按照信貸機(jī)構(gòu)的要求，如實(shí)提供自身有關(guān)情況，包括資產(chǎn)狀況、貸款用途、自身資信、家庭情況等，如果具有第三方或村集體提供擔(dān)保，必須配合做好擔(dān)保工作。在信貸資金的使用過程中，必須按照合同約定，不得挪作他用，當(dāng)前有些貧困地區(qū)存在賭博等不良風(fēng)氣，如果貸款人將貸款資金挪在不正當(dāng)途徑上，將深刻損害金融扶貧的積極性。此外，貸款申請人必須配合信貸機(jī)構(gòu)的后續(xù)跟蹤調(diào)查了解工作，必須及時按約定還貸等。

（4）完善激勵機(jī)制。從成本收益看，對貧困人口的信貸顯然存在利潤低、風(fēng)險高狀況，為了有效促進(jìn)信貸扶貧，必須建立相應(yīng)的激勵機(jī)制。首先，政策激勵。對于積極實(shí)施信貸扶貧、效果顯著的金融機(jī)構(gòu)，應(yīng)給予相應(yīng)的政策傾斜，如央行的存款準(zhǔn)備金要求可以下降，定向?qū)μ囟ǖ慕鹑跈C(jī)構(gòu)降低存款準(zhǔn)備金，在支農(nóng)支小再貸款上大力支持信貸扶貧機(jī)構(gòu)。政府及金融監(jiān)管部門在扶貧績效考核標(biāo)準(zhǔn)和政策優(yōu)惠對象上，應(yīng)向信貸扶貧做得較好的金融機(jī)構(gòu)傾斜。其次，稅率激勵。對于信貸扶貧資金的營業(yè)稅、增值稅等，應(yīng)該予以減免或降低，并且在信貸立法中予以明確規(guī)定。三是貼息激勵。建立靈活浮動的扶貧信貸貼息制度，對貧困人口、貧困地區(qū)的貸款利息進(jìn)行一定程度地財政貼息，降低金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險，促進(jìn)信貸扶貧積極性。四是業(yè)務(wù)激勵。對于信貸扶貧成效好的機(jī)構(gòu)和工作人員，采取獎勵、通報、職務(wù)晉升等方式，提高工作積極性。

2.保險扶貧立法

（1）制定保險扶貧基本法律制度，實(shí)現(xiàn)有法可依?？梢孕抻啞侗ｋU法》或《農(nóng)業(yè)保險法》，在其中單獨(dú)設(shè)立保險扶貧法律章節(jié)，或在其他金融、扶貧法律中規(guī)定保險扶貧的法律制度，明確保險扶貧的定義、組織架構(gòu)、權(quán)利義務(wù)、監(jiān)督機(jī)制等最基本的內(nèi)容，為其他相應(yīng)制定提供法律淵源。各地方政府、各部門甚至金融機(jī)構(gòu)均可以根據(jù)保險扶貧基本法，制定一整套規(guī)范體系。

（2）堅持貧困人口保險全覆蓋原則。以公平、公正法治精神為指導(dǎo)，將所有貧困地區(qū)、貧困人口納入保險保障范圍，靈活創(chuàng)設(shè)保險產(chǎn)品，為貧困人口疾病、財產(chǎn)、就業(yè)、教育以及扶貧項目、農(nóng)民農(nóng)作物、農(nóng)村牲畜等構(gòu)筑保險保障。確立精準(zhǔn)扶貧理念，建立規(guī)范化貧困指標(biāo)，制定科學(xué)合理的識別程序，精準(zhǔn)識別貧困人口，分析致貧原因，預(yù)判貧困趨勢，精準(zhǔn)使用政策保險扶貧資金，充分發(fā)揮財政扶貧、產(chǎn)業(yè)扶貧、科技扶貧與保險的共同效用。

（3）明確扶貧的保險機(jī)構(gòu)組織。應(yīng)堅持保險組織多管齊下，分頭并進(jìn)，優(yōu)勢互補(bǔ)原則。一是政策性保險機(jī)構(gòu)。該類機(jī)構(gòu)不以營利為目的，出資人主要為國家財政或國家控股，純粹為了響應(yīng)國家政策及維護(hù)社會公共利益，該類保險組織的目標(biāo)明確，目前我國正在實(shí)施的脫貧攻堅戰(zhàn)需要政策性保險機(jī)構(gòu)的大力支持。二是商業(yè)性保險機(jī)構(gòu)。盡管該類保險機(jī)構(gòu)主要以營利為目的，但也應(yīng)承擔(dān)一定的社會責(zé)任，在保險扶貧方面以保本或微利目標(biāo)為妥，商業(yè)性保險機(jī)構(gòu)熟悉市場，具有人才眾多、機(jī)構(gòu)完備、經(jīng)營模式較為完善等特點(diǎn)，并且目前利潤率高，故而應(yīng)發(fā)揮其優(yōu)勢作用，將扶貧作為其工作目標(biāo)之一。三是發(fā)展其他類型保險組織，如借鑒其他國家經(jīng)驗，發(fā)展相互保險等保險組織，拓寬保險扶貧主體。2017年2月眾惠財產(chǎn)相互保險社開業(yè)，標(biāo)志著相互保險破冰。2017年3月，監(jiān)管部門發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)相互保險組織信息披露有關(guān)事項的通知》，要求相互保險組織做好信息披露，增強(qiáng)經(jīng)營管理透明度?；ブｋU將成為我國保險的一種重要形式。

（4）明確法律責(zé)任，建立激勵約束機(jī)制。法律制度上明確保險機(jī)構(gòu)的社會責(zé)任原則，將扶危濟(jì)困、共同富裕的理念以法律條款明晰化，將各類扶貧主體責(zé)任具體化。建立責(zé)任追究制度和考核制度，建立激勵措施。完善操作程序，健全內(nèi)控制度，強(qiáng)化審慎監(jiān)管，防范保險扶貧風(fēng)險。

3.普惠金融扶貧法治建設(shè)

（1）夯實(shí)普惠金融法律基礎(chǔ)。盡管國務(wù)院發(fā)布了《推進(jìn)普惠金融發(fā)展規(guī)劃》（2016～2020年）》，但該規(guī)劃僅為政策性文件，更多地表現(xiàn)為宣言性指引。我國法律中尚未有明確的普惠金融制度。建議在有關(guān)法律中，如《農(nóng)業(yè)法》《商業(yè)銀行法》《保險法》和《證券法》中制定相關(guān)惠普金融條款，至少有法可依。同時，各地區(qū)、各部門、各單位可按照《推進(jìn)普惠金融發(fā)展規(guī)劃（2016～2020年）》，制定規(guī)范性文件，設(shè)定普惠金融目標(biāo)，因地制宜、與時俱進(jìn)地推進(jìn)普惠金融建設(shè)。

（2）豐富普惠金融服務(wù)主體。鼓勵金融機(jī)構(gòu)在農(nóng)村貧困地區(qū)新設(shè)金融網(wǎng)點(diǎn)，培育發(fā)展各類新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)，豐富農(nóng)村金融供給主體，推動金融機(jī)構(gòu)進(jìn)一步加快在貧困地區(qū)布局，鼓勵金融機(jī)構(gòu)在貧困地區(qū)設(shè)立分支機(jī)構(gòu)，鼓勵有條件的金融機(jī)構(gòu)在貧困地區(qū)設(shè)立村鎮(zhèn)銀行，豐富農(nóng)村，特別是貧困地區(qū)的金融服務(wù)主體。支持在貧困縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立小額貸款公司、融資性擔(dān)保公司。引導(dǎo)大型金融機(jī)構(gòu)與新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)加強(qiáng)合作，探索大型金融機(jī)構(gòu)向新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)提供批發(fā)資金，然后進(jìn)行轉(zhuǎn)貸的運(yùn)作模式。支持和鼓勵保險機(jī)構(gòu)在貧困地區(qū)設(shè)立分支機(jī)構(gòu)，進(jìn)一步向鄉(xiāng)鎮(zhèn)延伸服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)。

（3）推進(jìn)普惠金融扶貧硬件軟件建設(shè)。一是加強(qiáng)貧困地區(qū)金融硬件建設(shè)。杜絕急功近利思想，根據(jù)區(qū)域不同情況，加大各類金融機(jī)構(gòu)網(wǎng)點(diǎn)設(shè)立數(shù)量，完善自助金融設(shè)備布置，優(yōu)化人工金融服務(wù)，提升移動網(wǎng)絡(luò)速度。深入推進(jìn)農(nóng)村支付環(huán)境建設(shè)，以銀行卡助農(nóng)取款服務(wù)點(diǎn)等形式，滿足偏遠(yuǎn)地區(qū)貧困人口支農(nóng)補(bǔ)貼發(fā)放、小額提現(xiàn)、轉(zhuǎn)賬等基本服務(wù)需求。推進(jìn)手機(jī)移動支付，推進(jìn)非金融機(jī)構(gòu)網(wǎng)絡(luò)支付使用，防范該類支付金融風(fēng)險，提升支付快捷性以及安全性。二是積極推進(jìn)對貧困人口的金融軟件建設(shè)。深化貧困地區(qū)農(nóng)村信用體系建設(shè)。依托現(xiàn)有的農(nóng)戶信用信息系統(tǒng)，擴(kuò)大非銀信用信息采集，完善農(nóng)戶信用評價體系和運(yùn)用，健全“守信受益、失信懲戒”約束機(jī)制，營造良好的普惠金融生態(tài)環(huán)境。加強(qiáng)金融知識宣傳普及，提升貧困人口金融素養(yǎng)，提高其金融知識水平和技能，使其能較好地使用各種金融工具，甚至借助金融盈利致富。從法律的公平性原則出發(fā)，恰當(dāng)傾斜保護(hù)貧困人口的金融消費(fèi)權(quán)益（張家華，2017）。進(jìn)一步優(yōu)化貧困地區(qū)金融環(huán)境，打擊逃廢債行為，打擊金融違法犯罪行為。