淺談行政事業(yè)單位內部控制的規(guī)范實施

劉 巖

（深圳清華大學研究院，廣東 深圳518057）

隨著財政部《行政事業(yè)單位內部控制規(guī)范（試行）》和《關于全面推進行政事業(yè)單位內部控制建設的指導意見》的發(fā)布實施，越來越多的行政事業(yè)單位啟動了內控體系建設和評價工作，經過幾年的推進已取得初步成效。但是我們也發(fā)現，有部分行政事業(yè)單位內部控制意識仍然缺乏，導致其在內部控制的規(guī)范實施方面存在諸多問題。需要進行梳理、分析并提出進一步改進措施，確保行政事業(yè)單位能夠更好地適應經濟市場要求，力求通過對行政事業(yè)單位內部控制的規(guī)范，從而實現我國政府管理體制步伐向業(yè)績與結果為主導的方向轉變[1]，最終實現經濟效益的最優(yōu)化，促進行政事業(yè)單位的長期穩(wěn)定發(fā)展。

一、行政事業(yè)單位內部控制的重要性

（一）內部控制對行政事業(yè)單位日常管理的重要性

行政事業(yè)單位往往擁有著較大體量的社會公共資源，因此也相應承擔了國有資產管理的責任和義務，通過內部控制體系的完善能夠保證單位經濟活動合法合規(guī)，一是能夠有效提高國有資產使用與交易中的公開性及公平性，使社會公共資源的自然利用率得到提高；二是在內部控制規(guī)范實施下能夠確保會計信息的真實和完整，保證單位資產安全和使用有效；三是通過內部控制有利于提高行政事業(yè)單位的素質，從而提供良好的公共服務，以促進社會效益的提升；四是在內部控制規(guī)范下能提高對行政事業(yè)單位履職過程中的監(jiān)測力度，并對運行流程進行規(guī)劃，從而提高行政事業(yè)單位的行政效率。

（二）內部控制對反腐倡廉工作開展的重要性

行政事業(yè)單位作為國家進行公共管理與社會服務的機構，其工作人員相應擁有一定的公共行政的權力，這導致他們在行使公共行政權力時常常會受到個人因素影響進而出現自身價值判斷與公共利益相悖的情形[2]，最終導致諸多貪污腐敗案件的發(fā)生。而通過內部控制規(guī)范能實現對單位內部預算、收支、政府采購、資產管理、建設項目和合同等多項工作的監(jiān)督和管理，比如，對于涉及“重大事項決策、重要干部任免、重要項目安排、大額資金的使用重大人事任免”“三重一大”事項實施單位領導班子集體決策等，用規(guī)范的制度手段對個人行為進行約束，從而避免貪污舞弊現象的發(fā)生，促進行政事業(yè)單位的良性發(fā)展。

二、行政事業(yè)單位內部控制規(guī)范實施問題

（一）對內部控制缺乏正確認識

內部控制在行政事業(yè)單位的順利實施，其關鍵點在于全員參與和單位負責人的支持重視程度。有部分行政事業(yè)單位中工作人員缺乏內部控制與風險控制意識，單位中沒有建立良好的內部環(huán)境，導致某些工作人員在實施內部控制時抱有應付心理，僅僅為完成上級交代任務其無法形成日?；芾砉ぷ?；有的單位領導人沒有制定單位長期發(fā)展規(guī)劃，只注重完成自身任期內業(yè)績，甚至將其中存在的難點、疑點問題留置下一任班子；在當前的內部控制管理中，往往依靠財務人員進行規(guī)范實施，缺乏科學管理方式，尤其是基層機構，多存在過度集權于行政機構領導的情況，使得對單位領導缺乏約束，相關審批制度無法有效執(zhí)行，因此內部控制規(guī)范實施中存在諸多漏洞。

（二）風險評估缺乏科學性

在多種客觀因素的影響下行政事業(yè)單位的工作人員缺乏風險評估意識，對風險也缺乏正確認知，導致行政事業(yè)單位在實際運行過程中，沒有將其自身實際風險與應對措施建立相互聯(lián)系，也沒有對風險評估流程進行完善和規(guī)范，因此使得相關風險數據分析、風險預警及風險評估等防控經驗不足[3]，無法對風險進行準確有效的識別。同時相關財務部門工作人員過分重視經濟業(yè)務核算，反而忽略了財務識別對風險評估流程需求；而作為行政事業(yè)單位的風險管理部門，則沒有充分發(fā)揮自身作用，導致其對于可能發(fā)生的大概率風險事件不能進行有效的預測和防范。

（三）內部控制監(jiān)督機制不完善

在實施內部控制過程中，監(jiān)督機構的建立在其中發(fā)揮著重要作用，通過監(jiān)督機制能夠有效對單位內工作人員的行為進行監(jiān)督與約束；但在當前多數的行政事業(yè)單位中，沒有針對監(jiān)督部門建立有效的組織和工作機制，使其在內部控制規(guī)范實施中無法充分發(fā)揮其監(jiān)督作用，相關職能部門與監(jiān)督部門之間屬于平行機構[4]，因此導致監(jiān)督約束效果不理想，最終對內部控制的實施效果產生直接影響。

（四）崗位設置不合理

行政事業(yè)單位在對人員崗位安排上存在較大的缺陷，對于重大業(yè)務崗位沒有明確劃分職責范圍，也沒有對不相容崗位進行完全分離。同時在審批流程中常會出現越級現象，這主要是因相關部門人員數量不足，通常是一人身兼多職，單個人員所受理業(yè)務類型較多。另一方面，受到人員編制的現實情況限制，關鍵崗位沒有實行輪崗制度，對關鍵崗位的人員是否具備與其工作崗位相適應的資格和能力沒有要求，導致崗位職責、權力濫用現象頻頻發(fā)生。

（五）信息溝通不暢

由于一些行政事業(yè)單位缺乏完整的信息管理體系，導致在信息溝通上存在滯后性；財務部門不能快速獲取經營管理信息，進而無法及時對其分析與總結，因此導致相關財務決策缺乏足夠的財務信息作為支撐，使得工作效率降低。

三、行政事業(yè)單位內部控制規(guī)范實施對策

（一）提高對內部控制的正確認識

作為行政事業(yè)單位領導者要帶頭提高對內部控制的重視，充分認識到其對于推動行政事業(yè)單位發(fā)展的重要意義，并樹立其良好的“崗位責任”觀念[5]，培養(yǎng)自身良好的內控意識，對本單位內控建設和實施采取積極支持的態(tài)度，并直接參與全過程。同時注重對單位內控制度的建設，組織全員學習內控制度，不斷強化其內部控制意識，以營造良好的內部控制環(huán)境，做到人人參與，人人有責。同時定期針對財務人員展開業(yè)務與職業(yè)道德培訓，不斷提高其綜合素質，從而為內部控制規(guī)范實施創(chuàng)造良好的條件。

（二）建立科學的風險評估機制

行政事業(yè)單位領導人與工作人員需提高風險防范意識，并對內部控制各項監(jiān)控活動中的風險評估程序進一步完善，進一步建立其專門的風險評估機構，確保在進行內部控制活動中能夠對風險進行準確有快速的識別與規(guī)避。在單位內部控制風險的評估過程中，要從組織架構、單位文化、內審體系、人力資源政策等多個方面把控，而針對業(yè)務層面的內部控制風險則需要針對其不同業(yè)務的特點進行系統(tǒng)分析，從而對風險點進行確定。另一方面，建立其行政事業(yè)單位經濟責任制，在展開實際工作中對于重大決策發(fā)生錯誤的工作人員要追究責任，形成懲戒機制，做好反腐工作，嚴格杜絕腐敗現象的發(fā)生。

（三）完善監(jiān)督機制，并強化溝通

根據監(jiān)督與執(zhí)行分離的原則，在建立財務、政府采購、基建、資產管理、合同管理等部門或崗位之間的溝通協(xié)調運行機制的同時，充分發(fā)揮單位內部審計、紀檢監(jiān)察部門在內部控制中的作用，做好內部控制規(guī)范實施過程中的監(jiān)督工作。首先單位負責人要提高對內審部門在內部控制監(jiān)督中的作用的認識，其次在對其展開監(jiān)督過程中，要確保其始終貫穿于內部控制工作的整個環(huán)節(jié)，最后要確保行政事業(yè)單位內部審計部門自身的獨立性[6]，充分體現其監(jiān)督工作的動態(tài)性。在執(zhí)行過程中應當明確規(guī)定內部監(jiān)督的程序和要求，確保內部監(jiān)督檢查工作有效開展。

（四）加強對崗位體系的構建

建立健全內部控制關鍵崗位責任制，明確崗位職責權限，堅持不相容職務分離，以免在工作中出現無人管理或者是多人管理情況，確保每一位工作人員都能根據規(guī)章制度做好自身工作。另一方面，將各項指標細化到相關部門與具體項目，確保在財務審批過程中無越權或越級情況發(fā)生；同時將內部控制工作納入至績效管理中，提高其共同管理行政事業(yè)單位經營行為的參與度，進而實現對公共資金的有效管理。

（五）完善信息化手段

行政事業(yè)單位應當積極推進信息化建設，對信息系統(tǒng)實行歸口管理，在日常辦公、財務管理和資產管理等領域，盡快實施信息化。應當將經濟活動及其內部控制的流程和措施嵌入單位的信息化系統(tǒng)中，減少或消除人為操縱的因素，保護信息安全。以達到“戰(zhàn)略指標化、管理制度化、制度流程化、流程表單化、表單信息化、信息可視化”內控建設目標。

四、結束語

綜上所述，行政事業(yè)單位在進行內部控制規(guī)范實施過程中尚存在諸多亟待解決的問題，需要引起高度重視。行政事業(yè)單位負責人和內控管理部門的應當充分認識到其重要性和影響程度，牢固樹立以風險防范為導向的內控理念，制定切實可行的措施，將內部控制的規(guī)范實施納入行政事業(yè)單位的常態(tài)化管理日程，為行政事業(yè)單位的發(fā)展和戰(zhàn)略目標的實現保駕護航。