論中國(guó)參與式預(yù)算模式

王梓純

（中山大學(xué)法學(xué)院，廣州510006）

《中華人民共和國(guó)信息公開條例》第9條第二款規(guī)定的“需要社會(huì)公眾廣泛知曉或者參與的”，屬于應(yīng)當(dāng)公開的信息范圍。而第10條第四款規(guī)定，財(cái)政預(yù)算屬于縣級(jí)以上人民政府重點(diǎn)公開的政府信息。公開是保障公民民主管理、民主參與、民主監(jiān)督的前提條件，在此背景下傳統(tǒng)由少數(shù)人進(jìn)行公共預(yù)算的財(cái)政預(yù)算模式，已經(jīng)不能滿足公眾參政議政，監(jiān)督公權(quán)力愿望的實(shí)現(xiàn)。于是，參與式預(yù)算運(yùn)用而生，我國(guó)最早開始試點(diǎn)的是溫嶺市，截至目前有溫嶺模式、哈爾濱無錫模式、上海模式、焦作模式等公眾參與式的預(yù)算模式。

一、參與式預(yù)算模式的基本概念

參與式預(yù)算模式的普及和發(fā)展是一個(gè)歷史推演的過程。巴西是世界上最早實(shí)施參與式預(yù)算模式的國(guó)家，受其影響，參與式預(yù)算已經(jīng)滲透到了拉美地區(qū)、亞洲及歐洲等許多國(guó)家的預(yù)算編制中。在中國(guó)，浙江省溫嶺市是最早實(shí)施參與式預(yù)算的地方，其發(fā)展經(jīng)驗(yàn)對(duì)參與式預(yù)算模式在中國(guó)的普及有著深刻的意義。

參與式預(yù)算模式以公民參與為基礎(chǔ)，其具體含義因國(guó)家經(jīng)濟(jì)、文化、政治的差別而有所區(qū)分。在中國(guó)，參與式預(yù)算模式被定義為公民以民主懇談為主要形式廣泛參與政府年度預(yù)算方案協(xié)商討論，人大代表審查政府財(cái)政預(yù)算并決定預(yù)算的修正和調(diào)整，實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)性參與的預(yù)算審查監(jiān)督（溫嶺市人大常委會(huì)主辦：溫嶺參與式預(yù)算網(wǎng)）。該模式提倡行政機(jī)關(guān)改革、激勵(lì)社會(huì)公眾積極行使公民權(quán)，同時(shí)倡導(dǎo)以優(yōu)化社會(huì)資源配置來實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平。參與式模式原則，在其實(shí)施中得到了充分體現(xiàn)。

1.平等參與。社會(huì)公眾作為社會(huì)中獨(dú)立的個(gè)體，享有平等的參與政治生活的權(quán)利。人人可以平等參與到預(yù)算協(xié)商的過程中，是參與式預(yù)算模式發(fā)展的基礎(chǔ)。在傳統(tǒng)的預(yù)算模式中是由專家個(gè)體組成的預(yù)算小組進(jìn)行預(yù)算，公眾無法參與其中，至于預(yù)算什么、怎樣預(yù)算、預(yù)算多少、落實(shí)情況等財(cái)政的真正主人一無所知。在政務(wù)公開的前提下，財(cái)政預(yù)算也從封閉式轉(zhuǎn)向公眾平等參與轉(zhuǎn)變。

2.公開透明。政府以及其他相關(guān)部門要做到數(shù)據(jù)及時(shí)公開，并且保證數(shù)據(jù)的真實(shí)度，這為社會(huì)公眾及時(shí)有效地參與到預(yù)算的協(xié)商中提供了保障?！额A(yù)算法》第14條規(guī)定：“經(jīng)本級(jí)政府財(cái)政部門批復(fù)的部門預(yù)算、決算及報(bào)表，應(yīng)當(dāng)在批復(fù)后20日內(nèi)由各部門向社會(huì)公開，并對(duì)部門預(yù)算、決算中機(jī)關(guān)運(yùn)行經(jīng)費(fèi)的安排、使用情況等重要事項(xiàng)做出說明?！卑凑疹A(yù)算法的規(guī)定，預(yù)算、決算表是在批復(fù)之后的20日向社會(huì)公開。這種公開的時(shí)間設(shè)定存在明顯的不合理之處：如果公開之后公眾認(rèn)為預(yù)算存在問題，該如何解決。于是，預(yù)算過程的透明和公開就顯得尤為重要。

3.科學(xué)有效?？茖W(xué)性和效率性是預(yù)算設(shè)立的關(guān)注點(diǎn)，資源合理分配的實(shí)現(xiàn)并在合理分配的基礎(chǔ)上得到最大程度的成果收益是參與式預(yù)算模式的最優(yōu)結(jié)果。財(cái)政預(yù)算制度安排，既涉及經(jīng)濟(jì)問題，又涉及政治問題，更牽扯到社會(huì)的方方面面，這就需要預(yù)算本身的科學(xué)性、有效性，以及預(yù)算過程的科學(xué)性有效。

4.公共性。傳統(tǒng)的財(cái)政預(yù)算是“取自家之財(cái)辦自家之事”，認(rèn)為通過稅收得到的財(cái)政就是政府自己的財(cái)政與廣大納稅人無關(guān)。隨著政府觀念的轉(zhuǎn)變、公眾主人翁意識(shí)的覺醒和提高，財(cái)政使用觀念也變成了“取眾人之財(cái)辦眾人之事”。既然使用眾人之財(cái)辦的是眾人之事，盡可能地讓眾人參與其中是必然要求。

二、參與式預(yù)算模式在中國(guó)的發(fā)展與形成

參與式預(yù)算在中國(guó)的存在和發(fā)展受其自身優(yōu)勢(shì)和中國(guó)社會(huì)現(xiàn)狀兩方面因素的影響。據(jù)前文介紹，參與式預(yù)算模式其本身具有參與主體的平等性和廣泛性、預(yù)算過程的透明性和公開性、預(yù)算結(jié)果的科學(xué)性和有效性等優(yōu)勢(shì)，這些優(yōu)勢(shì)推進(jìn)了參與式預(yù)算模式在世界各國(guó)的普及和發(fā)展。與此同時(shí)，中國(guó)的社會(huì)現(xiàn)狀也推進(jìn)了參與式預(yù)算模式在中國(guó)的發(fā)展進(jìn)程。

我們以2017年政府預(yù)決算報(bào)告為例來看，受國(guó)務(wù)院的委托，財(cái)政部于2017年3月5日將《關(guān)于2016年中央和地方預(yù)算報(bào)告執(zhí)行情況與2017年中央和地方預(yù)算草案的報(bào)告》（下稱《報(bào)告》）提請(qǐng)十二屆全國(guó)人大五次會(huì)議審查，全國(guó)人大于2017年3月15日審查通過。該《報(bào)告》對(duì)2017年中央和地方各級(jí)政府的資金資源使用領(lǐng)域和使用方法做了基礎(chǔ)說明和規(guī)劃，但是在研讀和分析后我們發(fā)現(xiàn)該《報(bào)告》至少存在兩點(diǎn)問題：一是《報(bào)告》存在預(yù)算數(shù)據(jù)支持少、來源不清的問題。在《報(bào)告》中我們僅能通過簡(jiǎn)單的數(shù)據(jù)列舉對(duì)本年的預(yù)算狀況進(jìn)行初步的了解，但是數(shù)據(jù)從何而來、數(shù)據(jù)如何支持預(yù)算做出等問題我們不能知曉。二是預(yù)算在各領(lǐng)域的分配問題說理不清。社會(huì)資源在不同領(lǐng)域的分配度比例體現(xiàn)了政府工作的傾向性，但是預(yù)算分配制定過程有待商榷。

從舉例中我們不難發(fā)現(xiàn)，中國(guó)現(xiàn)有的預(yù)算模式是一種“政府制定草案、全國(guó)人大審核、政府具體實(shí)施”的模式，但是這種模式在具體運(yùn)行以及預(yù)算內(nèi)容制定上都存在些許問題：

1.預(yù)算模式運(yùn)行方面。現(xiàn)階段，政府以預(yù)算執(zhí)行情況匯報(bào)者和預(yù)算擬制定者的身份出現(xiàn)，這種方式與預(yù)算制定的預(yù)期發(fā)展方向不符。首先，人民作為國(guó)家的主體享有參與國(guó)家政治生活的權(quán)利，而僅作為國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)的政府自主制定預(yù)算、忽略人民意愿的方式在一定程度上損害了人民的利益。其次，理論上，政府僅作為預(yù)算的擬制定者制定預(yù)算草案，全國(guó)人大才是預(yù)算的審議機(jī)關(guān)和決定機(jī)關(guān)。但是在實(shí)踐中，因?yàn)轭A(yù)算審核時(shí)間以及數(shù)據(jù)來源的限制導(dǎo)致全國(guó)人大最終審核的內(nèi)容由預(yù)算內(nèi)容是什么變成了政府制定方式對(duì)不對(duì)，這種形式化的審查方式使得政府在實(shí)際上變成了預(yù)算的真正制定者而非草案擬定者。

2.預(yù)算內(nèi)容制定方面。預(yù)算作為財(cái)政支出的一部分，公民作為納稅人應(yīng)當(dāng)對(duì)財(cái)政的使用方式有知情權(quán)。除此，預(yù)算的調(diào)整對(duì)象涉及社會(huì)公共資源，那么作為社會(huì)資源真正享有者的社會(huì)公民應(yīng)該對(duì)社會(huì)公共資源的分配問題有發(fā)言權(quán)。讓社會(huì)資源的使用真正落到人民所需要的地方，是預(yù)算制定的最優(yōu)結(jié)果。但是，現(xiàn)有預(yù)算報(bào)告既沒有充分且有說服力的數(shù)據(jù)來支撐預(yù)算決議，更沒有在制定中充分考慮人民意志。

綜上來看，現(xiàn)有預(yù)算模式在其具體運(yùn)行方式和預(yù)算內(nèi)容制定上對(duì)民主、公開的預(yù)算模式有著憧憬和更高要求。參與式預(yù)算模式恰在公民參與、數(shù)據(jù)公開等方面彌補(bǔ)了現(xiàn)有模式的不足，滿足發(fā)展需要。參與式財(cái)政預(yù)算制度的形成是預(yù)算發(fā)展的必然趨勢(shì)，并以試點(diǎn)的方式進(jìn)行著。在各地試點(diǎn)過程中，形成了以下幾種已經(jīng)得到一致認(rèn)可的參與式預(yù)算模式：（1）民主懇談式。浙江溫嶺從人大的監(jiān)督層面入手，吸收公眾參與并發(fā)揮人大代表對(duì)決策和執(zhí)行的監(jiān)督。（2）直接參與式。無錫、哈爾濱和無錫都是公眾直接參與的預(yù)算模式。采用公開預(yù)算信息、公眾意見收集、座談等方式讓公眾直接參與預(yù)算的整個(gè)過程。（3）投票決定式。這一模式主要是上?；菽湘?zhèn)，他們?cè)陬A(yù)算之處就由人大和鎮(zhèn)政府收集方方面面的意見，形成年度工作計(jì)劃表，然后由人大代表根據(jù)項(xiàng)目的需要程度投票表決[1]。（4）績(jī)效預(yù)算式。這一模式主要是上海閡行區(qū)，從技術(shù)層面改革現(xiàn)有的預(yù)算編制方法，為人大對(duì)預(yù)算實(shí)質(zhì)性審查提供了可操作的工具和手段，也便于進(jìn)行績(jī)效預(yù)算的監(jiān)督和評(píng)估。（5）其他模式。這些模式雖不具有標(biāo)準(zhǔn)性，但是已經(jīng)包含了財(cái)務(wù)公開、公民參與并進(jìn)行集體決策等核心要素，如寧夏一些農(nóng)村的“五牙子章”（為強(qiáng)化村級(jí)財(cái)務(wù)管理，寧夏回族自治區(qū)中寧縣由縣民政局牽頭，在全縣各村推行了民主管理各項(xiàng)制度和村級(jí)財(cái)務(wù)管理“五牙子”章制度。由村民代表會(huì)議選出5名村級(jí)理財(cái)小組成員，將刻制的村民理財(cái)小組審核印章分成5瓣，理財(cái)小組成員每人掌管1瓣，村民稱之為“五牙子章”。村級(jí)所有開支發(fā)票都必須經(jīng)村民主理財(cái)小組成員逐一審核，加蓋審核印章后，方由村委主任簽字審批入賬）村務(wù)管理、四川巴中市巴州區(qū)的預(yù)算公開改革、上海的社區(qū)公益基金創(chuàng)投活動(dòng)等[2]。上述試點(diǎn)，為參與式預(yù)算模式的全面推行提供了很好的參考。

三、參與式預(yù)算模式的推行及保障

參與式預(yù)算模式在中國(guó)的運(yùn)用是一個(gè)一般到特殊的過程，在中國(guó)的發(fā)展是一個(gè)由特殊到普遍的過程。結(jié)合一般原則和中國(guó)特色，通過試點(diǎn)考察是模式普及的必要過程。與普遍的代議制模式不同，中國(guó)以全國(guó)人民代表大會(huì)為最高權(quán)力機(jī)關(guān)、中央人民政府和地方各級(jí)人民政府作為執(zhí)行機(jī)關(guān)共同完成和促進(jìn)社會(huì)資源分配的制定和落實(shí)。所以在探索中國(guó)參與式預(yù)算模式的發(fā)展過程中，我們必須圍繞公民訴求和中國(guó)特色兩方面進(jìn)行。在上文羅列的集中模式中，從參與預(yù)算涉及的資金范圍上來看可以分為兩類：一種是將全部公共預(yù)算交給人大討論決定（溫嶺式）；另一種是將部分資金的預(yù)算交由公眾決定，尤其是公共建設(shè)項(xiàng)目預(yù)算（哈爾濱無錫式）。本文認(rèn)為，溫嶺模式比較符合我國(guó)國(guó)情，值得推廣，同時(shí)要有相應(yīng)的制度保障。

1.“民主懇談—政府制定—人大審查監(jiān)督”模式的選擇。溫嶺市作為參與式預(yù)算模式在中國(guó)的試點(diǎn)地區(qū)，其發(fā)展經(jīng)驗(yàn)對(duì)中國(guó)參與式預(yù)算模式的選擇和發(fā)展方向有著重要的借鑒作用。在溫嶺模式中，參與式預(yù)算模式由“民主懇談、政府制定、人大審查監(jiān)督”三環(huán)節(jié)組成，公民通過民主懇談會(huì)與政府和其他相關(guān)部分工作人員進(jìn)行協(xié)商討論，政府在了解人民意愿的基礎(chǔ)上充分吸收人民意志制定預(yù)算草案，人民代表大會(huì)通過審查的方式對(duì)預(yù)算草案予以審議和監(jiān)督，這都為中國(guó)特色參與式預(yù)算模式的選擇提供了理論和實(shí)踐基礎(chǔ)。除此以外，因?yàn)橹袊?guó)龐大的人口基數(shù)以及系統(tǒng)化的行政區(qū)域劃分，中國(guó)的參與式預(yù)算模式必然是一個(gè)由下到上的過程。各行政區(qū)的民眾可以通過不同層級(jí)式的懇談會(huì)切身參與到預(yù)算的制定過程中。相對(duì)于其他模式而言，溫嶺模式在發(fā)揮人大作用、提高公眾參與度、提高編制預(yù)算水平、調(diào)高預(yù)算效率方面有著其他模式不可比擬的效果。

2.充分保障社會(huì)民眾的參與度。在中國(guó)，公民可以平等地參與到國(guó)家政治生活中去，所以民眾參與政府預(yù)算制定過程是必要的、正當(dāng)?shù)摹Ｔ诖宋覀冃枰⒁馊c(diǎn)：第一，“平等”代表的是機(jī)會(huì)平等，即公民享有平等的參與權(quán)利因而有平等的機(jī)會(huì)參與到預(yù)算編制中去。第二，“參與”表現(xiàn)民主不代表一定遵循。公民作為社會(huì)資源的享有者必然對(duì)資源的分配享有表達(dá)的權(quán)利，政府的預(yù)算編制僅作為民眾意志的體現(xiàn)而不一定遵循每一個(gè)意見，因而這種聽取意見而不是必定遵循的方式對(duì)公民素質(zhì)要求較低。第三，“保護(hù)”需要現(xiàn)代科技的支持。同法律制定時(shí)的意見咨詢措施一樣，預(yù)算制定也可以通過“線上咨詢”方式咨詢專家意見，并且通過“網(wǎng)絡(luò)征詢平臺(tái)”征詢一般公民意見。

3.加大政府信息的公開力度。近年來，財(cái)政部陸續(xù)出臺(tái)一系列指導(dǎo)意見，加強(qiáng)對(duì)地方財(cái)政預(yù)算公開工作的指導(dǎo)。各地財(cái)政部門在當(dāng)?shù)攸h委、政府領(lǐng)導(dǎo)下，按照財(cái)政部的要求，財(cái)政預(yù)算公開不斷推進(jìn)。包括財(cái)政預(yù)算信息在內(nèi)的信息公開是公民知情權(quán)的基本保障，也是構(gòu)建責(zé)任政府，遏制政府腐敗的有效途徑。同時(shí)，透明性和公開性是預(yù)算制定的基本要求，政府和其他相關(guān)部分要及時(shí)公開數(shù)據(jù)為公民參與預(yù)算編制提供便利。數(shù)據(jù)公開，一方面有益于民眾監(jiān)督政府預(yù)算的實(shí)施狀況，另一方面有益于公民對(duì)預(yù)算的使用狀況進(jìn)行初步了解并對(duì)來年的預(yù)算編制提供有效的寶貴意見。政府可以利用網(wǎng)上平臺(tái)進(jìn)行數(shù)據(jù)公開或者依據(jù)申請(qǐng)公開數(shù)據(jù)。但是，數(shù)據(jù)是否涉及到國(guó)家機(jī)密，什么樣的數(shù)據(jù)可以公開？這需要結(jié)合地區(qū)特點(diǎn)和相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定進(jìn)行商討。

4.加大人民代表大會(huì)的審查監(jiān)督力度。與以代議制為主的西方國(guó)家不同，中國(guó)是民主集中制的國(guó)家，人民代表大會(huì)是國(guó)家的權(quán)力機(jī)關(guān)，人民可以通過直接或者間接的方式參與到人大會(huì)議中。所以結(jié)合中國(guó)特點(diǎn)，讓人民代表大會(huì)代表組成審查監(jiān)督委員會(huì)、實(shí)施預(yù)算審查監(jiān)督職能有益于進(jìn)一步保護(hù)公民的權(quán)利，也有助于督促政府和其他相關(guān)機(jī)構(gòu)積極落實(shí)預(yù)算決定。按照《預(yù)算法》第20條、第21條、第22條、第23條的規(guī)定，對(duì)中央和地方預(yù)算進(jìn)行批準(zhǔn)和監(jiān)督的機(jī)關(guān)是全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)及其常委會(huì)。如何在參與式預(yù)算模式下，進(jìn)一步加大人民代表大會(huì)的監(jiān)督力度是在以后參與式預(yù)算推廣中注意的問題。

整體來看，“民主懇談—政府制定—人大審查監(jiān)督”的參與式預(yù)算模式有助于彌補(bǔ)現(xiàn)有預(yù)算模式公民參與度不高、公共資源分配理由不清、預(yù)算數(shù)據(jù)公開度低的問題。通過民主懇談會(huì)的方式讓民眾積極參與到預(yù)算編制的過程中，有益于發(fā)揮公民主體地位，體現(xiàn)公民對(duì)公共資源分配設(shè)置的意愿。與此同時(shí)，網(wǎng)上數(shù)據(jù)公開和人大審查監(jiān)督的方式有助于加強(qiáng)保障民眾對(duì)于預(yù)算數(shù)據(jù)的知情權(quán)以及督促政府預(yù)算的落實(shí)實(shí)施?？傮w而言，在憲法的框架下，在《預(yù)算法》和《信息公開條例》的保障下，這個(gè)過程公開的參與式預(yù)算模式的實(shí)施有助于進(jìn)一步推動(dòng)預(yù)算民主化的進(jìn)程。

[1] 呂俠，周東明.論公民參與預(yù)算的民主政治——基于中國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算民主模式分析[J].中南民族大學(xué)學(xué)報(bào)：人文社會(huì)科學(xué)版，2013，(2)：130-133.

[2] 馬海濤，劉斌.參與式預(yù)算：國(guó)家治理和公共財(cái)政建設(shè)的“參與”之路[J].探索，2016，(3)：80.