經(jīng)濟(jì)發(fā)展與土地利用沖突探析

劉 瑩

（河南省駐馬店市國(guó)土資源局土地儲(chǔ)備開(kāi)發(fā)中心，河南駐馬店463000）

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，資源需求的不斷增加，資源供給與需求之間的矛盾日益尖銳。在已有的社會(huì)沖突中由于土地資源利用引發(fā)沖突表現(xiàn)尤為突出，在某種意義上來(lái)說(shuō)，已經(jīng)成為制約我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展效能與生活幸福感的重要限制因素，土地利用的沖突演化為惡性的流血沖突、官民糾紛、惡性博弈的事件屢見(jiàn)報(bào)端。為了有限緩解土地資源的矛盾，在構(gòu)建和諧社會(huì)的維穩(wěn)治理觀(guān)念下，單靠一味捂蓋子的方式，用行政手段來(lái)進(jìn)行硬性解決土地沖突，并不能化解該問(wèn)題，而是應(yīng)從政策上積極給出能夠治標(biāo)治本的藥方。自然資源開(kāi)發(fā)利用是人類(lèi)社會(huì)發(fā)生、發(fā)展的前提條件，在人類(lèi)進(jìn)行生產(chǎn)生活的過(guò)程中，對(duì)于自然資源的開(kāi)發(fā)、利用、保護(hù)、管理等行為無(wú)處不在，那么資源稀缺性的產(chǎn)生、發(fā)生在人類(lèi)社會(huì)的矛盾沖突自然也是無(wú)處不在的。沖突已經(jīng)成為了中國(guó)社會(huì)穩(wěn)定的一個(gè)嚴(yán)重威脅，而且，從土地問(wèn)題表現(xiàn)出的復(fù)雜性、尖銳性來(lái)看土地問(wèn)題已經(jīng)超過(guò)了過(guò)去農(nóng)村中由于稅費(fèi)問(wèn)題所導(dǎo)致的沖突問(wèn)題；土地利用沖突規(guī)模之大、數(shù)量之巨、沖突各方對(duì)抗激烈以及造成的社會(huì)震動(dòng)之嚴(yán)重都是前所未有的，讓人震驚的?；谶@種實(shí)際情況，文章將經(jīng)濟(jì)發(fā)展與土地利用進(jìn)行系統(tǒng)化考慮，在這一過(guò)程中，以土地利用沖突理論來(lái)對(duì)現(xiàn)階段土地利用與規(guī)劃問(wèn)題進(jìn)行高效處理，規(guī)避土地利用風(fēng)險(xiǎn)，為經(jīng)濟(jì)發(fā)展活動(dòng)的有序進(jìn)行創(chuàng)造必要的條件。

一、土地利用沖突的概念

為了準(zhǔn)確分析經(jīng)濟(jì)發(fā)展與土地利用之間的關(guān)系，在研究過(guò)程中引入了土地利用沖突理論，為研究工作的開(kāi)展厘清了思路，“土地利用沖突”是圍繞土地展開(kāi)的一種社會(huì)沖突表現(xiàn)形式。“土地利用沖突”目前還沒(méi)有明確而統(tǒng)一的定義，只是根據(jù)沖突的發(fā)生及發(fā)展給予一定的解釋。不同的研究者從不同研究側(cè)重點(diǎn)可以給出不同的解釋?zhuān)瑥馁Y源環(huán)境保護(hù)的角度將土地利用沖突解釋為“土地利用沖突是各種土地利用方式對(duì)于稀缺水土資源的競(jìng)爭(zhēng)”。從沖突形式與結(jié)果的角度，將土地沖突定義為發(fā)生于土地糾紛中的人身傷害或死亡和物質(zhì)財(cái)產(chǎn)的損害。更多的學(xué)者從權(quán)利沖突方向給出了解釋?zhuān)@些學(xué)者指出，土地沖突是針對(duì)一宗地、增長(zhǎng)性事物、某方向其他方主張權(quán)利的沖突。而土地利用沖突若是沒(méi)有及時(shí)的調(diào)節(jié)化解，將有可能演變?yōu)橥恋仫L(fēng)險(xiǎn)，即土地利用沖突，由顯性的利益沖突轉(zhuǎn)變?yōu)闈撛陔[性的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，涉及面更廣，危害性更深，治理難度更高。而在中國(guó)環(huán)境下，土地利用沖突是當(dāng)前社會(huì)沖突中最為劇烈的部分。因此，從社會(huì)學(xué)角度出發(fā)，土地利用沖突是由于兩個(gè)或兩個(gè)以上的社會(huì)單元在土地利用目標(biāo)上互不相容或互相排斥，從而引起心理或行為上的矛盾。

早在18世紀(jì)，土地報(bào)酬遞減規(guī)律就提出了人類(lèi)在土地利用上的“謀利”和“生存”需求之間存在的沖突。到了現(xiàn)代社會(huì)，地球上的各個(gè)國(guó)家，由于土地資源的稀缺性引起的土地利用沖突進(jìn)入了一個(gè)高發(fā)時(shí)期，相比于發(fā)達(dá)國(guó)家，發(fā)展中國(guó)家的資源環(huán)境沖突問(wèn)題更為顯著，并且與土地所有權(quán)、使用權(quán)以及由于土地利用引發(fā)的環(huán)境問(wèn)題有著千絲萬(wàn)縷、或明或暗的聯(lián)系。但是，作為最大的發(fā)展中國(guó)家我國(guó)的土地沖突卻具有一定的特殊性，不同于其它國(guó)家，我國(guó)的土地利用沖突與土地資源稀缺性之間沒(méi)有顯定的特殊性，無(wú)論是土地資源十分稀缺的地區(qū)，還是土地資源較為富裕的地區(qū)，都會(huì)爆發(fā)土地利用沖突。而且，土地利用沖突似乎與沖突中所爭(zhēng)執(zhí)的目標(biāo)大小并沒(méi)有什么顯著關(guān)系，而這種特殊性必然與整個(gè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的宏觀(guān)背景相關(guān)，當(dāng)下我國(guó)正處于改革開(kāi)放的重要轉(zhuǎn)型期，且從發(fā)展模式來(lái)看，屬于典型的政府主導(dǎo)型經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，同時(shí)又處于土地不斷升值的快速城鎮(zhèn)化發(fā)展階段，如今土地問(wèn)題背后牽涉的利益規(guī)模之巨，政府介入的力度之強(qiáng)，是歷史上從來(lái)沒(méi)有過(guò)的。

二、土地利用沖突產(chǎn)生的原因

在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中，土地利用沖突的形成是多個(gè)層面的，我們可以從多個(gè)方面得到解釋?zhuān)和恋刭Y源的短缺是導(dǎo)致資源利用沖突最基本的原因，而土地資源在社會(huì)范圍內(nèi)不公平分配則更可能加劇沖突。土地利用沖突是在社會(huì)經(jīng)濟(jì)、文化政治多種力量的綜合作用下而形成的，由于土地的生產(chǎn)力是體現(xiàn)基本要素投入的一種生產(chǎn)過(guò)程，必須在一定的社會(huì)制度安排下才能進(jìn)行。而一旦社會(huì)制度安排存在不合理、不匹配的問(wèn)題，就會(huì)引發(fā)土地資源利用的混亂與無(wú)序。我國(guó)土地利用的利益相關(guān)者既包括土地所有者主體，也包括土地使用者主體，涉及多個(gè)主體，如國(guó)務(wù)院、各級(jí)政府、村集體、農(nóng)戶(hù)、企業(yè)法人等。將土地利用看成一個(gè)過(guò)程，各個(gè)利益相關(guān)者主體參與其中，并積極主張各自的利益，政府扮演主導(dǎo)者的角色，不同利益相關(guān)者的目標(biāo)具有多樣性和分歧性。土地利用過(guò)程中參與主體之間存在的分歧，勢(shì)必導(dǎo)致沖突的加劇，不同的利益團(tuán)體圍繞著各種利益目標(biāo)而展開(kāi)的行動(dòng)導(dǎo)致了利益相關(guān)者之間沖突的發(fā)生，而在我國(guó)當(dāng)下農(nóng)地產(chǎn)權(quán)存在“共有私用”的問(wèn)題，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的每個(gè)方面（使用權(quán)、收益權(quán)和處分權(quán)）都存在農(nóng)民以外的其他利益主體，在沒(méi)有清晰界定和有效執(zhí)行的產(chǎn)權(quán)制度的保障與約束下，對(duì)于稀缺的經(jīng)濟(jì)資源和機(jī)會(huì)，必然會(huì)遭到哄搶的命運(yùn)。特別是在由政府主導(dǎo)的土地征收過(guò)程中，由于對(duì)公共目的、公共利益解釋上的模糊性，使得掌握了自由裁量權(quán)的政府職能部門(mén)具有侵害農(nóng)民權(quán)益的能力與機(jī)會(huì)，所以，從征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)出發(fā)，是解釋土地利用沖突的一個(gè)常見(jiàn)做法，特別是征地補(bǔ)償費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)偏低，必然會(huì)引發(fā)農(nóng)民的不滿(mǎn)，進(jìn)而引發(fā)土地矛盾、糾紛以及沖突，而事實(shí)上，現(xiàn)有的征地過(guò)程中土地收益分配確實(shí)存在嚴(yán)重的問(wèn)題，有研究表明，在土地征收出讓的過(guò)程中，農(nóng)民只得土地收益中的5%-10%，村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)的25%-30%，60%-70%為政府及各部門(mén)所得。據(jù)國(guó)家權(quán)威部門(mén)估計(jì)，改革開(kāi)放以后，農(nóng)民由于工農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格存在“剪刀差”而被剝奪的收益規(guī)模大致在六千到八千億元之間，而由于農(nóng)地非農(nóng)化過(guò)程中通過(guò)低價(jià)征收、高價(jià)出讓造成的農(nóng)民損失高達(dá)兩萬(wàn)億元之多，土地收益問(wèn)題大大超過(guò)了農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格不公問(wèn)題。而且，土地價(jià)格的不斷高升、土地補(bǔ)償費(fèi)用不斷攀升，讓土地權(quán)利人特別是農(nóng)民群體對(duì)土地的經(jīng)濟(jì)價(jià)值有了切實(shí)的體會(huì)，土地價(jià)格上漲和征占地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)提高反而促進(jìn)了土地利用沖突的爆發(fā)與惡化，甚至演化為沖突，不可否認(rèn)，農(nóng)民沖突實(shí)質(zhì)上是農(nóng)民實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)利益訴求的一種手段。由此可見(jiàn)，沖突其本質(zhì)是一場(chǎng)對(duì)土地利益的博弈，涉及到的相關(guān)人在有可能獲取更多利益的情況下都會(huì)采取行動(dòng)，引發(fā)對(duì)抗與沖突。但是，一味地提高農(nóng)民的土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，并不會(huì)消除社會(huì)沖突，反而會(huì)危及我國(guó)城鎮(zhèn)化的健康發(fā)展。

三、新時(shí)期土地利用沖突的特點(diǎn)

我國(guó)的土地利用沖突進(jìn)入新千年之后才開(kāi)始顯著增多，1998年新修訂的《土地管理法》出臺(tái)，土地管理法制化水平大大提升，其后我國(guó)的經(jīng)濟(jì)進(jìn)入了一個(gè)快速發(fā)展階段，但土地利用沖突也在該階段大幅增長(zhǎng)。政府與被征地農(nóng)民之間圍繞著土地征收征用的沖突逐漸成為了社會(huì)沖突的最主要成因，我國(guó)每年發(fā)生的群體性事件多達(dá)數(shù)萬(wàn)起甚至十余萬(wàn)起，其中征地拆遷問(wèn)題的比重高達(dá)一半，由此可見(jiàn)征地問(wèn)題成為了社會(huì)矛盾的主要成因。進(jìn)一步分析可知，征地問(wèn)題的核心在于征地補(bǔ)償，即級(jí)差地租的分配問(wèn)題。新千年之后的中國(guó)進(jìn)入了城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的階段，產(chǎn)生了大量的城鎮(zhèn)非農(nóng)用地需求，使得農(nóng)地非農(nóng)化的收益凸顯。通過(guò)強(qiáng)制性的征地，地方政府拿走了大部分級(jí)差地租用于發(fā)展建設(shè)，形成了社會(huì)各界密切關(guān)注、批判不斷的土地財(cái)政問(wèn)題。但是對(duì)于失地農(nóng)民卻僅僅在極差地租收益分配中占據(jù)了很少的份額，法定的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)對(duì)于失地農(nóng)民而言并不能給出足夠而合理的補(bǔ)償。國(guó)家層面上不斷出臺(tái)政策進(jìn)行調(diào)整，實(shí)際中的土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)有了較大的提升。但是近年來(lái)的土地沖突問(wèn)題并無(wú)顯著好轉(zhuǎn)，政府與失地農(nóng)民之間的沖突越演越烈，其核心原因在于土地收益分配中規(guī)則的缺失，政府維穩(wěn)下的“捂蓋子”心理和選擇性執(zhí)法行為，政府部門(mén)或軟硬兼施打壓某種不成氣候的個(gè)別訴求，或遷就已經(jīng)成了氣候的群體訴求以息事寧人，這就產(chǎn)生了一種維穩(wěn)悖論：由于政府的有選擇的執(zhí)法，使得社會(huì)各界產(chǎn)生一種不鬧不解決、越鬧越劃算的心理預(yù)期。再加上已有土地的法律制度的改革滯后，《土地管理法》的修訂案討論稿在十八大期間就已經(jīng)形成，但時(shí)至今日卻仍未出臺(tái)，使得土地管理工作缺乏上位法律的約束，而已有的法律制度已經(jīng)難以滿(mǎn)足社會(huì)管理的需要，特別是土地收益分配的管理。此外，由于我國(guó)過(guò)去土地管理工作中，技術(shù)手段缺失、法律意識(shí)淡薄，導(dǎo)致大量的歷史遺留問(wèn)題，這些問(wèn)題在如今的土地管理工作中不斷地發(fā)酵成為新問(wèn)題。從而使得現(xiàn)階段土地沖突問(wèn)題，實(shí)質(zhì)上是由土地利益分配中規(guī)則缺失、博弈無(wú)序化造成的。

四、土地利用沖突與沖突表現(xiàn)

（一）土地利用沖突的基本內(nèi)容

當(dāng)前需要對(duì)社會(huì)沖突有一個(gè)更為合理和恰如其分的理解，其中最為關(guān)鍵的是應(yīng)該直面問(wèn)題的關(guān)鍵所在即人性的需要和由此引起的社會(huì)群體的訴求。首先，應(yīng)該清楚的意識(shí)到社會(huì)矛盾是社會(huì)沖突的根源，找到矛盾點(diǎn)所在。其次，雖然社會(huì)糾紛與社會(huì)沖突具有同質(zhì)性，但程序上卻明顯不同，可以用社會(huì)沖突表示社會(huì)糾紛，但若用社會(huì)糾紛代替社會(huì)沖突，則容易造成對(duì)事實(shí)的模糊與混淆。因此，對(duì)社會(huì)沖突的理解與認(rèn)識(shí)需要結(jié)合時(shí)代背景加以剖析，特別是在現(xiàn)代社會(huì)，泛政治化、模糊化的沖突認(rèn)識(shí)已不適合當(dāng)前的需要，需要對(duì)社會(huì)沖突進(jìn)行客觀(guān)的定義?！巴恋乩脹_突是圍繞經(jīng)濟(jì)發(fā)展與土地開(kāi)展的一種社會(huì)沖突表現(xiàn)形式”。土地利用沖突目前還沒(méi)有明確而統(tǒng)一的定義，只是根據(jù)沖突的發(fā)生及發(fā)展給予一定的解釋?zhuān)瑥馁Y源環(huán)境保護(hù)的角度將土地利用沖突解釋為“土地利用沖突是各種土地利用方式對(duì)于稀缺水土資源的競(jìng)爭(zhēng)”。從沖突的形式與結(jié)果的角度將土地沖突定義為發(fā)生于土地糾紛中的人身傷害或死亡和物質(zhì)財(cái)產(chǎn)的損害。沖突是社會(huì)學(xué)研究的重點(diǎn)內(nèi)容。而在中國(guó)語(yǔ)境下，土地利用沖突是當(dāng)前社會(huì)沖突中最為劇烈的部分，因此，從社會(huì)學(xué)角度出發(fā)，土地利用沖突是由于兩個(gè)或兩個(gè)以上的社會(huì)單元在土地利用目標(biāo)上互不相容或互相排斥，從而引起心理或行為上的矛盾，從法學(xué)領(lǐng)域來(lái)解釋?zhuān)浑y看出土地利用沖突可以分為符合法律規(guī)范的沖突以及違法的沖突。

（二）土地利用沖突的表現(xiàn)

經(jīng)濟(jì)發(fā)展促進(jìn)城鎮(zhèn)化的加速。城鎮(zhèn)化進(jìn)程中土地利用沖突的分析與治理，離不開(kāi)對(duì)土地利用沖突危害的深入探討。將土地利用沖突的危害控制在一個(gè)可控的范圍之內(nèi)，不僅是推進(jìn)城鎮(zhèn)化順利發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要，也是實(shí)現(xiàn)國(guó)家社會(huì)長(zhǎng)治久安的必然要求。土地利用沖突的危害是多方面的，我們將土地利用沖突的危害歸納為四個(gè)主要方面，包括人員傷亡、財(cái)產(chǎn)損失、社會(huì)危害、政治危害等。并依據(jù)對(duì)應(yīng)的判斷標(biāo)準(zhǔn)，將土地利用沖突的危害程度劃分為輕微土地利用沖突、一般土地利用沖突、中度土地利用沖突、重大土地利用沖突、特大土地利用沖突。完成土地利用沖突危害等級(jí)的劃分之后，形成對(duì)土地利用沖突危害的清晰認(rèn)識(shí)。土地利用沖突包括沖突環(huán)境、沖突源、利益相關(guān)者、催化劑等。

五、土地利用問(wèn)題分析與治理

通過(guò)本文分析，剖析了各利益相關(guān)者的利益主張之間為何出現(xiàn)沖突，即形成沖突的背景是什么，并揭示了已有的土地管理制度的不完善是如何激化矛盾的?？梢园l(fā)現(xiàn)，從土地利用沖突形成的根源上看，成因則是多方面的：社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展導(dǎo)致土地利用中人—地關(guān)系，人—人關(guān)系之間快速變化，導(dǎo)致原有的土地管理制度相對(duì)滯后，以及經(jīng)濟(jì)發(fā)展、城鎮(zhèn)化率提升，導(dǎo)致人們的土地利用需求變大、土地經(jīng)濟(jì)利益顯化、土地權(quán)利意識(shí)增強(qiáng)，從而形成了沖突衍生的土壤。土地管理制度的不完善、歷史遺留問(wèn)題的缺乏妥善處理以及利益相關(guān)者對(duì)法律制度的不認(rèn)同，以及政府在土地利用中的不規(guī)范操作及在此基礎(chǔ)上公信力喪失則是土地利用沖突的直接導(dǎo)火索。因此，對(duì)于現(xiàn)階段的土地利用沖突，需要從多個(gè)方面，系統(tǒng)性地給出治理政策，并且從國(guó)家層面推動(dòng)土地制度改革，自上而下的推動(dòng)系統(tǒng)改革，才能治標(biāo)治本。

（一）政府管理角色的轉(zhuǎn)變

土地資源利用配置也可以看做是各個(gè)利益相關(guān)者共同活動(dòng)產(chǎn)生的一個(gè)結(jié)果，而且，在土地利作過(guò)程中，單個(gè)利益相關(guān)者他們本身的目標(biāo)及其所采取的行為，都相互影響。因此，土地利用中的核心利益相關(guān)者包括中央政府、地方政府、用地單位、城市居民、農(nóng)村居民。不同的利益相關(guān)者在土地利用中的目標(biāo)不同，實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的手段也不同。我們將他們分為兩個(gè)類(lèi)別：管理者與被管理者。中國(guó)實(shí)行的政治集權(quán)體制，但事實(shí)上政府也并不是一個(gè)獨(dú)立的單元，在其內(nèi)部存在著權(quán)利的劃分。我們可以將其劃分為以制定政策為主的高層政府和以執(zhí)行政策為主的基層政府。如果將基層政府分離出來(lái)，那么中國(guó)的政府與社會(huì)關(guān)系就變成了“弱勢(shì)高層政府，強(qiáng)勢(shì)基層政府”，這也就不難解釋我們常見(jiàn)的政府內(nèi)部出現(xiàn)的“上有政策，下有對(duì)策”的現(xiàn)象。為了有效發(fā)揮政府在土地利用管理方面的積極作用，將土地沖突控制在一定范圍內(nèi)，需要準(zhǔn)備政府角色，發(fā)揮調(diào)控職能，具體來(lái)看，政府在管理過(guò)程中可以將土地利用目標(biāo)歸納為保障土地資源利用的效率在長(zhǎng)期與近期之間達(dá)到的平衡最優(yōu)，與此同時(shí)要著力保障土地利用中的公平，將社會(huì)矛盾糾紛限制在合理可控的程度，避免引發(fā)社會(huì)問(wèn)題。保障土地資源在部門(mén)間、產(chǎn)業(yè)間的合理配置，從而兼顧經(jīng)濟(jì)發(fā)展與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，還要切實(shí)提升土地資源利用的可持續(xù)性，注重實(shí)現(xiàn)代際公平。十九大將美麗二字加入到國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略之中，現(xiàn)階段全國(guó)上下普遍認(rèn)識(shí)到土地綠色開(kāi)發(fā)與健康使用的現(xiàn)實(shí)意義，基于這種實(shí)際對(duì)土地利用目標(biāo)中又增加了新的內(nèi)容，土地利用的生態(tài)效益、人文效益也列入了中央的考慮之中，土地資源的生活功能逐步和生產(chǎn)功能并重，成為國(guó)家層面上的行動(dòng)目標(biāo)。

地方政府作為一定范圍內(nèi)的土地利用總體負(fù)責(zé)人，在土地利用上與國(guó)家目標(biāo)之間存在著一些不同，甚至存在背道而馳的情況，如在房地產(chǎn)調(diào)控中的中央地方之間的博弈對(duì)抗，以及地方政府在耕地保護(hù)行為的卸責(zé)行為。地方政府在日常管理過(guò)程中，要轉(zhuǎn)變思路，在政績(jī)考核標(biāo)準(zhǔn)確立過(guò)程中，破除過(guò)度依賴(lài)GDP評(píng)分的方式，杜絕地方政府在土地利用中出現(xiàn)唯經(jīng)濟(jì)發(fā)展的目標(biāo)導(dǎo)向。同時(shí)地方政府要納入到地區(qū)土地資源開(kāi)發(fā)的長(zhǎng)期戰(zhàn)略之中，即在以經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)為核心考核標(biāo)準(zhǔn)的情況下，將換屆選舉與地方政府土地資源開(kāi)發(fā)進(jìn)行必要的分割處理，避免部分政府工作人員為了政績(jī)過(guò)度消耗土地資源。對(duì)于用地單位而言，一般情況下為企業(yè)單位（房地產(chǎn)企業(yè)居多），其本質(zhì)在于對(duì)利潤(rùn)的追求，因此其行為以經(jīng)濟(jì)理性為基礎(chǔ)，以利潤(rùn)最大化為導(dǎo)向。其行為目標(biāo)中并不天然的包含道德、社會(huì)責(zé)任等內(nèi)容。企業(yè)在土地資源利用時(shí)以實(shí)現(xiàn)既定約束下的利潤(rùn)最大化為原則?；谶@種實(shí)際情況要著力進(jìn)行法律制度的完善，杜絕企業(yè)在土地利用上出現(xiàn)低效率利用、囤地等行為，實(shí)現(xiàn)社會(huì)利益的最優(yōu)化。現(xiàn)階段地方政府在土地利用中利益牽扯過(guò)多、權(quán)力過(guò)大，地方政府為了滿(mǎn)足經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，往往會(huì)想方設(shè)法的通過(guò)土地資源配置來(lái)滿(mǎn)足自己政績(jī)最大化的需要。因此在對(duì)于土地資源的開(kāi)發(fā)利用管理過(guò)程中，有著強(qiáng)力的沖動(dòng)來(lái)突破法律規(guī)范來(lái)“便宜行事”。這樣一方面容易導(dǎo)致土地權(quán)益受到侵害的其他群體反抗而產(chǎn)生沖突，另一方面也會(huì)產(chǎn)生極壞的示范效應(yīng)，促使其他主體也效仿其行為，突破法律或打擦邊球的方式來(lái)謀取利益，從而使得土地利用無(wú)序化。作為土地管理監(jiān)督、執(zhí)法的業(yè)務(wù)部門(mén)，地方國(guó)土機(jī)構(gòu)由于其獨(dú)立性不足，受制于地方政府。因此其立場(chǎng)的不中立使其在土地利用管理中很容易出現(xiàn)執(zhí)法不公的問(wèn)題，從而導(dǎo)致公信力喪失。因此有必要加大地方國(guó)土系統(tǒng)的獨(dú)立性，使之成為獨(dú)立的、無(wú)偏的執(zhí)法者，不受地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展行為的影響。

（二）城市與農(nóng)村土地沖突的合理化解決

對(duì)于城市居民而言，其土地需求一般源自于住房需求，土地利用的目標(biāo)是滿(mǎn)足其生活需要以及投資需要。在一般情況下，房地產(chǎn)是居民財(cái)產(chǎn)的最主要載體，是居民財(cái)富清單中最重要的內(nèi)容。特別是城鎮(zhèn)化快速發(fā)展，舊城區(qū)的房屋存在著不斷升值的預(yù)期，城市居民對(duì)于政府拆遷安置補(bǔ)償期待越來(lái)越高，則房地產(chǎn)權(quán)利及其土地權(quán)利對(duì)城市居民而言就日漸成為其財(cái)產(chǎn)權(quán)利中重要的一環(huán)。農(nóng)村居民，其土地利用的情況較為復(fù)雜，農(nóng)村居民由于要從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，所以土地具有生產(chǎn)與生活的雙重屬性。在現(xiàn)有的土地制度框架下，農(nóng)民，主要是城郊地區(qū)的農(nóng)民，在其土地被轉(zhuǎn)變?yōu)榉寝r(nóng)建設(shè)用地的時(shí)候，同樣存在著自身利益最大化的傾向，希冀地征地補(bǔ)償中多拿一筆，也解決自己在征地后的生活就業(yè)問(wèn)題，而這也是土地利用沖突中常見(jiàn)的問(wèn)題，針對(duì)這種情況可以采取補(bǔ)償?shù)姆绞?，在補(bǔ)償中要充分考慮到市場(chǎng)的因素，補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)是按照現(xiàn)有的經(jīng)濟(jì)指標(biāo)來(lái)進(jìn)行創(chuàng)新，實(shí)現(xiàn)補(bǔ)償動(dòng)態(tài)優(yōu)化機(jī)制。農(nóng)地轉(zhuǎn)為非農(nóng)用地后的巨大增值收益要有計(jì)劃地實(shí)現(xiàn)農(nóng)民共享，縮小征地價(jià)格與市場(chǎng)價(jià)格之間存在巨大的剪刀差，在維護(hù)農(nóng)民土地利益的同時(shí)，減少城市用地負(fù)擔(dān)，對(duì)于農(nóng)民生活水平的提升有著極為深遠(yuǎn)的影響，避免農(nóng)民利益遭受損傷。除了采取這種補(bǔ)償方式之外，需要認(rèn)識(shí)到現(xiàn)階段的土地管理體質(zhì)中，尚存有相當(dāng)?shù)挠?jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代行政管理制度的特點(diǎn)，行政管制多而市場(chǎng)激勵(lì)較少。政府包攬過(guò)多的土地事務(wù)，而在現(xiàn)階段人們對(duì)土地權(quán)利意識(shí)覺(jué)醒的現(xiàn)實(shí)生活中，二者之間必然會(huì)有所沖突。因此政府應(yīng)嘗試探索放寬管制，將土地權(quán)利，比如城中村改造、舊城改造中的土地再開(kāi)發(fā)的權(quán)利還給用地者。同時(shí)加強(qiáng)服務(wù)意識(shí)，尊重土地權(quán)利人的權(quán)利，而不是過(guò)度強(qiáng)調(diào)管制與服從。土地法律制度，特別是農(nóng)地的法律制度，尤其是土地征收的相關(guān)法律制度的完善，是消除矛盾沖突根本之所在?，F(xiàn)階段的土地利用沖突很大程度在于上位法立法缺失，相關(guān)法律之間不統(tǒng)一，從而導(dǎo)致的各種利益相關(guān)主體的博弈無(wú)序化。因此加快法律制度及與之相配套的管理工作體系完善是解決問(wèn)題的根本，同時(shí)也要考慮對(duì)歷史遺留問(wèn)題給出可供參考的、權(quán)威的司法解釋以作為地方政府的行為規(guī)范，還要積極探索追責(zé)機(jī)制，促進(jìn)執(zhí)法者公平執(zhí)法而不是捂蓋子、掩飾問(wèn)題，導(dǎo)致歷史問(wèn)題的再次反復(fù)。

目前，針對(duì)土地利用沖突問(wèn)題，國(guó)家層面上已經(jīng)意識(shí)到土地利用沖突的負(fù)面作用，并不斷的出臺(tái)土地調(diào)控政策，在讓利于民的政策思路下，一方面約束地方政府行為，一方面強(qiáng)化公民的土地權(quán)利保護(hù)。但是，現(xiàn)階段的土地利用沖突治理還不能應(yīng)付現(xiàn)實(shí)中的需要，有必要對(duì)土地利用沖突的根源進(jìn)行重新審視，找尋出沒(méi)有得到足夠重視的沖突誘因，重新理解土地利用沖突深層次原因，以構(gòu)建城鎮(zhèn)化發(fā)展中的土地利用沖突政策體系。

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