國家治理體系視角下的政府績效審計

文/羅文育，大埔縣豐溪林場

1 前言

20世紀(jì)80年代,政府績效審計開始實施和推行,在短時間內(nèi)得到了相關(guān)政府部門和審計機構(gòu)的重視,并且取得了一定的成果，隨著當(dāng)前政治、經(jīng)濟體制改革的不斷深化,積極展開政府績效審計是中國審計融入世界審計主流、與世界審計接軌的必然要求,也是推動完善國家治理的必然要求，其中要圍繞實現(xiàn)好、維護好、發(fā)展好最廣大人民根本利益,更加關(guān)注扶貧、教育、醫(yī)療、社保等民生政策落實情況,更加關(guān)注公共資源、公共資產(chǎn)、公共服務(wù)的公平合理分配,維護社會公平正義,推進共享發(fā)展。

2 國家治理與政府績效審計的內(nèi)涵

2.1 國家治理和國家審計的內(nèi)涵

國家治理是國家運用政治經(jīng)濟、社會文化等各方面的資源管理國家公共事務(wù)的各種方式的集合體。在當(dāng)今世界，政府接受全體人民的委托履行國家治理職責(zé)。世界各國不管實行怎樣的社會制度，都將政府審計制度納入本國憲法或者其他基本法律體系中，在此基礎(chǔ)上建立符合本國國情的政府審計監(jiān)督制度， 對國家經(jīng)濟社會活動進行監(jiān)控管理。國家治理是國家行政部門、立法部門和司法部門行使權(quán)力以控制、管理國家經(jīng)濟社會活動的全過程， 國家治理的基本目標(biāo)是確保國家政治穩(wěn)定、經(jīng)濟有序發(fā)展和社會安定團結(jié)，捍衛(wèi)國家利益，維護國民正當(dāng)權(quán)益，實現(xiàn)國家可持續(xù)發(fā)展。審計是由于存在經(jīng)濟責(zé)任委托受托關(guān)系而產(chǎn)生，財產(chǎn)所有人作為委托人、財產(chǎn)經(jīng)營者作為受托人，財產(chǎn)所有人和經(jīng)營者圍繞財產(chǎn)委托受托關(guān)系而產(chǎn)生審計需要， 這是因為財產(chǎn)所有人需要知曉財產(chǎn)經(jīng)營者管理自身財產(chǎn)的情況， 這就需要第三方具有專業(yè)會計審計知識的審計機構(gòu)審查財產(chǎn)經(jīng)營者履行義務(wù)情況，從而發(fā)生審計工作。國家審計是由于存在公共經(jīng)濟責(zé)任，政府作為國家財產(chǎn)的受托人，代表國家全體人民管理國家財產(chǎn)，國家審計機關(guān)獨立開展審計工作， 對政府履行國家財產(chǎn)管理受托人責(zé)任情況進行審計督查， 最終審計督查報告向公共財產(chǎn)所有人公開， 由公共財產(chǎn)全體所有人評價政府履行公共財產(chǎn)管理責(zé)任。隨著公民對公共意識的不斷提高， 人們越來越渴求了解政府公共財產(chǎn)受托責(zé)任履行情況，在此基礎(chǔ)上形成政府績效審計。

2.2 政府績效審計的內(nèi)涵

從字面來看，績效是由“績”和“效”兩字構(gòu)成，也就是說，績效指的是人們在進行某項工作應(yīng)該取得的一定的成績和效益?！冬F(xiàn)代漢語詞典》對“績效”進行了定義，績效即為效益或者成績?！俄f伯斯特新世界詞典》認(rèn)為“績效”指的是正在進行的工作或者已經(jīng)完成的工作取得了顯著成績。從上述關(guān)于“績效”的解釋可以看出，“績效” 不僅關(guān)注工作的最終結(jié)果的成效性， 還關(guān)注從事某項工作過程中的效益性， 追求投入產(chǎn)出的經(jīng)濟性?！翱冃А睌U展于政治學(xué)領(lǐng)域，關(guān)注績效要求從事某項政治活動時關(guān)注該活動給社會帶來的整體效益，比如經(jīng)濟效益、社會效益和環(huán)境效益的改善和提高。當(dāng)前學(xué)術(shù)界在績效審計內(nèi)涵上看法并不統(tǒng)一，不同國際組織和國家對績效審計給出了不同定義，比如最高審計機關(guān)國際組織（I NTOSAI）認(rèn)為，績效審計與管理審計和經(jīng)營審計等概念并沒有本質(zhì)區(qū)別。

隨著社會生產(chǎn)力的不斷發(fā)展，政府績效審計的目標(biāo)和方式也在不斷發(fā)展變化，政府績效審計工作范疇從審查政府公共財政收支合法合規(guī)性，逐步擴大涵蓋審查政府工作的社會效益性、評價政府受托責(zé)任履行情況以及評價政府執(zhí)政水平等?！秾徲嫹ā访鞔_規(guī)定，當(dāng)前審計機關(guān)依法具有對財務(wù)會計活動的真實性和財政收支效益性獨立審查的權(quán)力。也就是說，《審計法》賦予審計機關(guān)獨立監(jiān)督政府財務(wù)會計活動和政府執(zhí)政績效的權(quán)力。

當(dāng)前審計機關(guān)在國家治理導(dǎo)向下開展政府績效審計工作， 對政府履行公共財產(chǎn)受托職責(zé)情況和公共資源管理績效進行評價，促進政府執(zhí)政水平和國家治理能力的提高。政府績效審計制度已經(jīng)成為世界各國中國家治理體系的重要構(gòu)成部分。在黨的十九大報告中，以習(xí)近平總書記為核心的黨中央，將國家治理體系和國家治理能力現(xiàn)代化納入當(dāng)前“兩個一百年”奮斗目標(biāo)任務(wù)體系中。政府績效審計制度作為國家治理體系的重要構(gòu)成部分，已經(jīng)成為當(dāng)前學(xué)術(shù)界研究的焦點。

3 推動完善國家治理的理論依據(jù)

3.1 公共受托責(zé)任理論

公共受托責(zé)任指的是公共資源受托管理方有義務(wù)向社會民眾報告他們財務(wù)會計情況和公共資源管理運營情況。根據(jù)受托內(nèi)容的不同，可以將公共受托責(zé)任劃分成公共受托財務(wù)責(zé)任和公共受托管理責(zé)任。公共受托財務(wù)責(zé)任指的是公共部門公共資金收支要合規(guī)合法，公共部門根據(jù)國家會計法有關(guān)規(guī)定編制公共部門財務(wù)會計報表并向社會民眾公開。公共受托管理責(zé)任指的是公共部門使用公共資源時要注重經(jīng)濟性和效益性，承擔(dān)維護社會公平公正、提高社會民眾福利、保護自然環(huán)境的責(zé)任。

從上述公共受托責(zé)任理論的分析可以看出，公共受托責(zé)任是國家治理的重要因素， 能夠解釋國家治理產(chǎn)生的原因。在推進國家治理體系和國家治理能力現(xiàn)代化關(guān)鍵歷史時期，政府審計機關(guān)對政府部門公共資源受托責(zé)任進行績效審計，并對政府部門公共資源管理提出審計意見，有助于促進國家治理體系和國家治理能力的現(xiàn)代化。

在傳統(tǒng)國家官僚治理體系中，政府公共受托責(zé)任主要體現(xiàn)在保全公共資源和維護公共權(quán)益等方面，國家審計機關(guān)對政府公共受托責(zé)任審計的重點集中在審計評價政府公共資源使用的合法性，公共受托績效責(zé)任還未納入國家審計機關(guān)干部審計工作范圍內(nèi)。隨著新公共管理理論的發(fā)展，公共受托績效責(zé)任審計成為國家治理體系的重要組成部分，國家治理體系和國家治理能力現(xiàn)代化要求加強對政府部門公共受托績效責(zé)任審計?？偠灾?，政府績效審計是為了滿足國家治理體系建立需要而產(chǎn)生的，主要審計內(nèi)容是國家治理體系和國家治理能力現(xiàn)代化過程中公共受托方的績效責(zé)任，并且將政府部門公共受托績效責(zé)任審計結(jié)果向社會民眾公開，進一步提高國家治理能力。

3.2 政府績效管理理論

政府績效體現(xiàn)出政府執(zhí)政水平、行使公共資源管理權(quán)力的效益性。政府績效管理是國家治理體系的重要構(gòu)成部分，是政府部門公共資源管理的基本模式。政府績效管理理論產(chǎn)生于二十世紀(jì)七十年代，是西方資本主義國家為緩解公共資源管理困境而提出的一套理論觀念，西方資本主義國家實踐已經(jīng)證明，政府績效管理是改進和評價政府公共管理的一個行之有效的工具。隨著中國特色社會主義進入新時代，政府績效管理問題也應(yīng)該引起高度重視，建立健全科學(xué)的政府績效管理體系，進一步提升政府績效已經(jīng)成為國家治理體系和國家治理能力現(xiàn)代化的迫切需要。

政府績效審計與政府績效管理緊密相關(guān)， 政府績效審計是政府績效管理的重要構(gòu)成部分， 政府績效管理為政府績效審計提供了制度保障和理論依據(jù)。國家審計機關(guān)在開展政府績效審計過程中，必須根據(jù)政府績效管理目標(biāo)要求，評價政府績效管理水平，提出政府績效管理審計意見，發(fā)展政府績效審計對國家治理體系和國家治理能力現(xiàn)代化的建設(shè)性作用。

4 國家治理與政府績效審計的內(nèi)在關(guān)系

黨的十九大報告從戰(zhàn)略高度，將國家治理體系和國家治理能力現(xiàn)代化納入黨的“兩個一百年”奮斗目標(biāo)重要任務(wù)之一，對中國國家治理體系和國家治理能力現(xiàn)代化提出了具體的實現(xiàn)路徑。

政府績效審計制度是國家治理體系中至關(guān)重要的一種制度安排?？茖W(xué)有效的政府績效審計，緩解國家治理體系中委托方和受托方之間存在的信息不對稱問題，促進國家治理體系和國家治理能力現(xiàn)代化。國家治理和政府績效審計之間的內(nèi)在聯(lián)系體現(xiàn)在以下幾個方面：

4.1 政府績效審計因國家治理的績效管理需要而產(chǎn)生

二十世紀(jì)七十年代， 隨著國際經(jīng)濟一體化的不斷深入，西方資本主義國家爆發(fā)了嚴(yán)重的公共管理危機，主要體現(xiàn)在政府財政入不敷出，政府信用危機和社會管控危機等，集中體現(xiàn)在政府執(zhí)政效率低下，無法滿足社會公眾日益增長的公共服務(wù)需要。西方資本主義國家在面臨國家治理困境的背景下，要求政府加強國家治理能力以及提高公共資源使用效率的呼聲越來越強烈，于是產(chǎn)生以政府績效管理為核心的新公共管理理論。政府績效審計主要目的在于審查監(jiān)督政府績效管理，如果沒有政府績效審計，則績效管理就徒有虛名，國家治理也難以達到善治目標(biāo)。

4.2 完善的國家治理為政府績效審計提供了制度保證

政府績效審計制度是國家治理體系中必不可少的制度安排。國家治理能力的不斷提高，促進政府績效審計的發(fā)展。國家治理體系為政府績效審計改進意見提供落實機制，為政府績效審計工作開展提供制度保證。同時，國家治理體系規(guī)定了政府績效審計的目標(biāo)和任務(wù)，為政府績效審計工作實施提供制度規(guī)范和實施程序。

4.3 政府績效審計進一步促進了國家治理的完善

政府績效審計是在國家治理導(dǎo)向下開展績效審計工作，使政府審計工作涉及面更加廣泛，將國家治理中頒布的經(jīng)濟政策、行動方案和管理實施過程都涵蓋其中；政府績效審計工作方式和程序更加靈活多樣；政府績效審計報告為改善國家治理提供建設(shè)性建議，比如對政府部門公共資源管理效益性給予審計意見，有助于政府部門及時發(fā)現(xiàn)執(zhí)政過程中存在的問題， 針對政府執(zhí)政出現(xiàn)的問題改進自身的工作方式，促使政府部門更好地完成公共受托責(zé)任?？偠灾?，政府績效審計進一步促進了國家治理的提高和完善。

5 政府績效審計在推動完善當(dāng)前國家治理中的價值

政府績效審計對于促進當(dāng)前國家治理體系和國家治理能力現(xiàn)代化發(fā)揮重要作用，不僅反映在公共資源管理方面，還反映在提升政府執(zhí)政能力和維護國家主權(quán)等方面。政府績效審計在推動完善當(dāng)前國家治理中的價值體現(xiàn)在以下幾個方面：

5.1 對公共資源有效利用的監(jiān)督

政府績效審計不僅僅審查政府財務(wù)會計情況，還包括審查政府部門對公共資源的運營管理等各方面，重點在于審查政府部門對公共資源運營管理效益。政府績效審計在推動完善當(dāng)前國家治理的價值性體現(xiàn)在它的建設(shè)性作用，不僅體現(xiàn)在準(zhǔn)確把握政府部門對公共資源運營管理績效，更為重要的是對政府部門提供公共服務(wù)提供政策建議等方面。對于提供公共服務(wù)的政府部門而言，政府績效審計對政府部門公共服務(wù)供給提供的審計意見至關(guān)重要，有利于提高政府部門履行公共資源受托責(zé)任意識和進取意識， 提高政府部門執(zhí)政水平，完善國家治理體系，提高政府執(zhí)政管理效率，進而提高政府部門對公共資源的利用效率。

5.2 對公共管理權(quán)力的制約

當(dāng)前政府績效審計的重要任務(wù)是加強對政府部門履行公共資源受托責(zé)任的審查監(jiān)督，及時發(fā)現(xiàn)政府部門在提供公共服務(wù)過程中的不合法行為和不經(jīng)濟行為，加強對政府宏觀政策制定和實施的審計，建立健全政府執(zhí)政監(jiān)督機制，加強對政府公權(quán)力的監(jiān)督制約。特別是一旦發(fā)現(xiàn)政府部門提供公共服務(wù)過程中存在重大違法違規(guī)線索時，立即啟動專項政府審計工作，這些措施有助于制約和規(guī)范政府部門公共管理權(quán)力的運行。

5.3 對社會主義民主法治建設(shè)的推動

建立健全政府績效審計制度是依法治國的根本要求，政府績效審計不僅要在當(dāng)前法律框架體系下開展工作，而且要與國際審計標(biāo)準(zhǔn)接軌，特別是要與中華民族偉大復(fù)興的中國夢奮斗目標(biāo)相適應(yīng)，進一步促進政府執(zhí)政的公開化和透明性，讓政府權(quán)力在陽光下運行，接受全體人民的監(jiān)督，調(diào)動全體人民積極性，推動當(dāng)前社會主義法律建設(shè)。

5.4 對高效廉潔政府建設(shè)的促進

建立高效廉潔的政府是新時代中國特色社會主義的根本特征。進入新時代中國特色社會主義歷史時期，政府在大力發(fā)展經(jīng)濟的同時，更應(yīng)該關(guān)注發(fā)展質(zhì)量，而能夠?qū)φ畧?zhí)政經(jīng)濟性和效益性進行評價審計的政府績效尤為重要。當(dāng)前各級政府在提供公共服務(wù)的過程中，關(guān)注短期利益而忽視長期目標(biāo)，鋪張浪費問題嚴(yán)重，沒有充分發(fā)揮有限公共資源的最大使用價值。當(dāng)前國家治理體系中，由于當(dāng)前政府績效審計等監(jiān)督手段尚未有效完善，有些政府官員以權(quán)謀私，貪污腐敗，嚴(yán)重侵蝕黨的執(zhí)政基礎(chǔ)?？偠灾?，建立健全政府績效審計制度有助于建立更加高效廉潔的政府。

5.5 促進經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展

改革開放以來，當(dāng)前經(jīng)濟一直保持高速增長。黨的十八大以來，經(jīng)濟進入中速增長的新常態(tài)。過去擁有的勞動力紅利和資源稟賦優(yōu)勢在不斷減小，已經(jīng)無法滿足經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展需要。為此，加強政府績效審計，不僅有助于強化審計監(jiān)督，還有助于進一步促進經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展。

5.6 防范重大風(fēng)險

防范重大風(fēng)險是國家審計的重要任務(wù)。政府績效審計在國家治理中具有“免疫”功能，有助于及時發(fā)現(xiàn)重大風(fēng)險，將風(fēng)險隱患和防范風(fēng)險意見反饋給政府部門。政府績效審計防范重大風(fēng)險價值體現(xiàn)在：防范國家財政風(fēng)險，提高財政資金利用效益；防范金融風(fēng)險，特別是防范嚴(yán)重金融泡沫沖擊國家經(jīng)濟安全；保護國有資本，防范國有資本流失；保護自然環(huán)境，守護綠水青山；防范信息安全風(fēng)險，構(gòu)建國家信息安全制度保障體系。

6 完善國家治理導(dǎo)向下政府績效審計的相關(guān)措施

政府績效審計與國家治理之間緊密相連，政府績效審計的目標(biāo)是推進國家治理體系和國家治理能力的現(xiàn)代化。根據(jù)政府績效審計的目標(biāo)定位，本文認(rèn)為完善國家治理導(dǎo)向下政府績效審計的措施主要有：

6.1 加強政府財務(wù)會計項目審計

由于當(dāng)前社會主義市場經(jīng)濟還不完善，特別是缺乏對政府公共資源運營管理的監(jiān)督機制，導(dǎo)致政府財務(wù)會計賬目的合法合規(guī)性難以確保，鋪張浪費問題難以杜絕，政府官員腐敗問題依然嚴(yán)峻，社會信用體系還不健全。這些問題的存在，加強對政府財務(wù)會計項目審計，特別是加強對政府會計項目的真實性和合法性進行審計具有很強的必要性。同時，政府公共資源運營管理中存在的浪費問題和腐敗問題本身也要求加強審計工作，這是提高國家治理能力現(xiàn)代化的方式。因此，在加強政府財務(wù)會計項目真實性和合法性審計工作的同時，要與經(jīng)濟性和效益性審計結(jié)合起來，創(chuàng)新政府績效審計方式，在國家治理導(dǎo)向下提高政府績效審計工作效率。

6.2 加強對政府宏觀政策和國家經(jīng)濟社會重大問題的績效審計

加強對政府宏觀政策的績效審計，特別是針對政府宏觀政策執(zhí)行結(jié)果和執(zhí)行目標(biāo)實現(xiàn)程度進行審計，及早發(fā)現(xiàn)政府宏觀政策執(zhí)行過程存在的問題，向有關(guān)政府部門反饋審計結(jié)果和審計意見，有助于政府部門及時發(fā)現(xiàn)宏觀政策制訂和實施過程中存在的問題，并有針對性地采取措施加以糾正和完善，提高國家治理能力，維護國家經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展。

針對國家經(jīng)濟社會重大問題展開績效審計，從促進國家經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的角度出發(fā)，對國家經(jīng)濟社會重大問題向政府部門提供審計意見，實現(xiàn)國家經(jīng)濟社會和自然資源環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展，為促進國家治理體系和國家治理能力現(xiàn)代化發(fā)揮應(yīng)有的作用。

6.3 加強績效審計人才建設(shè)

為了早日實現(xiàn)國家治理體系和國家治理能力現(xiàn)代化的目標(biāo)，培養(yǎng)具有會計審計專業(yè)知識和審計技能的審計人才隊伍，對于提高政府績效審計工作效率具有重要意義。加強審計人才隊伍建設(shè)，可以采用進修和培訓(xùn)等方式，每年制訂和實施審計人才培養(yǎng)計劃。在審計人才培養(yǎng)過程中，對審計人才傳授有關(guān)政府績效審計評價、政府績效審計方法和政府公共管理等專業(yè)知識，特別是總結(jié)政府績效審計經(jīng)驗，將這些實踐行之有效的做法在審計人員中推廣，不斷提高政府審計部門的政府績效審計水平。

6.4 加強政府績效審計的法律法規(guī)建設(shè)

建立健全政府績效審計法律法規(guī)，為政府績效審計工作開展提供法律保障?！秾徲嫹ā穼φ冃徲嫻ぷ鬟M行了明確的法律規(guī)定。不過，《審計法》有關(guān)政府績效審計規(guī)定還比較籠統(tǒng)，當(dāng)前法律體系中還缺乏具體明確的政府績效審計規(guī)范性法律條款。為了促進當(dāng)前政府績效審計工作，從國家立法實踐角度而言，非常有必要加快制定具體明確的政府績效審計專門法律法規(guī)，為發(fā)揮政府績效審計在當(dāng)前國家治理體系和國家治理能力現(xiàn)代化中的作用提供法律保證。

6.5 整合審計資源，加強對審計工作的績效考核

為了提高政府績效審計工作效率，政府審計部門應(yīng)進一步整合審計資源，創(chuàng)新政府審計方式，建立適應(yīng)國家治理體系和國家治理能力現(xiàn)代化需要的審計組織機構(gòu)。可以將政府財政預(yù)算審計、經(jīng)濟責(zé)任審計等審計資源與政府績效審計進行融會貫通， 從而實現(xiàn)對政府執(zhí)政全方位監(jiān)督管理的目標(biāo)。同時，各種政府審計資源相互配合，在合作中有分工，在分工中有配合，可以采用多管齊下、上下聯(lián)動等方式，加強對政府部門的審計監(jiān)察。

政府績效審計工作效率與審計人員工作密不可分， 為了調(diào)動政府績效審計工作人員的工作積極性， 政府審計機構(gòu)應(yīng)建立科學(xué)有效的審計人員績效考核制度， 根據(jù)政府績效審計工作人員工作業(yè)績，將其作為績效工資評定和職務(wù)升遷的依據(jù)。

7 結(jié)束語

政府績效審計工作預(yù)示著未來政府審計發(fā)展方向，作為提高政府行政效率和改進服務(wù)質(zhì)量的重要工具，政府績效審計工作日漸成為公共管理改革的一個重要組成部分，讓其向目標(biāo)責(zé)任制考核、效能監(jiān)察、滿意度評議、社會服務(wù)承諾制、行政效能評估等形式不斷發(fā)展,結(jié)合標(biāo)桿管理的理論,鼓勵社會公眾積極參與對政府權(quán)力的監(jiān)督, 能推動績效審計的發(fā)展，使得政府成為真正為人民服務(wù)的政府。