我國(guó)食品監(jiān)管法律的歷史沿革探究

朱澤龍

摘要：食品安全是關(guān)系國(guó)計(jì)民生的頭等大事，我國(guó)多次修訂《食品安全法》，足見(jiàn)國(guó)家對(duì)于食品安全問(wèn)題的重視，但近年來(lái)，食品安全事件仍時(shí)有發(fā)生?；诖?，本文對(duì)我國(guó)食品監(jiān)管法律的歷史沿革進(jìn)行闡述，并提出幾點(diǎn)建議，希望能為確保食品安全建言獻(xiàn)策。

關(guān)鍵詞：食品安全 法律監(jiān)管 食品安全法

近年來(lái)，隨著生活水平的不斷提升，人們對(duì)食品安全問(wèn)題愈加重視，對(duì)于保障食品安全的法規(guī)條例也給予了更多的關(guān)注。對(duì)于食品安全，國(guó)家一直都高度重視，在不同的時(shí)期制定了各具特色的監(jiān)管法規(guī)，本文對(duì)上述法規(guī)進(jìn)行回顧，并就當(dāng)下的食品安全問(wèn)題提出幾點(diǎn)建議。

一、我國(guó)食品監(jiān)管法律的歷史沿革

（一）計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代

建國(guó)初期，我國(guó)物質(zhì)匱乏，百?gòu)U待興，受經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平及食品科學(xué)研究的限制，我國(guó)當(dāng)時(shí)的食品安全問(wèn)題主要是指因衛(wèi)生問(wèn)題而導(dǎo)致的食品中毒事件，對(duì)于食品安全的監(jiān)管，也集中在食品衛(wèi)生方面。1953年，我國(guó)衛(wèi)生部頒布了首個(gè)食品衛(wèi)生管理規(guī)定——《清涼飲食物管理暫行辦法》，該規(guī)定法位階低且約束范圍很窄。1965年，我國(guó)又制定并頒布了《食品衛(wèi)生管理試行條例》，成為我國(guó)第一個(gè)關(guān)于食品監(jiān)管的行政法規(guī)，該法規(guī)與當(dāng)時(shí)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制較為適應(yīng)，主要是通過(guò)行政手段來(lái)進(jìn)行監(jiān)督管理，司法機(jī)關(guān)少有介入。

（二）經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌時(shí)代

改革開(kāi)放后，人們的生活水平逐步提升，與食品有關(guān)的行業(yè)有了長(zhǎng)足發(fā)展，食品領(lǐng)域也不再由國(guó)有企業(yè)壟斷，食品產(chǎn)業(yè)從業(yè)人員迅速增多，一時(shí)間，全國(guó)范圍內(nèi)的食品衛(wèi)生事件、食品中毒事件猛增，但很多集體、私營(yíng)食品企業(yè)卻還處于食品監(jiān)管范圍之外。對(duì)此，國(guó)家先于1979年頒布了《食品衛(wèi)生管理?xiàng)l例》，又于1982年頒布了《食品衛(wèi)生法（試行）》，后者將食品安全監(jiān)管從行政法規(guī)層面直接提升到了法律層面，1982年《食品衛(wèi)生法（試行）》規(guī)定，由衛(wèi)生部負(fù)責(zé)對(duì)食品安全進(jìn)行監(jiān)管，建立食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)衛(wèi)生許可制度等?？梢哉f(shuō)，這意味著我國(guó)的食品衛(wèi)生監(jiān)督體系逐步建立起來(lái)了。同時(shí)，受當(dāng)時(shí)經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境的影響，這部法律也具有一定的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)色彩，例如食品衛(wèi)生監(jiān)管涉及多個(gè)部門(mén)，各部門(mén)間責(zé)任不清等.

到了90年代初期，我國(guó)的改革開(kāi)放進(jìn)一步深化，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制越發(fā)完善，食品產(chǎn)業(yè)在規(guī)模、數(shù)量、所有制類(lèi)型等方面有了前所未有的變化，需要監(jiān)管的范圍與對(duì)象都在增多，監(jiān)管情況也越來(lái)越復(fù)雜，食品企業(yè)對(duì)利潤(rùn)的追求越來(lái)越迫切。同時(shí)，我國(guó)也開(kāi)始提出“轉(zhuǎn)變政府職能”、“賦予企業(yè)自主權(quán)”、“政企分開(kāi)”等號(hào)召，食品領(lǐng)域的政企合一體制逐步消失，食品企業(yè)成為獨(dú)立的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主體?？梢哉f(shuō)，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展，1982年《食品衛(wèi)生法（試行）》規(guī)定已經(jīng)很難適應(yīng)新形勢(shì)的需求。

（三）市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)時(shí)代

1995年，我國(guó)頒布了《食品安全法》，對(duì)1982年《食品衛(wèi)生法（試行）》關(guān)于食品安全監(jiān)管主管部門(mén)的管理職權(quán)重新做出了調(diào)整，規(guī)定由國(guó)務(wù)院衛(wèi)生行政部門(mén)管理全國(guó)食品衛(wèi)生監(jiān)督管理工作，這意味著我國(guó)對(duì)食品安全的監(jiān)管由內(nèi)部監(jiān)管變成了國(guó)家監(jiān)督，衛(wèi)生行政部門(mén)成為國(guó)家管理的主體。隨后，國(guó)家又進(jìn)一步頒布了多項(xiàng)食品安全監(jiān)管法律，如2002年頒布的《轉(zhuǎn)基因食品衛(wèi)生管理辦法》等，至此，相對(duì)統(tǒng)一的食品安全監(jiān)管法律體系初步建立，食品安全問(wèn)題也得到了有效緩解。

2003年后，我國(guó)食品產(chǎn)業(yè)的概念迅速擴(kuò)大，涉及農(nóng)業(yè)種養(yǎng)殖、農(nóng)產(chǎn)品加工等由田間到餐桌的各個(gè)環(huán)節(jié)，而以往的食品衛(wèi)生概念并不能覆蓋到這些環(huán)節(jié)，建立新型食品安全監(jiān)管法律體系成為緊迫的任務(wù)。同時(shí)，新型食品安全時(shí)間的出現(xiàn)也讓社會(huì)公眾、監(jiān)管部門(mén)意識(shí)到食品衛(wèi)生只是食品安全監(jiān)督管理的一個(gè)環(huán)節(jié)，食品安全問(wèn)題有可能發(fā)生于從農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)到餐桌消費(fèi)的每一個(gè)環(huán)節(jié)：農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)過(guò)程中對(duì)農(nóng)藥、化肥的使用，養(yǎng)殖過(guò)程中飼料被污染，食品加工過(guò)程中對(duì)添加劑的使用等，都有可能導(dǎo)致危害人們身體健康的食品安全問(wèn)題。事實(shí)上，我國(guó)的食品安全事件自2003年后也開(kāi)始直線上升，也不乏震驚全國(guó)的特大食品安全時(shí)間，如安徽阜陽(yáng)的毒奶粉事件等。相對(duì)于日益變化的食品安全形勢(shì)，《食品衛(wèi)生法》的覆蓋范圍顯得非常狹窄，無(wú)法與食品安全監(jiān)管的嚴(yán)峻形勢(shì)相適應(yīng)。

2004年，國(guó)務(wù)院頒布了《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)食品安全工作的決定》，規(guī)定由農(nóng)業(yè)部對(duì)農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)環(huán)節(jié)進(jìn)行監(jiān)督，由質(zhì)監(jiān)部門(mén)對(duì)食品加工環(huán)節(jié)進(jìn)行監(jiān)督，由衛(wèi)生部門(mén)對(duì)餐飲場(chǎng)所、食堂等消費(fèi)環(huán)節(jié)的食品安全進(jìn)行監(jiān)督，由食藥監(jiān)全面負(fù)責(zé)對(duì)食品安全問(wèn)題進(jìn)行監(jiān)督。至此，我國(guó)確立了多部門(mén)分段監(jiān)管的食品安全監(jiān)督管理制度。

為進(jìn)一步完善我國(guó)的食品安全監(jiān)督管理體系，2009年，全國(guó)人大常委會(huì)頒布了《中華人民共和國(guó)食品安全法》，把食品安全的范疇擴(kuò)大到食品種養(yǎng)殖、食品加工、流通銷(xiāo)售和餐飲服務(wù)四個(gè)環(huán)節(jié)，實(shí)現(xiàn)了對(duì)食品安全的全過(guò)程監(jiān)管。但2009年《中華人民共和國(guó)食品安全法》也存在一些不足，首先，其并沒(méi)有改變食品監(jiān)管多個(gè)部門(mén)共同執(zhí)行的問(wèn)題，各部門(mén)分工不清、權(quán)限交叉，各部門(mén)之間的信息共享也不足，難以在行動(dòng)中做到協(xié)調(diào)一致，一旦發(fā)生食品安全問(wèn)題，各部門(mén)往往互相推諉，難以問(wèn)責(zé)。其次，缺乏對(duì)食品安全社會(huì)監(jiān)督方面的規(guī)定，食品安全是一種公共安全，只依靠國(guó)家的公權(quán)力進(jìn)行管理是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，民間組織、行業(yè)協(xié)會(huì)、消費(fèi)者、新聞媒體等的參與既是公民管理國(guó)家權(quán)利的體現(xiàn)，也是對(duì)食品安全最廣泛的監(jiān)督。

（四）新修訂《食品安全法》的頒布

2009年《中華人民共和國(guó)食品安全法》頒布后，我國(guó)的食品安全問(wèn)題依舊比較嚴(yán)峻，地溝油、三鹿奶粉等事件都是在此后發(fā)生的，對(duì)此，全國(guó)人大常委會(huì)于2015年4月對(duì)《食品安全法》進(jìn)行了重新修訂，對(duì)其中70%的法律條文進(jìn)行了修改，確立了“預(yù)防為主，風(fēng)險(xiǎn)管理，全程控制，社會(huì)共治”的原則，加強(qiáng)了對(duì)衛(wèi)生計(jì)生、食藥監(jiān)等部門(mén)的監(jiān)管職責(zé)，建立了食品安全風(fēng)險(xiǎn)交流、食品安全全程追溯等制度，食品安全監(jiān)管問(wèn)題得到了更為有效的解決，新法還對(duì)嬰幼兒食品質(zhì)量、食品標(biāo)簽等做出了補(bǔ)充規(guī)定。新修訂《食品安全法》還明確了食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者的責(zé)任，規(guī)定了食品安全社會(huì)共治制度，對(duì)嬰幼兒食品、食品標(biāo)簽、網(wǎng)購(gòu)食品等食品的質(zhì)量安全做出了多項(xiàng)規(guī)定。

二、我國(guó)食品監(jiān)管法律的完善展望

（一）多元化監(jiān)督主體

食品安全是最基本的民生問(wèn)題，相關(guān)部門(mén)必須高度重視，對(duì)食品安全存在的隱患要有最高的可預(yù)見(jiàn)性和可預(yù)測(cè)性，充實(shí)基層力量，提升監(jiān)管能力。我國(guó)的食品安全監(jiān)管一直是以行政監(jiān)督為主，但實(shí)際上食品安全涉及多個(gè)領(lǐng)域和多方利益，如食品源頭涉及農(nóng)產(chǎn)品種養(yǎng)殖，食品消費(fèi)環(huán)節(jié)涉及餐飲行業(yè)等，食品安全的范圍越來(lái)越廣泛，因此，食品安全監(jiān)管也要充分借助社會(huì)公眾、社會(huì)媒體的力量，而非只依靠政府，要將社會(huì)監(jiān)督廣泛化、普遍化，與行政監(jiān)督互為配合與補(bǔ)充。

（二）完善民事賠償責(zé)任制度

目前，我國(guó)食品安全違法行為的違法成本還是太低，對(duì)食品安全違法行為更多的是采用行政處罰而非刑事處罰，民事制裁的作用也沒(méi)有得到發(fā)揮。對(duì)此，廣大消費(fèi)者要敢于運(yùn)用法律工具維護(hù)自身合法權(quán)益，讓違法者受到刑事制裁，付出沉重的代價(jià)，同時(shí)也要對(duì)歸責(zé)原則、賠償范圍、舉證責(zé)任等進(jìn)行詳細(xì)規(guī)定。

（三）建立健全食品安全損害公益訴訟機(jī)制

食品安全事件影響的不但是受害者本身，還是整個(gè)社會(huì)，可以說(shuō)是面廣量大。公益訴訟是指國(guó)家機(jī)關(guān)、社會(huì)組織根據(jù)法律受區(qū)對(duì)侵害眾多消費(fèi)者權(quán)益、污染環(huán)境等危害社會(huì)公共利益的現(xiàn)象提出的訴訟，這類(lèi)訴訟的原告可以與案件無(wú)直接利害關(guān)系，因此提起訴訟的主體非常廣泛。根據(jù)《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》的相關(guān)規(guī)定，消費(fèi)者協(xié)會(huì)可以對(duì)侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益的行為提出公益訴訟。對(duì)此，我國(guó)有必要繼續(xù)完善該制度，使其在食品安全保護(hù)中發(fā)揮更多地作用。

三、結(jié)語(yǔ)

總而言之，食品安全事關(guān)重大，雖然我國(guó)的食品監(jiān)管法律已經(jīng)較為健全，但小規(guī)模的食品安全事故仍然很難杜絕，繼續(xù)完善補(bǔ)充相關(guān)法律法規(guī)，切實(shí)保障廣大民眾的飲食安全，仍然是相關(guān)部門(mén)乃至全社會(huì)共同努力的方向與任務(wù)。

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（作者單位：山東省濰坊中學(xué)2016級(jí)5班）