從權(quán)力清單制改革到供給側(cè)改革
——基于中國(guó)政府宏觀調(diào)控結(jié)構(gòu)調(diào)整的邏輯

董正杰

（黑龍江省社會(huì)科學(xué)院，哈爾濱 150018）

一、國(guó)內(nèi)外經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的變化與當(dāng)前中國(guó)經(jīng)濟(jì)面臨的問(wèn)題

政府改革措施的施行是基于客觀形勢(shì)變化和主要發(fā)展目標(biāo)而作出的理性選擇，當(dāng)前國(guó)內(nèi)外形勢(shì)的風(fēng)云變化以及以往應(yīng)對(duì)措施與當(dāng)前形勢(shì)的錯(cuò)位是中央政府作出調(diào)整策略的主要?jiǎng)右?，為此，我們有必要?duì)當(dāng)前國(guó)內(nèi)外經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的變化和以往中央政府宏觀調(diào)控結(jié)構(gòu)有基本的了解。

從外部環(huán)境來(lái)看，作為國(guó)際大背景的世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展當(dāng)前進(jìn)入到一個(gè)重大調(diào)整期，這對(duì)于中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展來(lái)說(shuō)，有著很大的外生影響。首先，國(guó)際金融危機(jī)余波未平。2008年，由美國(guó)次貸危機(jī)引發(fā)的國(guó)際金融危機(jī)給整個(gè)世界的經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來(lái)了沉重打擊，此后，盡管世界各國(guó)出臺(tái)了適時(shí)的應(yīng)對(duì)措施，但由于席卷全球的金融海嘯重創(chuàng)了全球性信用體系，導(dǎo)致全球經(jīng)濟(jì)的發(fā)展始終沒(méi)能走出低迷狀態(tài)。其次，作為世界發(fā)展引擎的西方發(fā)達(dá)國(guó)家普遍陷入經(jīng)濟(jì)停滯狀態(tài)，造成全球經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度持續(xù)放緩。在全球經(jīng)濟(jì)價(jià)值鏈中，處于頂層的西方發(fā)達(dá)國(guó)家扮演著十分重要的角色，全球經(jīng)濟(jì)的發(fā)展動(dòng)向由它們引領(lǐng)，全球欠發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展也受益于它們的參與和驅(qū)動(dòng)。但是，在全球經(jīng)濟(jì)危機(jī)后，日益僵化的西方國(guó)家的國(guó)民經(jīng)濟(jì)體系遭受重創(chuàng)，依靠傳統(tǒng)技術(shù)創(chuàng)新轉(zhuǎn)變生產(chǎn)結(jié)構(gòu)的方式拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)又需要比較長(zhǎng)的周期，所以西方發(fā)達(dá)國(guó)家不再發(fā)揮帶動(dòng)全球經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的引擎作用。再次，世界經(jīng)濟(jì)秩序松動(dòng)，全球經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入調(diào)整期。有兩種因素造成這種狀況：一是政治性偶然因素，如中東亂局，環(huán)太平洋爭(zhēng)端，俄羅斯與西方對(duì)峙等問(wèn)題，整個(gè)世界政治局勢(shì)的變化給世界經(jīng)濟(jì)的發(fā)展增加了許多不確定性。二是經(jīng)濟(jì)性必然因素，主要是世界經(jīng)濟(jì)整體發(fā)展的周期性影響，世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展至今，不均衡的國(guó)際分工和全球經(jīng)濟(jì)聯(lián)系迫切需要改革，在新秩序建立之前，各種摩擦與矛盾不斷。這些原因造成了世界經(jīng)濟(jì)的低迷。

從內(nèi)生原因來(lái)看，中國(guó)自身經(jīng)濟(jì)發(fā)展也面臨瓶頸。首先，驅(qū)動(dòng)方式落后，粗放型增長(zhǎng)方式難以為繼。傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式依靠廉價(jià)勞動(dòng)力、資源、資本等要素高投入拉動(dòng)，而現(xiàn)在中國(guó)人口結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變，勞動(dòng)力成本增加；資源開(kāi)采過(guò)度面臨枯竭壓力；環(huán)境污染嚴(yán)重，外部不經(jīng)濟(jì)效應(yīng)嚴(yán)重等原因都迫使中國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型增長(zhǎng)方式。其次，社會(huì)總供求失衡，從宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行來(lái)看，供求均衡是一種理想狀態(tài)，但現(xiàn)今中國(guó)經(jīng)濟(jì)供求結(jié)構(gòu)嚴(yán)重失衡，一方面在重工產(chǎn)業(yè)出現(xiàn)嚴(yán)重的產(chǎn)能過(guò)剩問(wèn)題，另一方面社會(huì)有效需求不足，居民到國(guó)外消費(fèi)，資本存量過(guò)剩，這些都表明社會(huì)供求結(jié)構(gòu)存在嚴(yán)重的異向性失衡問(wèn)題。再次，舊有需求側(cè)調(diào)控方式與現(xiàn)實(shí)需要脫節(jié)。傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)主要依靠政府投資來(lái)刺激社會(huì)需求，且政府對(duì)市場(chǎng)干預(yù)過(guò)多，整個(gè)社會(huì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)沒(méi)能按照市場(chǎng)規(guī)則有序發(fā)展和更新，反而產(chǎn)生了嚴(yán)重的結(jié)構(gòu)失衡問(wèn)題。在中國(guó)經(jīng)濟(jì)增速下滑進(jìn)入新常態(tài)的今天，政府宏觀調(diào)控結(jié)構(gòu)必須隨著形勢(shì)變化調(diào)整轉(zhuǎn)型。

二、權(quán)力清單制改革與供給側(cè)改革

（一）權(quán)力清單制改革，政府與市場(chǎng)的界限

目前國(guó)內(nèi)學(xué)術(shù)界對(duì)于權(quán)力清單的論述多出于法學(xué)視野或維度，認(rèn)為權(quán)力清單制改革是中國(guó)政治現(xiàn)代化進(jìn)程中的重要一環(huán)，只有真正意義上以法治的規(guī)范來(lái)約束政府的權(quán)力才能在權(quán)力格局中重新平衡好公權(quán)與私權(quán)的關(guān)系，從而實(shí)現(xiàn)社會(huì)公正。但如果我們把握中國(guó)改革進(jìn)程，會(huì)清晰的發(fā)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)要求是一切改革的核心，那就是經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)變動(dòng)對(duì)于上層建筑調(diào)整決定作用，決定了政府權(quán)力清單制的改革本質(zhì)上并不是僅僅法律意義上對(duì)于政府權(quán)力的限制，而是出于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)要求，以劃分政府和市場(chǎng)的權(quán)力界限。社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制是一個(gè)不斷深化，逐步向前的改革過(guò)程。中國(guó)政府在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革初期，所采取的是一種放利性的改革，無(wú)論是政府、普通民眾、企業(yè)或者其他市場(chǎng)主體都可以在改革中獲得利益，尤其是對(duì)政府來(lái)說(shuō)，由于放開(kāi)市場(chǎng)的作用，大范圍減輕了政府的工作量。然而在主動(dòng)放開(kāi)責(zé)任的過(guò)程中，政府卻沒(méi)有同步放開(kāi)手中的權(quán)力，也沒(méi)有合理界定自己在管理市場(chǎng)中的義務(wù)，以致逐漸出現(xiàn)了權(quán)責(zé)不明，政企不分等不良現(xiàn)象，這種畸形化的權(quán)責(zé)配置不僅異化了市場(chǎng)，也異化了社會(huì)，腐敗問(wèn)題、食品安全問(wèn)題、假冒偽劣問(wèn)題等現(xiàn)象一時(shí)間層出不窮。為了適應(yīng)新形勢(shì)，繼續(xù)深化改革，激發(fā)社會(huì)經(jīng)濟(jì)活力，真正發(fā)揮市場(chǎng)的決定性作用，十八大之后的新一屆中央集體出臺(tái)了新的改革措施。其中政府權(quán)力清單制改革便是針對(duì)這一問(wèn)題的一項(xiàng)重要改革措施。從經(jīng)濟(jì)角度看，政府對(duì)自身的限權(quán)就是對(duì)自己的限利，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中，政府對(duì)自身的限利是為了更好的履責(zé)，并在讓利于社會(huì)的同時(shí)強(qiáng)化自身的監(jiān)管職能，政府與市場(chǎng)界限分明，“看得見(jiàn)的手”和“看不見(jiàn)的手”相互配合補(bǔ)充，深化改革的目的也就初步達(dá)到，經(jīng)濟(jì)活力將被進(jìn)一步激發(fā)，社會(huì)財(cái)富將被進(jìn)一步創(chuàng)造。從中國(guó)的改革歷程來(lái)看，這是政府改革的必然之舉，也是政府在管理市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)過(guò)程中對(duì)自身角色認(rèn)識(shí)的進(jìn)步。

（二）供給側(cè)改革，調(diào)整國(guó)民經(jīng)濟(jì)良性發(fā)展的長(zhǎng)遠(yuǎn)之策

僅憑市場(chǎng)自身的調(diào)節(jié)能力，并不能及時(shí)平衡好社會(huì)的總供求關(guān)系和優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，經(jīng)濟(jì)危機(jī)的循環(huán)爆發(fā)就是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)調(diào)控失靈的直接表現(xiàn)。因此，作為人民利益代表的中國(guó)政府，有必要對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行發(fā)展進(jìn)行適時(shí)調(diào)整，以保障國(guó)計(jì)民生的健康發(fā)展?；仡欀袊?guó)改革開(kāi)放近40年的歷程，是要素驅(qū)動(dòng)造就了輝煌成就，在全球經(jīng)濟(jì)分工中，巨大的市場(chǎng)，豐富而廉價(jià)的勞動(dòng)力以及充足的資源稟賦使得中國(guó)成為了世界重要的商品輸出與資本輸出市場(chǎng)，在吸引國(guó)際資本、技術(shù)和經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，中國(guó)通過(guò)幾代人的辛勤勞動(dòng)成功實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)崛起。然而在慶祝之余，我們回首這段歷程會(huì)發(fā)現(xiàn)，這里面的矛盾、問(wèn)題也非常突出。因?yàn)橹袊?guó)原先的要素驅(qū)動(dòng)是一種粗放式的增長(zhǎng)模式，它雖然能在短時(shí)期內(nèi)迅速提升經(jīng)濟(jì)總量，但從長(zhǎng)期來(lái)看卻是一個(gè)極易浪費(fèi)資源，破壞環(huán)境的經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，這種利弊分明的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式依賴極大的資源和人力投入，而且外部不經(jīng)濟(jì)影響巨大，顯然這不是一種可持續(xù)的發(fā)展方式。在這種發(fā)展模式下，一方面中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展人口紅利、資源紅利、環(huán)境紅利等要素紅利衰減，人民有效需求不足，另一方面在一些領(lǐng)域卻出現(xiàn)嚴(yán)重的產(chǎn)能過(guò)剩問(wèn)題，從經(jīng)濟(jì)發(fā)展的全局來(lái)看，并不是社會(huì)總供求在總量上不平衡的問(wèn)題，而是社會(huì)總供求存在結(jié)構(gòu)失衡中的異向性失衡問(wèn)題。在供給側(cè)，相對(duì)于地區(qū)結(jié)構(gòu)，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)更發(fā)揮關(guān)鍵作用，中國(guó)之前的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，以高效率，高耗能和高產(chǎn)出的工業(yè)結(jié)構(gòu)為主，這種產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)現(xiàn)在成了中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的瓶頸，一來(lái)產(chǎn)業(yè)落后，需要更新淘汰；二來(lái)隨著中國(guó)步入中等收入國(guó)家，急需發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)以擴(kuò)大就業(yè)，拉動(dòng)居民消費(fèi)和提高公民生活質(zhì)量，因此調(diào)整社會(huì)總供求結(jié)構(gòu)勢(shì)在必行。對(duì)社會(huì)總供求結(jié)構(gòu)的調(diào)整反映的是中國(guó)政府進(jìn)行社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)宏觀調(diào)控的能力，政府必須通過(guò)優(yōu)化宏觀調(diào)控體系和轉(zhuǎn)變宏觀調(diào)控方式以成功完成供給側(cè)改革，所以在一定程度上來(lái)說(shuō)，供給側(cè)改革的成敗是中國(guó)政府宏觀調(diào)控能力優(yōu)劣的說(shuō)明，供給側(cè)改革與中國(guó)政府的宏觀調(diào)控體系改革是互為表里的。

三、國(guó)家宏觀調(diào)控改革的邏輯主線

（一）從側(cè)重需求側(cè)到實(shí)現(xiàn)供求平衡的國(guó)家宏觀調(diào)控結(jié)構(gòu)

當(dāng)前中國(guó)的供給側(cè)改革不是偏重于宏觀調(diào)控結(jié)構(gòu)中的供給方面，還是要重新平衡宏觀調(diào)控結(jié)構(gòu)中的供求關(guān)系。建國(guó)后，中國(guó)所實(shí)行的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制是一種絕對(duì)的宏觀調(diào)控經(jīng)濟(jì)，無(wú)論是社會(huì)經(jīng)濟(jì)的供給還是需求都由政府統(tǒng)一調(diào)控，作為市場(chǎng)主體的各個(gè)元素沒(méi)有自身的獨(dú)立地位，政府管理社會(huì)經(jīng)濟(jì)的一切。此時(shí)的宏觀調(diào)控觀念是隱性的，人們意識(shí)不到，學(xué)界也沒(méi)有相關(guān)研究和思考。改革開(kāi)放后隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的深入，在學(xué)習(xí)相關(guān)理論和西方國(guó)家管理經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，中國(guó)政府的宏觀調(diào)控體系逐步建立起來(lái)，但此時(shí)對(duì)于宏觀調(diào)控結(jié)構(gòu)的供求方面還沒(méi)有理順，主要表現(xiàn)為政府的宏觀調(diào)控側(cè)重于需求層面，即通過(guò)投資、消費(fèi)和出口對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)施宏觀調(diào)控。這種調(diào)控方式就是目前我國(guó)經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)產(chǎn)能過(guò)剩、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)失衡、產(chǎn)業(yè)質(zhì)量低下和居民有效需求不足、房地產(chǎn)市場(chǎng)過(guò)熱等問(wèn)題的根源，即一定程度上忽視了對(duì)國(guó)家生產(chǎn)能力、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、地區(qū)結(jié)構(gòu)等供給層面的調(diào)控。但是，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)逐漸成熟階段，政府的宏觀調(diào)控也必須走向成熟，這種成熟的標(biāo)志就是合理平衡宏觀調(diào)控中的供求層面。權(quán)力清單制改革和供給側(cè)改革就是要在梳理政府職能的基礎(chǔ)上重新協(xié)調(diào)宏觀調(diào)控中的供給側(cè)和需求側(cè)的關(guān)系，在此基礎(chǔ)上，通過(guò)綜合調(diào)控實(shí)現(xiàn)社會(huì)總供求的總量平衡和結(jié)構(gòu)平衡。

（二）從直接行政干預(yù)到間接調(diào)控

另外，為了配合調(diào)控結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變，中國(guó)政府的宏觀調(diào)控方式也在發(fā)生轉(zhuǎn)變。最直接的表現(xiàn)就是從直接的行政干預(yù)向間接調(diào)控的過(guò)渡，這種調(diào)控方式的轉(zhuǎn)變是發(fā)揮市場(chǎng)配置資源決定性作用的直接體現(xiàn)。政府不再扮演國(guó)民經(jīng)濟(jì)“家長(zhǎng)”的角色，而是作為一個(gè)獨(dú)立的法人管理國(guó)民經(jīng)濟(jì)。為了國(guó)民經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展，彌補(bǔ)市場(chǎng)機(jī)制的不足，政府通過(guò)間接調(diào)控的方式來(lái)干預(yù)市場(chǎng)。這種政府行為是一種法律行為，受法律監(jiān)督，對(duì)法律負(fù)責(zé)。這樣，政府的權(quán)力得到有效制約，使之更好地發(fā)揮自己職能，樹(shù)立權(quán)威。因而在實(shí)際市場(chǎng)管理中，除了應(yīng)急性的行政管理外，中國(guó)政府不再直接介入到國(guó)民經(jīng)濟(jì)的實(shí)際運(yùn)行過(guò)程中，政府更多的是發(fā)揮市場(chǎng)監(jiān)察和制定市場(chǎng)規(guī)范的作用。對(duì)于供給結(jié)構(gòu)的調(diào)控，更多的是從稅收、技術(shù)引進(jìn)與扶持、人口管控、產(chǎn)業(yè)園區(qū)規(guī)劃、地區(qū)結(jié)構(gòu)協(xié)調(diào)等影響因素出發(fā)來(lái)進(jìn)行調(diào)控；而對(duì)于需求結(jié)構(gòu)的調(diào)控，也更多的是從金融管理、居民工資水平管理、對(duì)外貿(mào)易政策等影響因素出發(fā)來(lái)進(jìn)行調(diào)控。這種調(diào)控方式從原先的側(cè)重事后處理轉(zhuǎn)變?yōu)樽⒅厥孪阮A(yù)防和事中監(jiān)控，這種轉(zhuǎn)變又會(huì)反向推動(dòng)政府改革，真正激發(fā)市場(chǎng)活力，推進(jìn)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的良性發(fā)展，實(shí)現(xiàn)中國(guó)特色社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系的成熟與完善。