法國(guó)石油政策演變：從多重管制到基本放開(kāi)

□ 吳茂林

法國(guó)石油政策的變化是多重因素共同作用的結(jié)果。法國(guó)政府的政策傾向是最重要的因素，而法國(guó)石油公司也發(fā)揮了重要作用。

法國(guó)石油消費(fèi)長(zhǎng)期嚴(yán)重依賴(lài)進(jìn)口。從1861年至今，在國(guó)運(yùn)多變、政權(quán)更迭的大背景下，其國(guó)內(nèi)石油政策100多年來(lái)曾經(jīng)發(fā)生多次轉(zhuǎn)變。不過(guò)，基本上還是可以把法國(guó)國(guó)內(nèi)石油政策粗略劃分為三個(gè)階段：從1861年至1924年，是自由放任時(shí)期；從1924年至1992年，法國(guó)歷屆政府對(duì)國(guó)內(nèi)市場(chǎng)進(jìn)行了管制，管制措施豐富多彩，但在后期堅(jiān)冰漸漸融化；1992年至今，法國(guó)政府基本放開(kāi)了對(duì)國(guó)內(nèi)石油市場(chǎng)的管制，只對(duì)石油企業(yè)保留少數(shù)要求。20世紀(jì)八九十年代法國(guó)石油市場(chǎng)從管制到放開(kāi)的歷史經(jīng)驗(yàn)，對(duì)中國(guó)石油市場(chǎng)改革尤其有借鑒意義。

石油管制70年

在嚴(yán)格管制之前，法國(guó)政府曾對(duì)石油市場(chǎng)基本聽(tīng)之任之。從19世紀(jì)60年代到20世紀(jì)20年代初，法國(guó)石油進(jìn)口、加工等完全由公司自行決定。1861年起，法國(guó)開(kāi)始進(jìn)口原油和石油產(chǎn)品。1864年，政府開(kāi)始對(duì)石油產(chǎn)品進(jìn)口征收關(guān)稅。1871年，法國(guó)本土公司DesmaraisFrères建成法國(guó)第一座煉油廠(chǎng)。1903年起，政府對(duì)國(guó)產(chǎn)石油產(chǎn)品收稅。結(jié)果，國(guó)產(chǎn)石油產(chǎn)品和進(jìn)口的相比沒(méi)有價(jià)格優(yōu)勢(shì)，導(dǎo)致進(jìn)口增加。美國(guó)石油充斥法國(guó)市場(chǎng)，新澤西標(biāo)準(zhǔn)石油公司（埃克森美孚的前身）壟斷法國(guó)石油市場(chǎng)。

法國(guó)政府對(duì)標(biāo)準(zhǔn)石油的一家獨(dú)大日益警覺(jué)，并意識(shí)到必須改變政策。1924年法國(guó)政府下令成立國(guó)有石油公司，之后還陸續(xù)出臺(tái)了戰(zhàn)略石油儲(chǔ)備、配額制、進(jìn)口許可證制、固定價(jià)格制等一整套石油市場(chǎng)管制措施。

首先，法國(guó)政府于1924年頒布法令成立法國(guó)石油公司，后來(lái)易名為道達(dá)爾公司，之后又成立了另一家國(guó)有大石油公司埃爾夫?！皟赏坝汀遍L(zhǎng)期代表政府管理法國(guó)石油市場(chǎng)。

其次，建立了戰(zhàn)略石油儲(chǔ)備制度。1925年法國(guó)成立國(guó)家液體燃料辦公室，它被賦予管理國(guó)內(nèi)石油工業(yè)的權(quán)力。它在全世界最早推出戰(zhàn)略石油儲(chǔ)備制度，提出到1926年前建立分別相當(dāng)于4個(gè)月和5個(gè)月消費(fèi)量的汽油和原油儲(chǔ)備。1928年，法國(guó)政府頒布法令，鼓勵(lì)發(fā)展煉油工業(yè)，儲(chǔ)備大量石油以防止能源短缺。

再次，控制石油進(jìn)出口。1926和1928年法國(guó)政府先后向原油和成品油進(jìn)口公司發(fā)放進(jìn)口許可證。第一批配額于1931年4月被發(fā)放。獲得第一批進(jìn)口配額的公司包括國(guó)際石油大公司及法國(guó)石油公司。進(jìn)口商被要求在法國(guó)境內(nèi)擁有石油儲(chǔ)備，須擁有法國(guó)國(guó)籍的高級(jí)經(jīng)理，在增資之前需先經(jīng)過(guò)政府批準(zhǔn)。

最后是油品零售價(jià)格、倉(cāng)儲(chǔ)和煉油利潤(rùn)都被固定。每年政府和公司會(huì)根據(jù)國(guó)際原油價(jià)格和通貨膨脹的變動(dòng)進(jìn)行磋商，決定如何調(diào)整第二年的價(jià)格。規(guī)定價(jià)格是為了保證國(guó)內(nèi)煉油商能夠獲利，鼓勵(lì)煉油業(yè)發(fā)展，降低油品對(duì)外依賴(lài)度。

道達(dá)爾煉油廠(chǎng)生產(chǎn)場(chǎng)景。李曉東 供圖

石油市場(chǎng)放松管制過(guò)程

雖然法國(guó)政府石油管制的終結(jié)發(fā)生在1992年，但是早在上世紀(jì)70年代堅(jiān)冰就已經(jīng)開(kāi)始消融。1973年世界第一次石油危機(jī)爆發(fā)后，管理法國(guó)石油市場(chǎng)的法規(guī)逐漸轉(zhuǎn)變。初期，道達(dá)爾、埃爾夫和其他公司繼續(xù)分享法國(guó)石油市場(chǎng)份額。政府則繼續(xù)干預(yù)石油市場(chǎng)，保證法國(guó)公司在國(guó)內(nèi)市場(chǎng)占有較多份額，并培育法國(guó)煉油工業(yè)。1978年，法國(guó)對(duì)少數(shù)幾種石油產(chǎn)品的價(jià)格控制開(kāi)始松動(dòng)。1986年1月，由于法國(guó)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)趨于穩(wěn)定，政府放開(kāi)了汽油和柴油價(jià)格控制。1988年政府規(guī)定保證消費(fèi)者得到關(guān)于油價(jià)的完整信息。

1992年12月31日，法國(guó)政府在歐共體1968年12月14日法律修正案第68/414/CEE指令的基礎(chǔ)上，頒布了改革法國(guó)原有石油管理體制的92-1443號(hào)法令，解除了對(duì)原油進(jìn)口和煉制的管制，基本實(shí)現(xiàn)了石油產(chǎn)業(yè)的市場(chǎng)化。根據(jù)該法律，法國(guó)石油市場(chǎng)向所有的經(jīng)營(yíng)者開(kāi)放，石油市場(chǎng)實(shí)行自由化。

不過(guò)，92-1443號(hào)法令也保留了少數(shù)管制。第一，在建設(shè)和維護(hù)戰(zhàn)略石油儲(chǔ)備方面，政府對(duì)石油公司有一定要求，這與法國(guó)作為國(guó)際能源署成員國(guó)需要履行的儲(chǔ)備義務(wù)有關(guān)。第二，石油公司還被要求向政府提供關(guān)于原油和成品油的進(jìn)出口計(jì)劃。第三，政府在煉油方面對(duì)石油公司仍有要求。92-1443號(hào)法令第八條規(guī)定，如果石油公司計(jì)劃新建或停建煉油裝置，它們應(yīng)提前一個(gè)月告知政府，而政府如果認(rèn)為石油公司的計(jì)劃對(duì)國(guó)家石油的供應(yīng)安全不利，有權(quán)加以阻止。

道達(dá)爾在海上的石油生產(chǎn)裝置。李曉東 供圖

“兩桶油”推動(dòng)法國(guó)石油政策變遷

法國(guó)石油政策的變化是多重因素共同作用的結(jié)果。法國(guó)政府的政策傾向是最重要的因素，而法國(guó)石油公司也發(fā)揮了重要作用。

1924年法國(guó)成品油政策從放任轉(zhuǎn)為管制，之后管制措施存活了約70年之久，其國(guó)內(nèi)石油公司、銀行等的支持是重要原因。早在1919年，法國(guó)政府在石油公司、銀行的推動(dòng)下，嘗試干預(yù)石油進(jìn)口，并對(duì)抗標(biāo)準(zhǔn)石油公司對(duì)法國(guó)石油市場(chǎng)的鯨吞，但沒(méi)有成功。1919年，石油勘探公司（SEP）成立。該公司中，英荷殼牌公司占股49%，法國(guó)國(guó)內(nèi)石油公司、銀行等也持股。該公司計(jì)劃減少法國(guó)石油消費(fèi)對(duì)新澤西標(biāo)準(zhǔn)石油公司的依賴(lài)，對(duì)此法國(guó)政府十分支持。但是，新澤西標(biāo)準(zhǔn)石油公司隨即停止了對(duì)法國(guó)的石油供應(yīng)，僅用此招，就輕松擊敗了法國(guó)政府和企業(yè)的圖謀。

1924年，法國(guó)政府和企業(yè)再次發(fā)動(dòng)“防衛(wèi)戰(zhàn)”，這一次沒(méi)有遇到美國(guó)石油公司的抵制，這是因?yàn)榉▏?guó)政府改變了策略，把新澤西標(biāo)準(zhǔn)石油公司拉入新建的法國(guó)石油公司，其股東還包括英荷殼牌、法國(guó)銀行及法國(guó)的獨(dú)立煉廠(chǎng)。1931年，法國(guó)政府獲得公司35%的股份和40%的投票權(quán)，從而控制了該公司。法國(guó)政府后來(lái)還按照法國(guó)石油公司的模式，設(shè)立法國(guó)煉油公司。該公司中，法國(guó)石油公司和國(guó)家液體燃料辦公室各占55%和10%的股份，而法國(guó)其他5家大煉油企業(yè)合起來(lái)占35%的股份。法國(guó)政府給法國(guó)煉油公司強(qiáng)制安排了25%的市場(chǎng)份額，而這顯然是市場(chǎng)管制行為。

在各類(lèi)政府管制措施中，影響最大的是劃定市場(chǎng)份額。在法國(guó)石油市場(chǎng)中，道達(dá)爾和埃爾夫“兩桶油”長(zhǎng)期享有政府的優(yōu)待，占據(jù)一半以上的市場(chǎng)份額。然而，20世紀(jì)60年代之后，法國(guó)“兩桶油”的國(guó)際化道路越走越寬，公司的眼界也越來(lái)越廣，也越來(lái)越不重視在國(guó)內(nèi)的那些利益。它們不僅不反對(duì)，相反日益支持國(guó)內(nèi)石油市場(chǎng)的自由化改革。60年代，道達(dá)爾在國(guó)外擁有的油田已散布于伊朗、伊拉克和阿爾及利亞，到70年代則進(jìn)一步擴(kuò)展到北海、印度尼西亞和北美。埃爾夫擁有的石油儲(chǔ)量也遍布世界各國(guó)。

在道達(dá)爾公司的成品油總銷(xiāo)量中，國(guó)內(nèi)市場(chǎng)的占比從1983年的41%，下降到1990年的35%，到2004年更下降到19%。原油銷(xiāo)量也是如此。1983年道達(dá)爾在法國(guó)銷(xiāo)售了大約1900萬(wàn)噸原油，明顯比不上其在國(guó)外2400萬(wàn)噸的銷(xiāo)售量。到1990年，差距進(jìn)一步拉大，分別為2100萬(wàn)噸和4700萬(wàn)噸。

從20世紀(jì)80年代起，法國(guó)石油市場(chǎng)開(kāi)始分步驟放開(kāi)管制，首先是放開(kāi)價(jià)格管制，其次是對(duì)國(guó)有石油公司進(jìn)行私有化，最后是放開(kāi)石油的進(jìn)出口管制。每一個(gè)步驟，法國(guó)大石油公司都發(fā)揮了積極作用。

市場(chǎng)化改革的第一步是放開(kāi)價(jià)格管制。20世紀(jì)70年代末80年代初，國(guó)際原油價(jià)格持續(xù)上漲，過(guò)去，法國(guó)的成品油價(jià)格一年一定。由于原油價(jià)格快速上漲而國(guó)內(nèi)成品油漲價(jià)遲緩，這讓石油公司承受了較大經(jīng)濟(jì)損失，石油公司自然積極推進(jìn)價(jià)格市場(chǎng)化，法國(guó)政府順?biāo)浦?。價(jià)格改革阻力最小，成為法國(guó)石油市場(chǎng)改革的第一個(gè)突破口。

改革的第二個(gè)方面是對(duì)主要石油公司實(shí)施私有化，這也是公司喜聞樂(lè)見(jiàn)的。道達(dá)爾和埃爾夫都?xì)g迎私有化。道達(dá)爾表示：“從國(guó)家控股公司到私有商業(yè)實(shí)體的轉(zhuǎn)變讓道達(dá)爾有機(jī)會(huì)接觸更多國(guó)際投資者，資金方面會(huì)更加靈活，并將提高道達(dá)爾股票的流動(dòng)性?！卑柗蚬芾韺右舱J(rèn)為政府控股（在私有化之前，法國(guó)政府在埃爾夫的占股約70%）限制了公司的發(fā)展：法國(guó)政府負(fù)債累累，早已不能向公司提供資金，但其控股又妨礙了埃爾夫在國(guó)際資本市場(chǎng)上融資，因?yàn)橥鈬?guó)投資者會(huì)擔(dān)心作為國(guó)有企業(yè)，埃爾夫的商業(yè)決定會(huì)受到法國(guó)政府的支配。因此，“兩桶油”都希望被私有化，這推動(dòng)了法國(guó)政府做出決定。

第三個(gè)方面是取消石油進(jìn)出口管制。法國(guó)曾長(zhǎng)期實(shí)行80/20法則，意思是煉廠(chǎng)購(gòu)買(mǎi)原油，不是想買(mǎi)就能買(mǎi)，其購(gòu)買(mǎi)量的80%以上需要來(lái)自有進(jìn)口資質(zhì)的供應(yīng)商。90/10法則的意思是煉廠(chǎng)的煉油能力需要達(dá)到其國(guó)內(nèi)成品油銷(xiāo)量的90%以上，它顯然是要阻止在法國(guó)國(guó)內(nèi)沒(méi)有煉廠(chǎng)的外國(guó)和本土石油公司在法國(guó)市場(chǎng)銷(xiāo)售成品油。1992年法國(guó)政府正式取消了進(jìn)出口管制。由于石油進(jìn)出口管制早已不能為“兩桶油”帶去實(shí)質(zhì)性的好處，它們對(duì)取消管制都樂(lè)見(jiàn)其成。

法國(guó)成品油市場(chǎng)改革的啟示

在60多年的嚴(yán)格管制時(shí)期，法國(guó)政府采用了一整套石油管制措施，包括價(jià)格管制、實(shí)行石油進(jìn)口配額和資質(zhì)（許可證）管理、支持國(guó)有石油公司發(fā)展，等等。對(duì)這些制度，中國(guó)民眾并不陌生。

在中國(guó)，成品油價(jià)格形成機(jī)制、進(jìn)出口管制、國(guó)企的市場(chǎng)地位等方面的改革都在推進(jìn)中。推進(jìn)速度最快的是價(jià)格改革，取消進(jìn)出口管制和反壟斷則較慢。為什么會(huì)出現(xiàn)速度上的差異？法國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家的歷史經(jīng)驗(yàn)啟示我們，國(guó)內(nèi)大石油公司在現(xiàn)有體制中的利益得失，以及在改革后它們可能會(huì)有的利益得失，會(huì)影響公司對(duì)改革的態(tài)度。而大石油公司的態(tài)度將影響石油市場(chǎng)改革的速度。

中國(guó)國(guó)有石油公司正越來(lái)越多地走向世界，其獲利越來(lái)越不局限在國(guó)內(nèi)。隨著利益的多元化、全球化，它們對(duì)國(guó)內(nèi)石油市場(chǎng)改革的態(tài)度將越來(lái)越開(kāi)放，并將成為推動(dòng)中國(guó)石油市場(chǎng)分階段、分步驟改革的重要力量。