防范和化解當前地方政府性債務(wù)風險對策建議

文/高柏軍，長沙縣國有資產(chǎn)管理中心

1 引言

地方政府性債務(wù)問題，事關(guān)區(qū)域性系統(tǒng)性風險防范，也是防范化解重大風險的重要環(huán)節(jié)。針對地方政府性債務(wù)不斷攀升、債務(wù)風險不斷增加的趨勢,早在2014年10月，國務(wù)院就發(fā)布了《關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見》，要求將地方政府性債務(wù)納入全口徑預(yù)算管理，嚴格限定政府舉債程序和用途。去年以來，財政部會同有關(guān)部門連出重拳，下發(fā)了《關(guān)于進一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》多個文件,明確正面導(dǎo)向,設(shè)定“負面清單”,積極防控化解地方政府債務(wù)風險。今年4月召開的中央財經(jīng)委員會第一次會議要求地方政府和企業(yè)特別是國有企業(yè)要盡快把杠桿降下來，努力實現(xiàn)宏觀杠桿率穩(wěn)定和逐步下降。

2 地方政府性債務(wù)情況及存在的主要問題

2.1 地方政府債務(wù)情況

公開數(shù)據(jù)顯示，2014年底地方政府性債務(wù)甄別完成后，地方政府債務(wù)為15.4萬億元。根據(jù)財政部的數(shù)據(jù)，截至2017年，政府債務(wù)余額為29.95萬億元人民幣。其中，中央地方債務(wù)13.48萬億，地方政府債務(wù)16.47萬億，2017年中國政府債務(wù)負債率36.2%。這一負債率低于國際通用的60%警戒線，低于主要經(jīng)濟體和新興市場國家的負債水平，總體風險可控。但是，由于財政體制及地方政府部分主要負責人政績觀、發(fā)展觀的偏差等原因，地方政府隱性債務(wù)大幅攀升，債務(wù)規(guī)模不斷擴大，違法違規(guī)舉債現(xiàn)象禁而不絕，地方政府性債務(wù)風險已經(jīng)到了不容忽視的地步。

2.2 地方政府性債務(wù)存在的主要問題

2.2.1 融資不合規(guī)范，違法違規(guī)舉債現(xiàn)象嚴重。根據(jù)《預(yù)算法》（2014年修訂的）和國發(fā)〔2014〕43號文件的規(guī)定，地方政府只能通過發(fā)行地方政府債券的方式舉借債務(wù)，除此之外不得以其他任何方式舉借債務(wù)。但一些地區(qū)和單位違法違規(guī)提供擔保承諾，甚至通過融資平臺公司集資以及采取BT回購、信托融資、融資租賃等方式違法違規(guī)舉借政府債務(wù)。2017年1月，國家財政部分別致函內(nèi)蒙古自治區(qū)等5個地方政府及商務(wù)部、銀監(jiān)會2個部委，建議對轄內(nèi)部分縣市及金融機構(gòu)涉嫌違法違規(guī)舉債、擔保的行為進行核實；同年3月，財政部又通報了多起對地方政府或金融機構(gòu)違法違規(guī)融資舉債行為的問責處理結(jié)果。去年12月國家審計署發(fā)布2017年第三季度國家重大政策措施貫徹落實情況跟蹤審計結(jié)果公告，指出江西、陜西、甘肅、湖南、海南5個省的5個市縣通過出具承諾函等違規(guī)舉借政府性債務(wù)64.32億元。

2.2.2 隱性債務(wù)較多，債務(wù)情況不清。明面上看，地方政府顯性債務(wù)壓力在可控范圍之內(nèi)，但在2014年底地方政府性債務(wù)甄別完成后，地方政府借由PPP、政府購買服務(wù)、政府投資基金、信托融資等方式形成了不少隱性債務(wù)，其規(guī)?？赡懿⒉粊営诘胤秸娘@性債務(wù)。中誠信研究院首席經(jīng)濟學(xué)家辦公室副主任袁海霞從兩個口徑對地方政府隱性債務(wù)規(guī)模進行了估算：第一個口徑，從融資平臺的貸款、非標、存量債券，考慮到新型的融資模式和政府付費型的P PP落地項目，以及PSL，再減去置換掉的債務(wù)部分，得出來隱性債務(wù)的規(guī)模，大體估算在27.14萬億，其中融資平臺的貸款和非標是占大頭；第二口徑，從融資平臺的有息債務(wù)，再減去置換掉的債務(wù)，再加上政府付費型PPP的落地投資額，得出一個估算數(shù)據(jù)，2017年大體估算在34.5萬億[1]。今年4月18日，審計署公布的《2017年第四季度國家重大政策措施落實情況跟蹤審計結(jié)果》顯示，5個省份的6個市縣通過違規(guī)出具承諾函、融資租賃、簽訂工程類政府購買服務(wù)協(xié)議等方式變相舉債，形成政府隱性債務(wù)154.22億元。地方隱性債務(wù)具體規(guī)模到底有多大，目前還沒有一個準確的數(shù)據(jù)，無形中更加增添了防控政府性債務(wù)風險的難度和不可控性。

2.2.3 償債能力弱，償債壓力和風險大。2015年發(fā)行的三年期地方政府債券今年將陸續(xù)到期，今年6月至11月，每個月到期量均超過了1000億元，償付壓力很大。根據(jù)天風證券研究所的統(tǒng)計，全國共有10個省份顯性債務(wù)率超過了60%，其中貴州達到了86.6%，云南省為85.2%，遼寧、陜西、內(nèi)蒙古均超過70%[2]。有的平臺公司其主要任務(wù)就是通過各種途徑融資進行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，沒有任何經(jīng)營性業(yè)務(wù)和收入，甚至支付利息都得靠舉債，只能以“借新還舊”的方式維持運轉(zhuǎn)，致使債務(wù)規(guī)模不斷擴大，一旦資金鏈斷裂，其債務(wù)風險將難以控制。

3 地方政府性債務(wù)風險防范和化解對策建議

3.1 做好政府性債務(wù)甄別核實工作

只有準確掌握地方政府性債務(wù)的真實情況，才能有效防范和化解政府性債務(wù)風險。地方政府要組織審計或者財政部門，對政府性債務(wù)進行分類清查，并逐一進行債務(wù)甄別核實，重點是地方政府隱性債務(wù)，特別是PPP項目、政府購買服務(wù)、政府投資基金情況以及平臺公司的存量債務(wù)情況。通過政府性債務(wù)甄別核實，要厘清政府和平臺公司的責任和邊界：企業(yè)舉借用于公益性項目等債務(wù)要由政府承擔，不得把企業(yè)經(jīng)營性負債作為政府公益性債務(wù)。要加大監(jiān)督檢查工作力度，若發(fā)現(xiàn)債務(wù)數(shù)據(jù)統(tǒng)計弄虛作假、隱瞞不報或者虛增多報等情況，要嚴厲查處。

3.2 強化地方政府性債務(wù)監(jiān)管

強化地方政府性債務(wù)監(jiān)管，主要從以下兩方面入手：

一是嚴格控制政府債務(wù)增量。1）完善預(yù)算管理體系[3]。構(gòu)建完善的債務(wù)預(yù)算報表體系，囊括地方政府債務(wù)整體情況和償還資金來源等，強化預(yù)算執(zhí)行監(jiān)管和評估。2）科學(xué)合理安排政府投資項目。堅持民生優(yōu)先、生態(tài)環(huán)境治理優(yōu)先的原則壓減投資項目，要制定政府投資項目負面清單，科學(xué)論證和編制新建政府投資項目計劃。對無法落實資金來源或者難以實現(xiàn)資金平衡的項目，不得批準立項和開工建設(shè)，未開工非重點項目一律停建。3）完善地方政府性債務(wù)責任追究制度。對地方政府性債務(wù)實行規(guī)?？刂啤⑾揞~管理；新增債務(wù)必須在批準的限額內(nèi)通過發(fā)行政府債券的形式進行；要出臺地方政府債務(wù)終身問責、責任倒查等制度，堅決查處地方政府違法違規(guī)融資舉債行為。4）規(guī)范和清理地方融資平臺?？刂迫谫Y平臺公司數(shù)量，按規(guī)定剝離融資平臺公司政府融資職能，杜絕政府隱性債務(wù)的增加。整合現(xiàn)有平臺公司，加快平臺公司的轉(zhuǎn)型發(fā)展。

二是穩(wěn)妥處理和化解存量債務(wù)。1）將存量政府債務(wù)中政府應(yīng)承擔償還責任的債務(wù)分年足額納入財政預(yù)算。2）處置部分國有資產(chǎn)和國有股權(quán)，將處置收益作為償還政府債務(wù)的來源。3）設(shè)立防控化解政府債務(wù)風險應(yīng)急專項資金。在預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金及國有資本經(jīng)營預(yù)算收入等財政收入中安排部分資金作為政府債務(wù)風險應(yīng)急專項資金。4）設(shè)置過渡期，不搞“一刀切”。政府性債務(wù)甄別核實后，隱性債務(wù)將顯性化，地方政府存量債務(wù)規(guī)模也將大為增加，化解政府存量債務(wù)絕不能操之過急，要設(shè)置過渡期，要切實防范在化解政府債務(wù)過程中出現(xiàn)的“處置風險的風險”。關(guān)鍵時刻或者當風險積累到一定的程度，中央政府和地方各級政府要果斷出手，牢牢守住不發(fā)生區(qū)域性系統(tǒng)性風險的底線。

3.3 強化地方債務(wù)風險預(yù)警與應(yīng)急預(yù)案管理機制

構(gòu)建完善的地方政府性債務(wù)風預(yù)警體系，最大程度上揭示地方極易出現(xiàn)的資金缺口以及潛在風險，做好地方政府性債務(wù)風險的源頭防范以及把控，提升風險應(yīng)對能力。在進行預(yù)警體系構(gòu)建時，要從風險狀態(tài)以及償債能力等維度出發(fā)，選擇極具代表性的指標，評估以及預(yù)警風險，評價風險等級[4]。地方政府要認真落實國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《地方政府性債務(wù)風險應(yīng)急處置預(yù)案》，設(shè)立政府性債務(wù)管理領(lǐng)導(dǎo)小組，制定本地方風險應(yīng)急處置預(yù)案。當出現(xiàn)政府性債務(wù)風險時，政府性債務(wù)管理領(lǐng)導(dǎo)小組應(yīng)即刻啟動應(yīng)急預(yù)案，采取應(yīng)急措施，包括動用防控化解政府債務(wù)風險應(yīng)急專項資金，化解本地政府性債務(wù)風險。

4 結(jié)束語

綜上所述，為了防范以及化解地方政府性債務(wù)風險，需要做好債務(wù)清理及甄別核實工作，強化地方政府性債務(wù)監(jiān)管，嚴格控制政府債務(wù)增量，穩(wěn)妥處理和化解存量債務(wù)，強化地方債務(wù)風險預(yù)警與應(yīng)急預(yù)案管理機制。