淺析“鄉(xiāng)財(cái)縣管”改革的成效、存在的問(wèn)題及對(duì)策

楊忠蘭

（福建省泰寧縣財(cái)政局，福建 泰寧 354400）

一、泰寧縣“鄉(xiāng)財(cái)鄉(xiāng)用縣監(jiān)管”改革工作的基本情況

泰寧縣是作為福建省17個(gè)，三明市4個(gè)“鄉(xiāng)財(cái)縣管”改革試點(diǎn)縣之一，2008年4月成立“鄉(xiāng)財(cái)中心”，6月人員公開(kāi)招考到位，7月開(kāi)展“五項(xiàng)清理”（供養(yǎng)人員、銀行賬戶、票據(jù)、資產(chǎn)、債權(quán)債務(wù)），8月在泰寧縣聯(lián)社以“鄉(xiāng)財(cái)中心”為戶名設(shè)立基本賬戶一個(gè)，按鄉(xiāng)鎮(zhèn)分別開(kāi)設(shè)“結(jié)算專(zhuān)戶”9個(gè)，8月確定梅口、開(kāi)善兩個(gè)鄉(xiāng)為改革試點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，并于2009年3月在全縣所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)鋪開(kāi)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，全縣9個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)通過(guò)開(kāi)展“五項(xiàng)清理”共撤銷(xiāo)銀行賬戶72個(gè)，核銷(xiāo)財(cái)政性票據(jù)730本，撤銷(xiāo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)銀行賬戶后繳入縣“結(jié)算專(zhuān)戶”資金2 584萬(wàn)元。泰寧縣在對(duì)總預(yù)算模式（安徽模式）和集中統(tǒng)一核算模式（福建明溪模式）進(jìn)行對(duì)比以及對(duì)明溪等試點(diǎn)縣進(jìn)行實(shí)地學(xué)習(xí)考察的基礎(chǔ)上，結(jié)合泰寧縣縣情和9個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的實(shí)際情況，將泰寧縣“鄉(xiāng)財(cái)縣管”改革模式定為“鄉(xiāng)財(cái)鄉(xiāng)用縣監(jiān)管”。

二、取得的成效

截至目前，鄉(xiāng)財(cái)中心共受理業(yè)務(wù)12 082筆，批復(fù)并辦理?yè)芸?75 045萬(wàn)元，退回不合理?yè)芸钌暾?qǐng)金額556萬(wàn)元。

1.強(qiáng)化財(cái)政職能。過(guò)去鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所屬財(cái)政供給的七所八站的大量預(yù)算外資金和自籌資金大多游離于財(cái)政預(yù)算管理之外，造成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財(cái)力嚴(yán)重分散。實(shí)行“鄉(xiāng)財(cái)鄉(xiāng)用縣監(jiān)管”后，合并鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及所屬財(cái)政供給的七所八站的套賬，鄉(xiāng)鎮(zhèn)站所收支均納入了財(cái)政管理范圍，由事后監(jiān)督變事前監(jiān)督并跟蹤問(wèn)效，強(qiáng)化了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政職能。

2.規(guī)范資金管理。實(shí)行“鄉(xiāng)財(cái)鄉(xiāng)用縣監(jiān)管”改革后，預(yù)算外資金用款實(shí)行“以收定支”，根據(jù)當(dāng)月財(cái)政資金結(jié)存情況撥付，嚴(yán)格區(qū)分專(zhuān)項(xiàng)存款和經(jīng)費(fèi)存款的使用范圍。鄉(xiāng)鎮(zhèn)專(zhuān)項(xiàng)資金進(jìn)入“專(zhuān)項(xiàng)支出戶”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)根據(jù)實(shí)際安排支出并進(jìn)行賬務(wù)核算，“鄉(xiāng)財(cái)中心”對(duì)核算不規(guī)范的地方提出整改意見(jiàn)，強(qiáng)化了專(zhuān)項(xiàng)資金的管理。

3.提升管理水平。實(shí)行“鄉(xiāng)財(cái)鄉(xiāng)用縣監(jiān)管”改革，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)七所八站有關(guān)賬務(wù)合并到政府財(cái)務(wù)賬變成一套賬，根據(jù)《泰寧縣“鄉(xiāng)財(cái)鄉(xiāng)用縣監(jiān)管”會(huì)計(jì)核算暫行辦法》出臺(tái)統(tǒng)一的會(huì)計(jì)核算辦法，每月用電腦記賬收支數(shù)據(jù)自動(dòng)平衡，報(bào)表自動(dòng)生成，提高縣鄉(xiāng)財(cái)務(wù)人員工作效率。通過(guò)電腦信息化實(shí)現(xiàn)縣鄉(xiāng)聯(lián)網(wǎng)，數(shù)據(jù)互訪，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的各項(xiàng)收支活動(dòng)都能置于泰寧縣財(cái)政局的監(jiān)督之下，提高鄉(xiāng)財(cái)管理水平。

4.保障干部待遇。實(shí)行“鄉(xiāng)財(cái)鄉(xiāng)用縣監(jiān)管”改革，通過(guò)鄉(xiāng)財(cái)中心這個(gè)統(tǒng)一支付平臺(tái)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)務(wù)人員每月能按時(shí)審批和申請(qǐng)人員工資，鄉(xiāng)財(cái)中心經(jīng)辦人員每月及時(shí)通過(guò)鄉(xiāng)鎮(zhèn)“結(jié)算專(zhuān)戶”將干部工資撥付到鄉(xiāng)鎮(zhèn)工資代發(fā)戶上，確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的工資及時(shí)兌現(xiàn)；鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的“五險(xiǎn)一金”通過(guò)工資發(fā)放表中及時(shí)足額代扣代繳。

三、當(dāng)前存在的主要問(wèn)題

實(shí)行“鄉(xiāng)財(cái)鄉(xiāng)用縣監(jiān)管”改革，是對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)現(xiàn)行財(cái)政管理制度和管理方式的改革和創(chuàng)新，涉及面廣，工作量大，是一項(xiàng)政策性、技術(shù)性和操作性很強(qiáng)的系統(tǒng)工程。泰寧縣受地方財(cái)力、系統(tǒng)建設(shè)、人員素質(zhì)等方面因素影響，在推進(jìn)“鄉(xiāng)財(cái)鄉(xiāng)用縣監(jiān)管”改革工作方面，遇到的困難和問(wèn)題也比較多。

1.縣級(jí)財(cái)政壓力增大。實(shí)施“鄉(xiāng)財(cái)鄉(xiāng)用縣監(jiān)管”后，縣財(cái)政為了確保9個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部356人的人員經(jīng)費(fèi)、公務(wù)及業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)及112個(gè)村672個(gè)村干部工資、村級(jí)組織正常運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)，需要增加對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財(cái)力補(bǔ)助。近年來(lái)，隨著機(jī)關(guān)事業(yè)人員津補(bǔ)貼的規(guī)范，一些改革性補(bǔ)貼相繼出臺(tái)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)支出范圍不斷增加，如公車(chē)改革補(bǔ)貼、績(jī)效管理獎(jiǎng)等基本支出，這些都需要大量財(cái)力來(lái)保障。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)的固定收入來(lái)源是租賃店面、電站、廠房等，每年收入不多，人員經(jīng)費(fèi)缺口大，增加了縣級(jí)財(cái)政的負(fù)擔(dān)。

2.信息化建設(shè)有待提升。隨著業(yè)務(wù)的拓展和深化，軟件需做進(jìn)一步的升級(jí)與完善。目前軟件主要存在以下幾方面問(wèn)題：功能不齊全；系統(tǒng)年終不會(huì)自動(dòng)結(jié)轉(zhuǎn)，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)支出科目年終手工結(jié)轉(zhuǎn)后，次年年初部分科目仍有余額；系統(tǒng)設(shè)置的多欄明細(xì)賬不直觀，審計(jì)和賬務(wù)人員難看懂；鄉(xiāng)財(cái)系統(tǒng)的客戶端在外網(wǎng)，與部門(mén)預(yù)算、政府采購(gòu)、財(cái)政管理一體化信息系統(tǒng)不在同一平臺(tái)操作。

3.預(yù)算約束有待強(qiáng)化。隨著“鄉(xiāng)財(cái)鄉(xiāng)用縣監(jiān)管”改革的推行，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理水平有所加強(qiáng)，但預(yù)算約束仍有待進(jìn)一步加強(qiáng)。目前由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)與縣級(jí)部門(mén)的財(cái)政管理體制不同，縣里沒(méi)有把鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的預(yù)算內(nèi)、預(yù)算外收支統(tǒng)一納入綜合預(yù)算管理，預(yù)算執(zhí)行中鄉(xiāng)鎮(zhèn)的支出預(yù)算隨意性較大，支出結(jié)構(gòu)存在不合理、支出效益不高等問(wèn)題。

4.人員素質(zhì)有待增強(qiáng)。實(shí)行“鄉(xiāng)財(cái)鄉(xiāng)用縣監(jiān)管”后，財(cái)政自身業(yè)務(wù)水平、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政財(cái)務(wù)人員業(yè)務(wù)知識(shí)和操作技能都需進(jìn)一步提高。從目前來(lái)看，鄉(xiāng)財(cái)中心只有1人在負(fù)責(zé)，人員少、工作量大、業(yè)務(wù)知識(shí)掌握還不夠全面，重資金撥付輕財(cái)政管理；鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政財(cái)務(wù)人員少，普遍存在混崗、兼職現(xiàn)象，更換頻繁，新人較多，業(yè)務(wù)實(shí)操知識(shí)不系統(tǒng)、不全面，財(cái)務(wù)知識(shí)薄弱，對(duì)核算業(yè)務(wù)和軟件操作不熟練。加上，近幾年省市對(duì)鄉(xiāng)財(cái)人員的培訓(xùn)較少，也導(dǎo)致鄉(xiāng)財(cái)人員對(duì)財(cái)政財(cái)務(wù)工作的責(zé)任感有所弱化。

四、完善“鄉(xiāng)財(cái)鄉(xiāng)用縣監(jiān)管”工作的對(duì)策和建議

“鄉(xiāng)財(cái)鄉(xiāng)用縣監(jiān)管”改革就是要建立規(guī)范的縣鄉(xiāng)公共財(cái)政管理體制，充分調(diào)動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)依法理財(cái)和發(fā)展經(jīng)濟(jì)的積極性，保障鄉(xiāng)村基層政權(quán)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，解決目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政急需解決的困難和難題。

1.加強(qiáng)財(cái)力保障，提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)運(yùn)轉(zhuǎn)水平。目前，泰寧縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政普遍入不敷出，為確保基本運(yùn)轉(zhuǎn)已存在提前超調(diào)資金，影響“鄉(xiāng)財(cái)鄉(xiāng)用縣監(jiān)管”改革的正常運(yùn)行?？h財(cái)政要按保工資、保運(yùn)轉(zhuǎn)、促發(fā)展的原則，并結(jié)合工資改革、農(nóng)村綜合改革以及基本財(cái)力保障等因素定期對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政體制進(jìn)行調(diào)整和完善，每年年底要按編制內(nèi)實(shí)有人員重新測(cè)算財(cái)力保障，對(duì)達(dá)不到保障水平的予以補(bǔ)足，盡快幫助鄉(xiāng)鎮(zhèn)擺脫困境，確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)基本運(yùn)轉(zhuǎn)。由于泰寧縣是轉(zhuǎn)移支付縣和省級(jí)扶貧開(kāi)發(fā)重點(diǎn)縣，財(cái)力困難，建議上級(jí)在考慮轉(zhuǎn)移支付時(shí)向鄉(xiāng)財(cái)縣管試點(diǎn)縣傾斜。

2.升級(jí)信息化建設(shè)，提高改革運(yùn)行質(zhì)量。實(shí)現(xiàn)“網(wǎng)上快速完成從資金申請(qǐng)至表賬單輸出等整個(gè)操作流程”是鄉(xiāng)財(cái)縣管改革的關(guān)鍵。由于“鄉(xiāng)財(cái)縣管”使用的還是用友R966軟件，存在功能不齊全、年終不會(huì)自動(dòng)結(jié)轉(zhuǎn)、系統(tǒng)設(shè)置的多欄明細(xì)賬不直觀等問(wèn)題，且客戶端放在外網(wǎng)。建議對(duì)鄉(xiāng)財(cái)縣管軟件進(jìn)行升級(jí)與完善，通過(guò)政府采購(gòu)方式重新選擇一家功能齊全、綜合應(yīng)用性強(qiáng)的鄉(xiāng)財(cái)縣管信息系統(tǒng)，將鄉(xiāng)財(cái)縣管系統(tǒng)的數(shù)據(jù)移至內(nèi)網(wǎng)系統(tǒng)，與部門(mén)預(yù)算、政府采購(gòu)、財(cái)政管理一體化信息系統(tǒng)放在同一平臺(tái)，方便鄉(xiāng)財(cái)縣管的有關(guān)人員操作系統(tǒng)，從而提高改革運(yùn)行質(zhì)量。

3.規(guī)范預(yù)算編制，提高資金使用效益。根據(jù)《預(yù)算法》要求，健全9個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合財(cái)政預(yù)算管理辦法，由泰寧縣“鄉(xiāng)財(cái)中心”按照有關(guān)政策，依據(jù)縣鄉(xiāng)財(cái)政管理體制，結(jié)合泰寧縣縣級(jí)財(cái)力和鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)際，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的預(yù)算編制工作提出指導(dǎo)性意見(jiàn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)根據(jù)泰寧縣財(cái)政局下達(dá)的指導(dǎo)性意見(jiàn)，編制鄉(xiāng)鎮(zhèn)本級(jí)細(xì)化預(yù)算草案，報(bào)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人代會(huì)通過(guò)后執(zhí)行，同時(shí)報(bào)泰寧縣財(cái)政局備案。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政預(yù)算內(nèi)、預(yù)算外收支統(tǒng)一編入泰寧縣的綜合預(yù)算，統(tǒng)籌使用9個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)各項(xiàng)財(cái)政性資金，9個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算超收部分，按照“保工資、保運(yùn)轉(zhuǎn)、保重點(diǎn)”的支出順序安排支出，不斷提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政資金使用效益。

4.加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)，提升人員業(yè)務(wù)素質(zhì)?！班l(xiāng)財(cái)鄉(xiāng)用縣監(jiān)管”工作，是一項(xiàng)工作量大、技術(shù)性和操作性強(qiáng)的系統(tǒng)工程。目前，泰寧縣從事這項(xiàng)工作的大部分為兼職人員，工作量大、業(yè)務(wù)水平低。在人員配備上，建議從事鄉(xiāng)財(cái)縣管工作不能少于3人，每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)從事財(cái)政財(cái)務(wù)工作不能少于4人，有利于開(kāi)展具體工作。要通過(guò)舉辦培訓(xùn)班，請(qǐng)專(zhuān)業(yè)人士進(jìn)行授課，組織人員參加上級(jí)部門(mén)舉辦的培訓(xùn)，業(yè)務(wù)培訓(xùn)要結(jié)合鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)務(wù)的實(shí)際情況，分期分批對(duì)財(cái)政財(cái)務(wù)人員進(jìn)行輪訓(xùn)，加強(qiáng)對(duì)鄉(xiāng)財(cái)縣管的實(shí)施方案、相關(guān)制度、實(shí)際操作規(guī)程的學(xué)習(xí)，提高財(cái)政財(cái)務(wù)人員業(yè)務(wù)素質(zhì)，增強(qiáng)管理能力和服務(wù)水平。

五、結(jié)語(yǔ)

“鄉(xiāng)財(cái)鄉(xiāng)用縣監(jiān)管”改革，是泰寧縣緩解縣鄉(xiāng)財(cái)政困難的一次探索，沒(méi)有現(xiàn)成的經(jīng)驗(yàn)可以借鑒，只能通過(guò)在實(shí)踐中摸索、總結(jié)和積累經(jīng)驗(yàn)，從而保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理改革的順利實(shí)行。要解決改革工作中存在的問(wèn)題，除上述有關(guān)措施建議外，還需要推進(jìn)相關(guān)配套改革，從而推動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的健康運(yùn)行，為財(cái)政事業(yè)的發(fā)展做出積極的貢獻(xiàn)。