影響我國政府債務風險的制度性因素分析及我國公債市場的完善

文/侯雪瑩，中央民族大學經(jīng)濟學院

債務問題是關系到一國長治久安的重要問題，也是諸多經(jīng)濟學者十分關系的問題。公債是目前世界各國廣泛采用的一種財政上籌措資金的形式，特別是資本主義國家都把公債作為彌補財政赤字的主要手段。近年來，中國政府高度重視政府債務問題，不斷加強地方政府債務風險防范措施。但是，由于起步較晚，中國的地方政府債務風險控制機制仍需要持續(xù)改進。

1 影響中國政府債務風險的制度因素分析

1.1 政治因素

在中國中央集權的制度條件下，政府有著強大的資源動員能力，中央集權治理下的民眾也有著比西方民主政體下的公民更強的壓力忍受能力。因此，政府的行為選擇更加自由。而且在這種制度條件下，地方政府所有行為結果都能通過委托代理鏈條傳導給上級政府和上級組織，并由后者負最終責任。因而當中國地方政府面臨債務風險時，它的解決辦法更多，這種環(huán)境傾向于提升解決債務風險的能力。

1.2 經(jīng)濟因素

從經(jīng)濟制度的角度看，中國憲法規(guī)定中國的基本經(jīng)濟制度是生產(chǎn)資料的社會主義公有制。即在全民所有制和勞動群眾集體所有制的同時，確保國有經(jīng)濟在國民經(jīng)濟中的主體地位。從稅收制度上來看，建國以來，中國財政稅收制度的主要特點是，中央對國家財稅擁有高度的控制權，它可以根據(jù)需要回收或者下放該權力，中央政府具有強大的財力獲取能力。從貨幣體系的角度看，中國人民銀行是發(fā)行貨幣，制定和實施貨幣政策，管理貨幣流通的法定機構。中國人民銀行也是中國最高行政機構國務院管轄的政府機構。它體現(xiàn)最高行政當局的意志并執(zhí)行他的命令。當最高主管部門認為需要額外的貨幣時，中國人民銀行會進行實施。當政府當局面臨債務壓力時，增發(fā)貨幣解決債務壓力是它可供選擇的一個重要而方便的手段，顯然這有利于提高政府解決債務風險的能力。

1.3 法律因素

目前，我國環(huán)境法的一些基本制度有些沒有創(chuàng)建，已經(jīng)創(chuàng)建了的制度可擴展性不足，適用范圍不廣，法律機制不健全。法律需要執(zhí)行，更需要監(jiān)督。以獲得援助權為例，獲得財政援助權總是在財政政策調(diào)整、財政管理體制改革過程中受到影響；另外，中國還沒有建立憲制審查制度，有些財政政策與有關立法相沖突。

2 中美兩國公債市場比較

經(jīng)過長期的發(fā)展，美國公債已經(jīng)形成了世界上最大的市政債券市場。公共債務不僅成為美國財政收入的重要手段，而且也是政府宏觀調(diào)控的重要工具。因此了解和學習美國的公債制度，為我國公債制度的完善提供經(jīng)驗是十分必要的。

2.1 公債種類

根據(jù)發(fā)行人的不同類型，美國的公共債務可分為四類：美國政府（財政部）發(fā)行的債券稱為國庫券，國庫券根據(jù)其條款分為三類：美國國庫券（90日至1年不等），美國國庫券（2至10年不等），美國長期國庫券（10至30年不等）有儲蓄債券，息票分離債券，通脹指數(shù)債券。國家，地方政府或其代理機構發(fā)行的債券稱為地方政府債券，用于為學校，道路，環(huán)境和住房等基礎設施籌集資金，以及其他公共投資。分為一般債務債券和收入債券。除美國國庫券和地方政府債券外，其他美國政府機構（通常是聯(lián)邦機構）通常會發(fā)行債券。對于融資活動來說，這些債券雖然不像國庫券那樣充滿信用擔保，但是，由于政府機構的發(fā)行，投資者對此類債券仍然相當樂觀。最后一類是公司債券，這是各類固定收益投資中最賺錢的，也需要承擔風險。

根據(jù)不同類型的發(fā)行人，中國的公共債務可以分為四類：國家發(fā)行的國債和1988年以前發(fā)行的債券基本上都是公共債券。政府債券和特別政府債券的發(fā)行基本上是以收據(jù)形式為基礎的，而在1 992年，非實物國庫券被預定了。地方政府債券和地方政府債券發(fā)行的資金通常用于建設當?shù)毓苍O施，如交通，通訊，建筑，教育和污水處理。國家政策性銀行（國家開發(fā)銀行，中國進出口銀行，中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行）為了籌集信貸資金，在取得中國人民銀行的批準后，采取市場化的發(fā)行方式，發(fā)行政策性金融債券。

2.2 公債流通市場

美國公共債務流通市場是世界上最活躍，流動性最高的公共債務市場。自由交易模式和雙邊報價系統(tǒng)為市場帶來活躍的氣氛和良好的流動性。與此同時，電子交易系統(tǒng)的普遍應用也進一步提高了二級市場的交易效率。在二級市場上，價格買賣之差非常小，其利率水平不僅成為美國也是世界資本市場利率水平的基準點。

中國的債券二級市場也分為現(xiàn)場和非現(xiàn)場市場。由于交易所市場和商業(yè)銀行柜臺市場的股票和交易量較小，銀行間市場占債券市場股票和交易量的90%以上。這種公共債務市場的劃分不利于公共債務功能的進一步發(fā)展，也是公共債務市場進一步發(fā)展的障礙。

2.3 公債風險控制

在美國市場，除了披露財務和商業(yè)信息之外，發(fā)行人還披露歷史信用記錄。包括償還銀行貸款，貸款集中，信用違約記錄的歷史和高級管理人員的信用記錄等。信息披露的范圍比目前國內(nèi)的實踐更為廣泛，充分保護了債權人的利益。與此同時，債權人托管制度也是債權人的保護機制之一。債權人托管人代表債權人與發(fā)行人簽訂債券合同，在招股說明書中披露債券合同的核心內(nèi)容，明確發(fā)行人和債權人的權利和義務。美國政府債券市場監(jiān)管是典型的集中監(jiān)管模式。在這種模式下，政府積極參與證券市場的管理。

相反，中國評級機構市場影響力不足，評級結果單一。同時，整個債券市場還沒有形成良好的商業(yè)文化和信用文化，這也給評級機構缺乏良好的外部環(huán)境。此外，現(xiàn)階段中國評級機構的保守性直接由籌款人支付。當這些中介機構提供信息時，往往會受到出資方的干涉，存在嚴重的“道德風險”。

3 我國公債市場的完善

3.1 繼續(xù)增加公債品種，拓廣債權發(fā)行主體

債券市場已成為中國金融體系不可或缺的重要組成部分，相對于中國經(jīng)濟發(fā)展和深化金融體制改革的需要，中國債券市場的發(fā)展還比較落后，還不能滿足大企業(yè)籌集資金和改善資本結構的需要。未能滿足逃避金融系統(tǒng)管理風險和增加流動性的需要，無法滿足中國財政和貨幣政策的需要。無法滿足中國金融體系對外開放的需要。與國外成熟的債券市場相比，中國債券市場的規(guī)模仍然有著巨大的擴張空間。已努力確保所有類型的合格公司獲得發(fā)行債券的平等機會;增加債券品種，鼓勵債券創(chuàng)新，滿足不同類型的投資需求;積極發(fā)展債券市場機構投資者，改善投資者結構。

3.2 通過讓市場發(fā)揮基礎性作用來防止債務風險

市場經(jīng)濟的實現(xiàn)取決于市場實體之間的平等交換。因此，自由市場經(jīng)濟固有的必然要求是平等。因此，市場經(jīng)濟發(fā)展的內(nèi)在結果是對民主政治的需求。市場經(jīng)濟也以市場競爭為特征。必然會導致無序和個人利益失去保障，因此為了保證市場經(jīng)濟活動順利進行，它必然要求規(guī)范，因此，市場經(jīng)濟與法治精神有著內(nèi)在的一致性。在中國證券監(jiān)督管理委員會或地方政府債券管理機構的指導下，建立本地債券市場的行業(yè)自律組織應當對本地債券監(jiān)管起到輔助作用。完善地方債券市場退出機制。在這方面，我們可以借鑒美國的經(jīng)驗。防止道德風險并減少低層和上層政府之間不必要的博弈行為。

3.3 建立健全公債管理的相關制度

進一步完善信用評級體系和投資者保護機制，為中國債券市場的長期發(fā)展營造良好的信用環(huán)境。隨著債券市場國際化，債券發(fā)行主體的多元化，特別是企業(yè)短期融資券規(guī)模的不斷擴大，建立和完善資信評級制度將成為債權市場發(fā)展的頭等大事。美國的經(jīng)驗表明，債券市場的信用評級限制對風險預防至關重要。我們可以從美國政府債券信用評級的約束中吸取教訓，降低政府債券的風險。