城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目貸款風(fēng)險(xiǎn)與對策建議

文/應(yīng)燕，金湖縣金寧資產(chǎn)經(jīng)營管理有限公司

自從上世紀(jì)末以來，各級(jí)人民政府為推進(jìn)城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的建設(shè)，周轉(zhuǎn)項(xiàng)目資金存在問題時(shí)，通常會(huì)選擇向銀行貸款的方式解決。雖然在一定程度上銀行貸款解決了項(xiàng)目實(shí)施過程中遇到的資金問題，加快了城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)的進(jìn)程，但由于城市建設(shè)融資制度還不夠完善，給銀行也帶來了一定的風(fēng)險(xiǎn)。

1 城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目貸款存在的主要風(fēng)險(xiǎn)

1.1 借款主體存在風(fēng)險(xiǎn)問題

根據(jù)我國《貸款通則》第二條規(guī)定：“本通則所稱貸款人，系指在中國境內(nèi)依法設(shè)立的經(jīng)營貸款業(yè)務(wù)的中資金融機(jī)構(gòu)。本通則所稱借款人，系指從經(jīng)營貸款業(yè)務(wù)的中資金融機(jī)構(gòu)取得貸款的法人、其他經(jīng)濟(jì)組織、個(gè)體工商戶和自然人?！庇纱丝梢?，各級(jí)政府并不是貸款法律關(guān)系的法定主體，不具備借款人資格，沒有資格從金融機(jī)構(gòu)借款。各級(jí)政府為了獲得金融機(jī)構(gòu)的資金支持，通常會(huì)讓金融機(jī)構(gòu)開設(shè)新的窗口，由此窗口代表各級(jí)政府向金融機(jī)構(gòu)借款，然而該窗口并不是資金的實(shí)際用款人，往往會(huì)導(dǎo)致承擔(dān)項(xiàng)目的建筑公司被政府管控，而地方政府與借款人和用款人之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系也不明確，導(dǎo)致法律關(guān)系不清晰。

1.2 還款能力風(fēng)險(xiǎn)問題

對于各級(jí)政府來說，城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目的償還貸款的資金來源于基礎(chǔ)設(shè)施本身的收入以及地方財(cái)政的預(yù)算。但根據(jù)以往的經(jīng)驗(yàn)表明，很少有項(xiàng)目能夠通過自身收益償還貸款，基本上所有的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目所用資金都是由地方財(cái)政償還。而地方財(cái)政的資金來源又取決于稅收情況等等，具有很強(qiáng)的不確定性，除此以外，由于城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的建設(shè)可能用時(shí)較長，有的項(xiàng)目用時(shí)長達(dá)十余年之久，在此過程中，地方政府的主管負(fù)責(zé)人可能已經(jīng)不在原崗位工作，這給貸款的追償又增加了困難，總而言之，地方政府的還款能力存在著很大的風(fēng)險(xiǎn)。

1.3 擔(dān)保風(fēng)險(xiǎn)問題

城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)貸款的資金數(shù)額較大，而收益能力又很弱，故而在尋找擔(dān)保的過程中存在著較大的難度。但由于部分城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目在建成后有向社會(huì)公眾收費(fèi)的權(quán)利，所以貸款通常以項(xiàng)目收費(fèi)權(quán)作為擔(dān)保的標(biāo)的。但這種擔(dān)保方式存在著較大的問題，一是我國法律只規(guī)定了公路項(xiàng)目和農(nóng)村電網(wǎng)與改造項(xiàng)目可以以收費(fèi)權(quán)擔(dān)保的方式貸款，其他基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目是否可以以收費(fèi)權(quán)擔(dān)保的方式貸款還沒有明確規(guī)定；二是基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目收費(fèi)屬于行政型收費(fèi)或事業(yè)型收費(fèi),根據(jù)政府收支兩條線的規(guī)定，項(xiàng)目收費(fèi)不能直接打到貸款賬戶內(nèi)償還貸款資金。由此可見，城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的擔(dān)保問題也存在很大的風(fēng)險(xiǎn)。

2 關(guān)于解決貸款風(fēng)險(xiǎn)問題的建議

2.1 加強(qiáng)地方政府對于城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)貸款的宏觀控制

對于城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)來說，大多數(shù)都屬于公益型項(xiàng)目，向社會(huì)公眾收費(fèi)的情況不多，即使存在收費(fèi)問題，也無法直接償還貸款資金。故而，對于地方政府建設(shè)的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，銀行應(yīng)當(dāng)將地方政府作為一個(gè)整體來進(jìn)行評(píng)估，進(jìn)而確定一個(gè)相對合理的貸款數(shù)額，地方政府一切的項(xiàng)目貸款都應(yīng)當(dāng)從此貸款數(shù)額中規(guī)劃，任何一筆貸款都應(yīng)當(dāng)在此范圍內(nèi)進(jìn)行衡量控制。銀行應(yīng)當(dāng)對于地方政府的財(cái)政實(shí)力認(rèn)真了解，避免地方政府為推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)而借款數(shù)額巨大，超出償還能力，給銀行帶來風(fēng)險(xiǎn)。除此以外，地方政府也應(yīng)當(dāng)對于基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)的工作作出詳細(xì)的策劃，對于歷年財(cái)政的收入和支出情況做好大數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)工作，在經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)允許的情況下開展城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)工作。

2.2 做好前期的項(xiàng)目評(píng)估工作和貸款管理工作

地方政府在決定建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目時(shí)，應(yīng)當(dāng)提前了解好國家和上級(jí)部門的政策意向，避免基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)與政策法規(guī)相左而造成資源的浪費(fèi)，除此以外，還應(yīng)當(dāng)對于項(xiàng)目所需資金進(jìn)行逐一落實(shí)確認(rèn)。在對于存在收益的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目進(jìn)行建設(shè)之前，應(yīng)當(dāng)對于該項(xiàng)目的市場情況進(jìn)行認(rèn)真調(diào)研分析，做好評(píng)估工作，預(yù)測各種可能出現(xiàn)的情況，以求項(xiàng)目建設(shè)的每一階段都在既定范圍之內(nèi)，收益也在預(yù)期的范圍之內(nèi)，這將大大降低風(fēng)險(xiǎn)出現(xiàn)的可能性。對于貸款后的管理工作，應(yīng)當(dāng)建立嚴(yán)格的管理體制，使用貸款資金務(wù)必保證合理合法，不得擅自挪用侵吞。對于項(xiàng)目的收益情況應(yīng)當(dāng)做好記錄工作，賬目清晰，以便于利用收益資金償還銀行貸款。

2.3 利用多種擔(dān)保措施防范風(fēng)險(xiǎn)問題

除了上述提到的利用收費(fèi)權(quán)進(jìn)行擔(dān)保的擔(dān)保形式以外，銀行也應(yīng)當(dāng)通過其他方式保障貸款的償還可能。例如，銀行可以定期監(jiān)控項(xiàng)目的進(jìn)展情況，與地方政府及時(shí)溝通，建議地方政府為項(xiàng)目注入資金或者擴(kuò)大經(jīng)營范圍，增加收益能力等等，以此來保障銀行資金能夠得以償還。除此以外，地方政府也可以建立基金，專門用于償還銀行貸款，定期保障基金達(dá)到某一固定數(shù)額，在無法償還銀行貸款時(shí)，利用預(yù)先撥劃的基金來償還銀行貸款。這樣，就在一定程度上保證了銀行貸款能夠償還，在很大程度上降低了銀行貸款的風(fēng)險(xiǎn)。也更加有利于銀行與地方政府的合作，共同推進(jìn)城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的發(fā)展。

3 結(jié)束語

地方政府加強(qiáng)對于城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目資金的宏觀調(diào)控，采取措施降低貸款融資風(fēng)險(xiǎn)，是當(dāng)前促進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的必不可少的部分。政府工作人員應(yīng)當(dāng)以認(rèn)真負(fù)責(zé)的態(tài)度落實(shí)項(xiàng)目建設(shè)的每一部工作，在降低風(fēng)險(xiǎn)的前提下保障項(xiàng)目資金的充足，以提高建設(shè)速度，早日為民眾提供方便的基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)。