銀行自律機制評估實踐

文/季云華 編輯/王莉

對銀行執(zhí)行自律公約的情況開展評估，是強化自律約束，夯實自律基礎(chǔ)，促進自律機制不斷完善的現(xiàn)實需要。

2016年6月，全國統(tǒng)一的外匯市場自律機制正式建立，并陸續(xù)在各省建立了相應(yīng)的銀行外匯和跨境人民幣業(yè)務(wù)自律機制（以下簡稱“自律機制”）。從具體實踐看，全國層面和省級層面的各類業(yè)務(wù)操作規(guī)范日趨完善，分支機構(gòu)所屬區(qū)域的銀行各類自律倡議實現(xiàn)了常態(tài)化發(fā)布，但對自律機制執(zhí)行情況的評估則進展緩慢。《外匯市場自律機制工作指引》提出將成員執(zhí)行外匯和跨境人民幣管理規(guī)定情況納入自律機制評估，但未對評估的內(nèi)容與形式做出明確的要求，導(dǎo)致對自律執(zhí)行情況的評估整體仍停留在理論探討階段。應(yīng)該看到，對銀行執(zhí)行自律公約情況開展評估，是強化自律約束、夯實自律基礎(chǔ)、促進自律機制不斷完善的現(xiàn)實需要。鑒此，江蘇省級自律機制在省內(nèi)開展了對銀行自律機制進行評估的探索。

地區(qū)實踐情況

常州地區(qū)銀行自律機制評估情況

常州地區(qū)銀行自律機制由秘書長單位牽頭成立評估專家小組，在江蘇省自律評估指標框架下，針對常州地區(qū)銀行自律中的薄弱環(huán)節(jié)，設(shè)計了定性和定量指標相結(jié)合的三級評估指標。一方面，在評估指標中強調(diào)了牽頭部門、從業(yè)人員素質(zhì)及內(nèi)部控制的重要性；另一方面，對于“目標設(shè)定”等指標的設(shè)計，全部使用定量指標，力求體現(xiàn)自律成效。試評估階段，采用銀行自評報告和專家小組評估相結(jié)合、業(yè)務(wù)抽檢、人員測試等評估方法。從對2016年10月--2017年9月期間全部23家成員銀行的評估結(jié)果來看，評估得分基本體現(xiàn)了各銀行在評估期內(nèi)的自律水平。評估結(jié)果顯示，常州地區(qū)銀行自律主要存在以下問題：

一是業(yè)務(wù)均衡性和業(yè)務(wù)合規(guī)性差異明顯。按百分制，參評銀行“目標設(shè)定”平均分僅為73.9分，地區(qū)曾被監(jiān)管部門處罰、約談的成員銀行與其他銀行得分拉開了明顯差距。

二是部分銀行業(yè)務(wù)人員能力達標率偏低。試評估中，秘書處牽頭組織了成員銀行從業(yè)人員業(yè)務(wù)能力抽檢測試。測試合格率指標評分23家銀行中有11家銀行為零分，而平均分指標僅有6家銀行得分在60分以上。

三是牽頭部門的作用未得到充分體現(xiàn)。有1家銀行未設(shè)立牽頭部門，1家銀行未配備合規(guī)性崗位，5家銀行牽頭部門對其他部門制約能力不足，在專家小組評分中得分較低。

四是成員銀行對自律機制建設(shè)的參與度較低。評價期內(nèi)，僅有1家銀行對自律工作提出了工作建議，1家銀行提請風(fēng)險提示。

對于評估結(jié)果的運用，常州地區(qū)通過以下舉措實現(xiàn)了自律評估與銀行內(nèi)部管理的良性互動：

一是評估結(jié)果及時反饋。將評估各指標得分以及總得分情況、評估中發(fā)現(xiàn)的主要問題，及時向各成員銀行反饋，以促進各銀行針對自律工作的風(fēng)險點、薄弱點，及時改進內(nèi)控內(nèi)管，完善操作流程。

二是開展自律機制內(nèi)部獎懲。具體包括：根據(jù)評估結(jié)果評選“常州地區(qū)外匯與跨境人民幣自律機制先進單位”，并予以通報表揚；要求自律評估得分較低（總分低于平均分或一級指標單項低于平均分）的銀行，進行專項風(fēng)險提示并限期整改；要求自律評估中人員測試合格率、平均分低于平均水平的銀行，上報培訓(xùn)方案，限時開展業(yè)務(wù)培訓(xùn)。

此外，常州地區(qū)還通過外部監(jiān)管進一步夯實了自律評估的成效：

一是評估結(jié)果提交外匯局作為銀行執(zhí)行外匯管理政策考核的重要參考。常州地區(qū)自律機制評估周期與外匯局銀行考核周期同步，外匯局可直接參考評估結(jié)果對考核指標“外匯業(yè)務(wù)自律情況（6分）”予以打分。

二是以外部監(jiān)管強化自律評估防控風(fēng)險的作用。對自律評估中發(fā)現(xiàn)有嚴重違規(guī)問題的銀行，由自律機制提請所在地外匯局對其開展外匯業(yè)務(wù)全面檢查；自律機制在評估完成后以專項報告等形式將自律評估中發(fā)現(xiàn)的外匯業(yè)務(wù)風(fēng)險點向外匯局報告。

泰州地區(qū)銀行自律機制評估情況

泰州地區(qū)銀行自律機制秘書處在江蘇省自律評估指標框架下，重點突出了內(nèi)部環(huán)境和監(jiān)督兩方面的評估，并采取了自評和互評相結(jié)合的方式推進評估實踐。一是成員單位自評估。各成員單位向秘書長單位提交自評估得分表、自評估報告及相關(guān)佐證材料。二是組織現(xiàn)場評估。秘書長單位組織工行等8家銀行的業(yè)務(wù)骨干成立評估小組，開展集中評估和交叉評分。

泰州地區(qū)銀行自律機制按照評估得分情況，分別評定A類銀行6家（得分95分以上）、B類銀行11家（得分區(qū)間80—95分），C類銀行3家（得分80分以下）。從評估結(jié)果來看，問題主要集中在內(nèi)部環(huán)境、目標設(shè)定、控制活動、信息溝通等四個指標大類。

一是內(nèi)部環(huán)境方面。個別成員單位未及時提供本行的業(yè)務(wù)操作規(guī)程、定期業(yè)務(wù)風(fēng)險點排查報告等；部分成員單位在內(nèi)控制度執(zhí)行和自評估方面有待加強。

二是目標設(shè)定方面。部分自律機制成員單位未認真執(zhí)行外匯管理政策，業(yè)務(wù)合規(guī)性和審慎性尚未達到各項自律規(guī)范的要求。

三是控制活動方面。部分自律機制成員單位業(yè)務(wù)培訓(xùn)、政策培訓(xùn)不及時，如MS銀行泰州分行、NF銀行泰州分行和JJNSCSY銀行。

四是信息溝通方面。部分自律機制成員單位參與政策反饋等支持力度有待提升；部分成員單位未完成自律機制日常工作。

對于評估結(jié)果的運用，泰州地區(qū)開展了以下嘗試：

一是實施自律評估結(jié)果通報。自律機制秘書處發(fā)布評估結(jié)果情況通報，明確指出在評估中各單位所暴露的問題，提出完善要求和整改時限。此外，還對A類成員單位授予“外匯與跨境人民幣自律機制先進單位”的榮譽稱號。

二是組織成員單位交流學(xué)習(xí)。自律評估促使泰州地區(qū)自律機制各成員進一步完善了自律管理制度，加大了政策培訓(xùn)力度，部分B、C類銀行組織業(yè)務(wù)人員到優(yōu)秀單位學(xué)習(xí)、取經(jīng)。

三是實施差異化報告制度。按照泰州地區(qū)自律機制成員單位執(zhí)行情況定期報告制度，A類銀行每半年要向自律機制報送自律機制執(zhí)行情況，B類銀行每3個月、C類銀行每個月需向自律機制報送自律執(zhí)行情況。

此外，泰州地區(qū)自律機制還根據(jù)自律評估的情況，提請所在地外匯局對B、C類銀行扣分較多的項目采取強化監(jiān)管措施。目前外匯局泰州市中心支局已對JYNSH開展了國際收支現(xiàn)場核查、約談YC銀行泰州分行高管，并進行個人分拆購付匯專項檢查。

南通地區(qū)銀行自律機制評估情況

為進一步推動銀行強化內(nèi)控內(nèi)管，提高銀行合規(guī)經(jīng)營管理水平和風(fēng)險防范能力，南通地區(qū)銀行自律機制在自律評價指標設(shè)計時，重點做好以下幾項工作：

一是著重將銀行是否在內(nèi)控制度中體現(xiàn)展業(yè)三原則的要求、以及是否較好履行展業(yè)三原則的相關(guān)指標，納入自律評價體系，并分配了較高的指標權(quán)重。

二是注重對銀行配合外匯局工作的質(zhì)量和順暢傳導(dǎo)落實外匯局工作的考核，同時將創(chuàng)新工作納入評價指標，提高銀行參與創(chuàng)新的積極性。

三是通過多項指標評價銀行對內(nèi)部員工的管理培訓(xùn)情況，倒逼銀行加強自身管理，通過增強員工素質(zhì)，促進銀行業(yè)務(wù)合規(guī)。

南通自律機制選取了轄區(qū)17家成員銀行參加評估。在參評銀行自評的基礎(chǔ)上，地區(qū)銀行自律機制通過調(diào)閱相關(guān)制度資料、電話隨機抽查、現(xiàn)場印證等方式，對自評結(jié)果予以調(diào)整。從評估結(jié)果看，南通地區(qū)參評銀行自律中主要存在有以下方面的問題：

一是銀行統(tǒng)籌管理外匯業(yè)務(wù)的能力差異較大。全國性商業(yè)銀行設(shè)置了合理的外匯業(yè)務(wù)合規(guī)管理架構(gòu)，政策傳導(dǎo)路徑及機制順暢；而中小型銀行大部分沒有單獨設(shè)立的外匯業(yè)務(wù)部門，在政策傳導(dǎo)方面的體制機制不盡完善。

二是個別銀行無法適用風(fēng)險防控、風(fēng)險響應(yīng)、控制活動中的部分指標。如HF銀行的工商金融服務(wù)部門按其總行要求，需將整套的客戶信息資料上報總行風(fēng)控部門，由總行開展風(fēng)險評估及外匯業(yè)務(wù)的盡職審查等系列工作，因此，無法對該項此類指標進行評價。

三是多數(shù)銀行在展業(yè)三原則的履行方面存在缺陷。如針對業(yè)務(wù)辦理中信息不對稱的問題，僅有少部分銀行建立了“業(yè)務(wù)聯(lián)系函”制度，多數(shù)銀行在“了解客戶”與“了解業(yè)務(wù)”環(huán)節(jié)存在脫節(jié)現(xiàn)象。

在評估結(jié)果的運用方面，南通地區(qū)主要采取了以下做法：

一是及時告知被考核對象，針對不同結(jié)果獎優(yōu)罰劣。一方面，將自律考評結(jié)果進行公布，督促其及時整改，并跟進其整改落實情況，促進自律考評工作與業(yè)務(wù)管理的良性循環(huán)；另一方面，對于在自律考評結(jié)果中表現(xiàn)優(yōu)秀的單位，授予其“先進榮譽”稱號，對于連續(xù)兩年被評估分類結(jié)果差的銀行，取消其自律機制成員資格。

二是提請外匯局將評估結(jié)果直接運用于外匯局對銀行執(zhí)行外匯管理政策的考核之中，并對評估結(jié)果不理想的成員銀行在日常監(jiān)管中予以區(qū)別對待。對于有嚴重違規(guī)問題的銀行，提請外匯局對其開展全面外匯業(yè)務(wù)檢查。

實踐中存在的問題

問題一：評估的公信力問題。一是評估實施主體。自律機制秘書長單位作為評估牽頭人，既是評估者，又是參評單位，評估過程中如何保證它在評估中的公正立場需要進一步思考。二是評估指標。試評估指標的建立帶有較強的主觀性，指標及權(quán)重是否體現(xiàn)了自律風(fēng)險的主要領(lǐng)域，仍然值得商榷。三是評估結(jié)果。評估結(jié)果能否得到參評成員銀行的認同，在試評估實踐中還沒有得到體現(xiàn)。

問題二：評估的基礎(chǔ)信息來源問題。各地區(qū)試評估工作中，借鑒了內(nèi)部審計中常用的分析、詢問、抽樣、穿行測試等工作方法。但由于自律機制是否有權(quán)現(xiàn)場調(diào)查、抽檢參評銀行業(yè)務(wù)存在爭議，導(dǎo)致現(xiàn)場采集信息不夠充分，業(yè)務(wù)抽檢面無法覆蓋所有參評銀行。

問題三：評估成效與成本問題。從工作成效角度看，評估覆蓋面越全面，越有利于展業(yè)原則落實與監(jiān)管政策的有效傳導(dǎo)，因此對全部成員進行定期、全面評估是較好的選擇。但江蘇省各地的實踐證明，各地秘書長單位資源、能力有限，全面評估面臨時間較長、成本過高的問題。

問題四：結(jié)果運用正向激勵不足問題。目前對評估結(jié)果的運用帶有“正向激勵不足、懲戒手段偏緊”的色彩。有可能降低銀行主動參與評估的動力，形成集體性的“軟抵觸”，增加評估工作的難度。

問題五：自律與監(jiān)管的協(xié)調(diào)與銜接問題。內(nèi)部自律與外部監(jiān)管雖然在具體管理目標、管理手段方面有明顯差異，但在實施目的、實施內(nèi)容上具有一致性。這也就使自律評估與外匯局銀行執(zhí)行外匯管理政策考核工作存在很多重合之處。如何使自律與監(jiān)管各司其職又相互配合、相互促進，有待在今后的評估實踐中不斷完善。

對做好自律評估的建議

建議一：在評估的各個環(huán)節(jié)體現(xiàn)公允、公正。一是在自律機制秘書處牽頭的基礎(chǔ)上，可以吸收部分成員單位、外部專家、監(jiān)管部門等成立評估小組共同開展評估；二是評估工作機制應(yīng)以成員代表大會審議通過報外匯局備案后實施，評估方案、評估結(jié)果也應(yīng)當經(jīng)大會審議；三是評估過程應(yīng)當有事實、有依據(jù)，固定化并不斷規(guī)制評估資料，如評估工作底稿、評估結(jié)論等等，為后期處理評估異議等問題提供基礎(chǔ)；四是評估方法和基本框架等應(yīng)保持相對穩(wěn)定，以保證評估結(jié)果的連續(xù)性和可比性，為持續(xù)改進自律工作提供參照。

建議二：不斷擴展自律評估信息來源渠道。一是可以嘗試采用評估與監(jiān)管檢查相結(jié)合、評估與調(diào)查問卷相結(jié)合等方式增加評估基礎(chǔ)信息中來自現(xiàn)場的、來自第三方的信息比重，增強評估的有效性；二是通過自律機制成員大會形式，授權(quán)自律機制評估機構(gòu)（如評估小組、專家小組等）搜集與自律評估有關(guān)的銀行信息，以防范由評估引發(fā)的業(yè)務(wù)抽檢、資料抽檢出現(xiàn)法律風(fēng)險。

建議三：完善評估機制，綜合考慮評估成本與效果。一是強調(diào)內(nèi)部自評流程，規(guī)范自評報告的報送要求；二是按照系統(tǒng)重要性機構(gòu)的監(jiān)管思路,對區(qū)域有重要影響的銀行進行全面評估，對其他銀行進行選擇性評估。

建議四：建立獎懲相輔的激勵約束機制，確保銀行積極主動參加自律評估。一是加快頂層設(shè)計，進一步豐富《外匯市場自律指引》。明確全國與省級層面自律評估角色，爭取通過外匯管理價格手段與數(shù)量手段對市場核心成員形成有效激勵；二是搭建統(tǒng)一的評估結(jié)果信息發(fā)布平臺，及時公開銀行全國各地分支機構(gòu)的評估信息與等級，形成行業(yè)典型示范，擴大評估結(jié)果的宣傳效應(yīng)。

建議五：自律與監(jiān)管協(xié)調(diào)發(fā)力，促進銀行合規(guī)審慎展業(yè)。完善的監(jiān)管制度應(yīng)由外部監(jiān)管與內(nèi)部自律共同組成。一是在全面鋪開自律評估的基礎(chǔ)上，內(nèi)控制度評價等能以自律評估完成的，不再列為外匯局銀行考核的單獨考核項目，可通過銀行自律情況考核項目統(tǒng)一予以反映，以利于提高監(jiān)管效率。二是自律機制發(fā)現(xiàn)的風(fēng)險事件應(yīng)及時向外匯局報告，屬于地區(qū)性風(fēng)險點的及時開展現(xiàn)場或非現(xiàn)場監(jiān)管；自律評估中發(fā)現(xiàn)的涉嫌違法違規(guī)問題應(yīng)及時報告監(jiān)管部門予以查處。另一方面，外匯局監(jiān)管中掌握的異常情況、風(fēng)險業(yè)務(wù)應(yīng)及時通過自律機制向銀行推送，提示和防范風(fēng)險，以發(fā)揮自律與監(jiān)管的互促作用，以監(jiān)管推進銀行展業(yè)規(guī)范的不斷完善。