江蘇區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展政府治理的歷史總結(jié)與評(píng)價(jià)

余 璐，姜 軍

一、引言

黨的十九大提出新的社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，區(qū)域發(fā)展不平衡問(wèn)題一直以來(lái)都是黨和各級(jí)政府所關(guān)注的問(wèn)題。從全國(guó)層面來(lái)看，有東、中、西發(fā)展的差距，從城鄉(xiāng)發(fā)展來(lái)看，有城市與農(nóng)村發(fā)展的差距，從江蘇來(lái)看，有蘇南、蘇中、蘇北發(fā)展的差距。合理的發(fā)展差距是歷史的必然，但如果發(fā)展差距過(guò)大，會(huì)造成民眾社會(huì)心理的落差，也會(huì)造成社會(huì)治理的困難，危害社會(huì)的健康可持續(xù)發(fā)展。因此對(duì)區(qū)域發(fā)展不平衡的治理尤為重要，江蘇省政府和各級(jí)地方政府一直重視區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡問(wèn)題，并采取了相應(yīng)的治理舉措。眾所周知，蘇北地區(qū)涵蓋徐州、淮安、連云港、鹽城、宿遷，全省最為貧困的縣與鄉(xiāng)村都匯聚于蘇北，蘇北為何貧困，可用發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)中很多經(jīng)典的理論來(lái)分析，如繆爾達(dá)爾的“循環(huán)累積因果關(guān)系理論”、納克斯的“貧困的惡性循環(huán)”等來(lái)解釋，而區(qū)位、制度、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)也是蘇北發(fā)展落后的直接原因，因此，一直都有圍繞“蘇北發(fā)展”的政策導(dǎo)向和實(shí)踐，這也是江蘇區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的關(guān)鍵問(wèn)題所在。對(duì)于蘇中，介于蘇南和蘇北之間，重視其橋梁作用，貫穿東西，聯(lián)系南北。蘇南，重視其引領(lǐng)作用、示范作用。從20世紀(jì)80年代以來(lái)，江蘇省政府特別重視區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展，主要經(jīng)歷了四個(gè)階段。

二、蘇北振興計(jì)劃

江蘇省政府于2001年提出將“加快蘇北發(fā)展，實(shí)施區(qū)域共同發(fā)展”確立為“實(shí)施現(xiàn)代化建設(shè)第三步戰(zhàn)略部署的重要組成部分”，可以看出，區(qū)域共同發(fā)展是江蘇區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的初步嘗試，因?yàn)樘K北在江蘇行政區(qū)域范圍內(nèi)發(fā)展相對(duì)落后，因此省政府在政策導(dǎo)向上明確提出加快蘇北發(fā)展的戰(zhàn)略意義和目標(biāo)任務(wù)，認(rèn)為加快蘇北發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo)是逐步縮小與全省平均水平的差距。重點(diǎn)任務(wù)：第一，加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、優(yōu)化投資環(huán)境；這主要是加強(qiáng)蘇北地區(qū)與蘇中和蘇南地區(qū)的空間關(guān)聯(lián)，江蘇省在推進(jìn)區(qū)域聯(lián)通方面走在了全國(guó)的前列，高速公路網(wǎng)縱橫密布，四通八達(dá)。第二，加快工業(yè)化進(jìn)程，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整；工業(yè)化是推動(dòng)蘇北經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要力量，由于歷史原因，蘇北地區(qū)人均耕地面積多，第一產(chǎn)業(yè)占比相對(duì)蘇南、蘇中要高。經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過(guò)程必然需要伴隨勞動(dòng)力從農(nóng)業(yè)向工業(yè)部門轉(zhuǎn)移，因此工業(yè)化是必由之路，同時(shí)勞動(dòng)力在轉(zhuǎn)移的過(guò)程中帶來(lái)了國(guó)民經(jīng)濟(jì)效率的提高；第三，開發(fā)搞活多種所有制經(jīng)濟(jì)，提高經(jīng)濟(jì)活力和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力，蘇北之所以發(fā)展相對(duì)滯后，也是由于其經(jīng)濟(jì)活力和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力不強(qiáng)，缺乏相應(yīng)的政府體制機(jī)制去鼓勵(lì)發(fā)展多種所有制經(jīng)濟(jì)，故而需要增強(qiáng)蘇北的開放程度，以及與蘇中南地區(qū)的交流；另外，積極實(shí)施城市化戰(zhàn)略；振興科技教育，增強(qiáng)發(fā)展后勁也同樣是振興蘇北計(jì)劃關(guān)注的重點(diǎn)問(wèn)題。在此過(guò)程中，省政府對(duì)蘇北發(fā)展和振興有傾向性的政策支持，取得了積極有效的成果。

三、沿江開發(fā)

沿江開發(fā)戰(zhàn)略，是江蘇省繼20世紀(jì)80年代推動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)“異軍突起”、20世紀(jì)90年代大力發(fā)展外向型經(jīng)濟(jì)之后的又一重大戰(zhàn)略舉措，江蘇省委省政府決定實(shí)施沿江開發(fā)的大戰(zhàn)略，把江蘇400公里的長(zhǎng)江兩岸建設(shè)成具有強(qiáng)大競(jìng)爭(zhēng)力的國(guó)際制造業(yè)聚集帶，文明、發(fā)達(dá)、充滿活力的濱江城市帶，生態(tài)良好、風(fēng)景優(yōu)美的大江風(fēng)光帶。江蘇沿江地區(qū)包括南京、鎮(zhèn)江、常州、揚(yáng)州、泰州、南通6個(gè)市區(qū)及所屬11個(gè)沿江縣市和無(wú)錫、蘇州所屬4個(gè)沿江縣市，總面積24600平方公里。江蘇沿江地區(qū)擁有國(guó)家級(jí)和省級(jí)開發(fā)區(qū)31個(gè)，其中南岸18個(gè)，北岸13個(gè)。

對(duì)蘇北的要求是各地區(qū)各市縣要淡化行政區(qū)劃，強(qiáng)化區(qū)域經(jīng)濟(jì)聯(lián)系，加強(qiáng)合作，聯(lián)動(dòng)開發(fā)。要求蘇北地區(qū)主動(dòng)策應(yīng)沿江開發(fā)，積極捕捉發(fā)展機(jī)遇。且將沿江開發(fā)作為縮小江蘇南北差距的傳導(dǎo)紐帶。通過(guò)大規(guī)模的開發(fā)與開放，增強(qiáng)沿江地區(qū)的綜合實(shí)力和集聚輻射功能，使沿江經(jīng)濟(jì)帶成為承接上海，輻射蘇北，縮小江蘇南北差距，促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展的重要紐帶。江蘇省委在2003年出臺(tái)關(guān)于加快沿江開發(fā)的意見，就提出推進(jìn)沿江開發(fā)，必須堅(jiān)持統(tǒng)籌規(guī)劃，持續(xù)發(fā)展，永續(xù)利用。遵循整體開發(fā)、有序開發(fā)和集約開發(fā)。注重聯(lián)動(dòng)開發(fā)、縱深開發(fā)、開放式開發(fā)和創(chuàng)新式開發(fā)原則,并強(qiáng)調(diào)保護(hù)式開發(fā)，堅(jiān)持在開發(fā)中保護(hù)，在保護(hù)中開發(fā)，推動(dòng)沿江地區(qū)走上生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好的文明發(fā)展道路。

加強(qiáng)長(zhǎng)江三角洲區(qū)域合作。按照“積極接軌、主動(dòng)服務(wù)、加強(qiáng)配合、共進(jìn)共榮”的原則，在基礎(chǔ)設(shè)施對(duì)接、產(chǎn)業(yè)合作、雙向投資、旅游業(yè)發(fā)展、市場(chǎng)一體化、區(qū)域生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)等方面，加強(qiáng)與上海的合作與交流，提高區(qū)域整體競(jìng)爭(zhēng)力。進(jìn)一步深化與浙江的分工協(xié)作，在統(tǒng)一的區(qū)域市場(chǎng)下優(yōu)化生產(chǎn)要素配置，形成疊加效應(yīng)和整體優(yōu)勢(shì)。在此過(guò)程中，政府治理“聯(lián)動(dòng)”機(jī)制凸顯，聯(lián)地是基礎(chǔ)，聯(lián)資是形式，聯(lián)利是方向和目標(biāo)，“沿江開發(fā)”考慮的是發(fā)揮蘇中的聯(lián)結(jié)作用，讓蘇南優(yōu)質(zhì)的資源要素流向蘇北，帶動(dòng)蘇北的發(fā)展。但從市場(chǎng)角度看，資源流動(dòng)是利益導(dǎo)向的，要完成這個(gè)過(guò)程，需要發(fā)揮政府的重要作用。

四、沿海開發(fā)

上世紀(jì)80年代被列入全國(guó)首批14個(gè)沿海開放城市的連云港和南通，過(guò)去在發(fā)展起步上也比蘇南要“慢一拍”。數(shù)據(jù)顯示，江蘇沿海地區(qū)的人口、面積均占全省的1/5左右，經(jīng)濟(jì)總量卻只占全省的1/10，人均地區(qū)生產(chǎn)總值相當(dāng)于全省平均水平的60%左右，城市化水平也低于全省平均水平10多個(gè)百分點(diǎn)。為了促使全省區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展，早在上世紀(jì)90年代中期，江蘇就提出建設(shè)“海上蘇東”和發(fā)展海洋經(jīng)濟(jì)的戰(zhàn)略構(gòu)想。2009年6月10日，國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議正式將江蘇沿海發(fā)展列為國(guó)家戰(zhàn)略，要求到2020年，這個(gè)地區(qū)人均GDP必須超過(guò)東部地區(qū)平均水平，成為重要經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)極、新亞歐大陸橋東方橋頭堡。

沿海開發(fā)的布局也是江蘇區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的重要著力點(diǎn)，從江蘇整體范圍來(lái)看，蘇北經(jīng)濟(jì)社會(huì)的整體提升仍然是重點(diǎn)，也是協(xié)調(diào)發(fā)展的重要標(biāo)志，沿海開發(fā)包括蘇中的南通、蘇北的連云港和鹽城。該過(guò)程變蘇北過(guò)去被動(dòng)的“支持和扶助”，為積極主動(dòng)的發(fā)展，利用地區(qū)要素稟賦的特點(diǎn)，培育自己的增長(zhǎng)極，與此同時(shí)，承接蘇南地區(qū)優(yōu)質(zhì)產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)移，以及在江蘇整體范圍內(nèi)的合理定位。

五、活力布局

區(qū)域發(fā)展展開新布局，啟動(dòng)實(shí)施“1+3”重點(diǎn)功能區(qū)戰(zhàn)略，揚(yáng)子江城市群轉(zhuǎn)型升級(jí)邁開新的步伐，江淮生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)確立生態(tài)優(yōu)先發(fā)展的鮮明導(dǎo)向，沿海經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展取得新的成效，徐州淮海經(jīng)濟(jì)區(qū)中心城市建設(shè)扎實(shí)推進(jìn)，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展迸發(fā)出新的活力?！?+3”重在“+”，不僅是板塊之間，每個(gè)功能區(qū)內(nèi)部也要“+”，進(jìn)而形成一個(gè)全省域開放融合、協(xié)同發(fā)展的大生態(tài)系統(tǒng)——揚(yáng)子江城市群重在集群發(fā)展、融合發(fā)展，作為全省經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“發(fā)動(dòng)機(jī)”；沿海地區(qū)主攻現(xiàn)代海洋經(jīng)濟(jì)，是潛在增長(zhǎng)極；徐州通過(guò)建設(shè)淮海經(jīng)濟(jì)區(qū)中心城市，拓展江蘇發(fā)展縱深；江淮生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)重在打造生態(tài)競(jìng)爭(zhēng)力。政府在推進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的過(guò)程中，注重科學(xué)分析，因勢(shì)利導(dǎo)，明晰各區(qū)域功能定位、發(fā)展目標(biāo)、產(chǎn)業(yè)選擇和主攻方向，努力實(shí)現(xiàn)特色發(fā)展、錯(cuò)位發(fā)展、協(xié)調(diào)發(fā)展。從江蘇整體范圍來(lái)看，該布局是科學(xué)的、合理的、有活力的、可持續(xù)的?？梢钥吹降氖?，政府推進(jìn)江蘇區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的治理中有了進(jìn)一步的提升，在此布局中各功能區(qū)都能共享協(xié)調(diào)發(fā)展的收益，形成協(xié)調(diào)發(fā)展的合力。

六、總結(jié)與評(píng)價(jià)

總體來(lái)說(shuō)，江蘇區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展主要是應(yīng)對(duì)蘇南、蘇中、蘇北經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不平衡的問(wèn)題，而過(guò)去的重點(diǎn)主要是扶持和拉動(dòng)蘇北的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，但忽視了蘇北自身發(fā)展的主動(dòng)性，當(dāng)前江蘇區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展政府治理有了新的變化，蘇北地區(qū)更好地融入了江蘇整體“一盤棋”的發(fā)展中，成效是明顯的，但為了更好地推進(jìn)江蘇區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展，仍需注意以下幾點(diǎn)：

第一，處理好政府與市場(chǎng)的關(guān)系。從區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展概念本身來(lái)講，就是一個(gè)政府概念。協(xié)調(diào)發(fā)展的原因是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不協(xié)調(diào)，不協(xié)調(diào)的原因有很多，有歷史原因、地理原因、政策原因、外在環(huán)境原因等等。改革開放以來(lái)江蘇區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展確實(shí)存在著較大的差異，突出表現(xiàn)就是南北差距，該差距會(huì)因?yàn)槭袌?chǎng)因素會(huì)逐漸放大，會(huì)形成發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)中的“富者愈富，窮者愈窮”，因此需要政府力量的推動(dòng)。換言之，在區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展中有兩種力量，一是政府力，一是市場(chǎng)力。政府與市場(chǎng)關(guān)系的處理一直是黨和政府所高度關(guān)注和重視的問(wèn)題。各地市都是行政區(qū)劃分，而區(qū)域協(xié)調(diào)需要高地市一個(gè)層次。因此，政府需要完善治理，完善其對(duì)市場(chǎng)的引領(lǐng)和保護(hù)，讓市場(chǎng)更好地發(fā)揮作用。所謂引領(lǐng)，就是在推進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的政策導(dǎo)向，因?yàn)樽罱K協(xié)調(diào)是各地市之間，各縣區(qū)之間，各民間團(tuán)體和組織之間，若政府有好的政策指引和制度保障，各主體之間的協(xié)調(diào)必然能夠很好地推進(jìn)。

第二，注意政策的整體性和協(xié)調(diào)性。所謂政策的整體性就是下好全省一盤棋，蘇南、蘇中、蘇北各有特點(diǎn)，各自的稟賦、發(fā)展方向也存在著差異，因此需要綜合定位，不同地區(qū)發(fā)展應(yīng)各有偏重，但同時(shí)也要注意與其他地區(qū)的協(xié)調(diào)。如蘇南，當(dāng)前正在推進(jìn)現(xiàn)代化示范區(qū)的建設(shè)，應(yīng)鼓勵(lì)其率先發(fā)展，加快創(chuàng)新，拓展發(fā)展的輻射的能力，加快其產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型升級(jí)，引導(dǎo)其向蘇中北地區(qū)的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移與合作；蘇中地區(qū)不能成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的洼地，蘇南有現(xiàn)代化示范區(qū)，蘇北有蘇北振興計(jì)劃，蘇中各地區(qū)應(yīng)起到經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要紐帶作用，需要分別融入到江蘇省的各大經(jīng)濟(jì)發(fā)展板塊中去，如南通應(yīng)更好地融入沿海開發(fā)戰(zhàn)略中去，揚(yáng)州應(yīng)該盡快融入到南京的大都市圈中去，更好地推進(jìn)寧鎮(zhèn)揚(yáng)一體化；蘇北除了主動(dòng)接受來(lái)自蘇中南的輻射和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，以及經(jīng)濟(jì)互助外，要深度挖掘自身優(yōu)勢(shì)，找準(zhǔn)自身在全省的位置和發(fā)展目標(biāo)，加強(qiáng)人才培養(yǎng)和儲(chǔ)備，防止人才的流失。為了更好地下好全省這一盤棋，需要有高于地級(jí)市政府層面的有效組織或機(jī)構(gòu)，去幫助和協(xié)調(diào)各地級(jí)市在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的矛盾，如定位不清的問(wèn)題、竟相爭(zhēng)奪金融資源的問(wèn)題。

第三，注重區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的效果檢驗(yàn)。各級(jí)政府都希望區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展能夠有序推進(jìn)，也在積極推進(jìn)一些政策的實(shí)施。但效果如何，需要相應(yīng)的檢驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)，為此需要構(gòu)建相應(yīng)的指標(biāo)體系，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展既包括經(jīng)濟(jì)的、社會(huì)的、環(huán)境的、生態(tài)的等方面的協(xié)調(diào)，為此，構(gòu)建檢驗(yàn)指標(biāo)體系需要涉及經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境、生態(tài)等方面的考核指標(biāo)，除此之外，還需要將地方政府間聯(lián)動(dòng)的效果作為考量依據(jù)，在新的考核指標(biāo)體系下，有明確的目標(biāo)和方向，各級(jí)政府的行為才更會(huì)有針對(duì)性，這樣政府治理的效果才會(huì)得以進(jìn)一步提升。

協(xié)調(diào)發(fā)展是永恒的主題，政府治理的有效與否，關(guān)系到最終區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的成敗，江蘇區(qū)域發(fā)展不平衡是我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不平衡的縮影，由江蘇區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的歷史同樣可以看到全國(guó)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的情況，在新的歷史條件下，加強(qiáng)政府治理，提升治理水平有助于消減區(qū)域發(fā)展的不平衡，將最終有利于區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展。

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