貧困村脫貧退出第三方評估工作的實踐與思考
——以安康市2016年貧困村脫貧退出第三方評估工作為例

符繩發(fā)，余 謙，趙臨龍

（安康學(xué)院，陜西 安康725000）

黨的十九大提出，確保到2020年我國現(xiàn)行標準下農(nóng)村貧困人口實現(xiàn)脫貧，讓貧困人口和貧困地區(qū)同全國一道進入全面小康社會的光榮而艱巨的任務(wù)。打贏脫貧攻堅戰(zhàn)，是全面建成小康社會的現(xiàn)實需要，也是逐步實現(xiàn)共同富裕目標的基礎(chǔ)和前提。

安康市位于陜西省東南部，與鄂、渝、川接壤，北依秦嶺、南靠巴山，全市9縣1區(qū)均為國家級集中連片特殊困難縣及扶貧開發(fā)工作重點縣，市轄共2 442個村，總?cè)丝?03萬人，其中農(nóng)村人口243萬人，占總?cè)丝诘?0.2%。至2015年底，全市有建檔立卡貧困村1 003個，占全市總行政村數(shù)的60.8%，占全省貧困村總數(shù)的11.4%；全市有貧困人口19.4萬戶，總計58.17萬人，貧困發(fā)生率為23.6%，分別高于全國和全省17個百分點和10個百分點，貧困縣、貧困村數(shù)居全省第一，扶貧攻堅工作任務(wù)艱巨。

參加2016年安康市貧困村脫貧退出第三方評估檢查的村有218個，占全市總貧困村的17.18%。

一、第三方評估的組織實施

（一）建立機構(gòu)，明確職責

2016年安康市貧困村脫貧退出第三方評估工作在市脫貧攻堅指揮部領(lǐng)導(dǎo)下，由市脫貧攻堅指揮部辦公室牽頭安排，委托安康學(xué)院具體實施。

2016年3月，安康學(xué)院設(shè)立安康市脫貧攻堅四個專項課題，就《安康市貧困村脫貧退出第三方評估辦法》制定展開調(diào)研和論證。2016年11月，安康學(xué)院與安康市扶貧開發(fā)局共同研討，在組織四個村前期測試的基礎(chǔ)上，形成了《安康市貧困村脫貧退出第三方評估辦法》。該辦法從精準識別、精準退出、對幫扶干部是否滿意、“七個一批”幫扶措施是否到位、基礎(chǔ)設(shè)施、保障措施、脫貧成效等主要指標進行了定性與定量考核，以此作為評估工作的操作規(guī)程，保證了整個評估工作規(guī)范有序。

為做好評估工作，安康學(xué)院成立安康市貧困村脫貧退出第三方評估工作領(lǐng)導(dǎo)小組，領(lǐng)導(dǎo)小組主要職責是研究決定評估組織工作中的重大事項。領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)辦公室（簡稱評估辦）和評估專家咨詢委員會，評估辦具體負責日常工作，其主要職責是協(xié)調(diào)聯(lián)絡(luò)組負責與市、縣區(qū)脫貧辦等有關(guān)部門和專家組的協(xié)調(diào)聯(lián)系；負責協(xié)調(diào)安排評估專家組到縣區(qū)、到村工作；評估工作資料編印，評估資料收集歸檔，負責評估組評估報告審核，評估工作總體報告撰寫。專家咨詢委員會主要職責是負責技術(shù)指導(dǎo)、政策解釋和工作組織咨詢，對專家評估意見、評估報告進行形式審查。

安康市脫貧攻堅第三方評估組成員由安康學(xué)校相關(guān)專家，學(xué)生，市脫貧攻堅辦協(xié)調(diào)抽調(diào)有相關(guān)專業(yè)背景的人大代表或政協(xié)委員，扶貧系統(tǒng)干部，駐村工作隊長、第一書記等210人組成，成立30個評估組，進村入戶，具體負責評估工作。評估工作實行組長負責制，具體完成進駐村評估工作，評估完成后，形成評估報告，報告經(jīng)全體成員簽字后報評估辦。

（二）細化流程，有序推進

工作流程為：市脫貧辦與安康學(xué)院簽訂協(xié)議—安康學(xué)院評估辦制定評估工作實施方案，報市脫貧辦審定—評估辦與市脫貧辦選調(diào)人員，成立專家組、專家咨詢委員會，印制資料等工作—專家組成員報到，崗位分工，業(yè)務(wù)集中培訓(xùn)，評估組長主持召開貧困村退出自評報告預(yù)分析會—通知縣區(qū)脫貧辦—進村入戶調(diào)查評估—各個評估組提供評估報告—評估辦組織召開專家咨詢委員會會議，審議評估結(jié)果報評估工作領(lǐng)導(dǎo)小組審定—向市脫貧辦提交各組評估報告及總體評估報告。

評估小組工作流程，評估小組進評估村先行張貼評估公告—召開匯報會，聽取村、鎮(zhèn)脫貧攻堅工作匯報，就自評報告進行質(zhì)詢—查閱評估建檔資料—抽樣實地調(diào)查—匯總調(diào)查情況，評估打分，填寫表冊—得出評估結(jié)論，上報結(jié)果。

（三）規(guī)范操作，真實有效

第三方評估小組要按照評估工作實施方案獨立開展工作，實地深入評估村，采取“看、聽、問、思”等工作方法，全面了解評估村開展扶貧工作情況及成效，按照評估標準，最終得出準確的結(jié)論。

“看”：查閱評估建檔資料，查看村公共設(shè)施及水、電、路、網(wǎng)絡(luò)等配套情況，查看村上合作社或農(nóng)業(yè)園區(qū)建設(shè)情況，查看集中安置點貧困戶入住情況。

“聽”：召開匯報會，聽取村、鎮(zhèn)脫貧攻堅工作匯報；聽取隨機抽取本年度申請脫貧戶、非貧困戶、近兩年脫貧戶對精準識別和退出以及可支配收入、住房安全，滿意度進行客觀的評估，聽取對公共服務(wù)設(shè)施和“七個一批”項目等脫貧措施和政策落實情況；聽取社會各方以及廣大群眾對該村扶貧工作的意見。

“問”：在“看”“聽”的同時，就扶貧政策落實情況，貧困戶脫貧致富情況，產(chǎn)業(yè)扶貧情況，村內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施及基本公共服務(wù)情況，縣、鎮(zhèn)、村各級參與扶貧干部以及村民對扶貧工作情況進行質(zhì)詢、交流。

“思”：在以上工作的基礎(chǔ)上，匯總調(diào)查情況，評估打分，思考評價，填寫表冊，討論是否符合退出條件，得出評估結(jié)論，上報結(jié)果。

二、第三方評估遵循的原則

第一，堅持國家脫貧標準。國家印發(fā)了扶貧攻堅工作相關(guān)政策要求，對什么是貧困，怎么精準識別，如何精準幫扶，怎么退出都做了明確規(guī)定。作為扶貧退出第三方評估必須遵照國家政策文件，嚴格按照國家標準執(zhí)行，不能增刪條款，必須按照國家定好的標準這個“尺子”去“量”，這才能算是“精準退出”。

第二，堅持客觀公正、實事求是。公平、公正是各類評估、評審、評比工作的生命線?？陀^、科學(xué)、公平、公正的評價，可以為政府決策提供參考，為改進工作提供依據(jù)，公平與公正要靠制度統(tǒng)領(lǐng)，要靠規(guī)范管理，更要靠第三方評估專家的水平和責任來實現(xiàn)。在評估中，要堅持標準，要堅持評估程序，要自覺克服個人好惡、人情因素的影響和干擾，從講政治與扶貧攻堅的大局出發(fā)，對政府負責，對人民群眾負責，對評估工作負責，實事求是，樹立公信，客觀公正地評估評審評價，自覺維護評估的良好社會形象。只有這樣，評估結(jié)果才能得到社會認可、人民群眾認可和政府認可。

第三，堅持獨立判斷。通過獨立、公正、公開的第三方評估，如實評估扶貧工作成效，引導(dǎo)基層政府科學(xué)決策，把扶貧攻堅工作抓實抓好，確保扶貧任務(wù)按期完成。

第四，堅持定量與定性評價相結(jié)合。定量與定性考核是密切聯(lián)系的兩個方面，只有定性評價沒有定量的考察結(jié)論是不完整的；定性考核要以定量考核結(jié)果為基礎(chǔ)。對于各項指標要打分量化，對于存在問題、評估報告等內(nèi)容需要做出“定性”說明，但“定量”打分與“定性”結(jié)論應(yīng)該一致。

第五，加強社會監(jiān)督。扶貧攻堅工作牽涉面廣，社會關(guān)注度高，在按照政策嚴格、公平的評估的基礎(chǔ)上，要做好社會監(jiān)督工作，確保廣大人民群眾的知情、參與支持。2016年安康市脫貧退出評估工作過程中，十分注重社會監(jiān)督的作用，比如邀請人大、政協(xié)委員參與第三方評估工作，第三方評估小組進村后，張貼評估公告，接受廣大群眾和新聞媒體監(jiān)督。

三、評估結(jié)果

2016年安康市十縣（區(qū)）共有218個村申請參加貧困村脫貧退出評估，根據(jù)《安康市脫貧退出實施暫行辦法》和《安康市貧困村脫貧退出第三方評估辦法》，經(jīng)過評估組評估、評家估專咨詢委員會審定，有212個村基本符合貧困村脫貧退出標準，可以脫貧退出，一次性退出率占本次參評村的97.0%。另外有6個村，貧困發(fā)生率超過3%，不符合中省貧困村脫貧退出條件，不予退出。

（一）脫貧攻堅工作的亮點

1.黨政同責，構(gòu)建脫貧攻堅齊抓共管新格局。脫貧攻堅工作是黨中央、國務(wù)院的戰(zhàn)略決策，從評估工作來看，縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村等各級干部對此項工作高度重視，按照《陜西省貧困退出實施意見》，安康市形成了“市黨政一把手包縣、縣黨政一把手包鎮(zhèn)、鎮(zhèn)黨政一把手包村、村黨政一把手包戶的縱向脫貧領(lǐng)導(dǎo)體系；中省單位與市縣單位對口幫扶村鎮(zhèn)的橫向幫扶體系”。市上規(guī)定：“不完成脫貧攻堅任務(wù)，縣級以下黨政領(lǐng)導(dǎo)不調(diào)整工作崗位。”確保脫貧攻堅任務(wù)順利完成。脫貧包抓單位、幫扶單位、脫貧干部做了大量的、艱苦的、卓有成效的工作，干部和幫扶單位責任人長期堅守在貧困村開展工作，保證了脫貧攻堅階段性目標任務(wù)的完成。

2.產(chǎn)業(yè)帶動，探索“一村一品”農(nóng)戶增收新路徑。精準扶貧，要“輸血”更要“造血”,以產(chǎn)業(yè)精準扶貧既解決了貧困戶脫貧，又解決了農(nóng)民持續(xù)增收問題。安康市各縣區(qū)主要采取堅持“一鎮(zhèn)一業(yè)、一村一品”，落實項目幫扶，實施能人大戶帶動，扶持貧困群眾發(fā)展適度規(guī)模的種養(yǎng)業(yè)；大力推進“電商+產(chǎn)業(yè)基地+貧困戶”產(chǎn)業(yè)脫貧模式；實行“產(chǎn)業(yè)幫帶訂單制”，以“N+貧困戶”方式解決貧困戶增收難問題；圍繞陜南茶葉、魔芋、中藥材、特色林果、富硒蔬菜“五大特色種植業(yè)”和黑豬、黃牛、白山羊、烏骨雞、富硒魚“五大特色養(yǎng)殖業(yè)”，以直補到戶形式，帶動貧困戶發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)；“典型引路、以點帶面”的辦法，從發(fā)展產(chǎn)業(yè)、扶持創(chuàng)業(yè)、帶動就業(yè)三方面入手，陸續(xù)建成脫貧攻堅示范點，促進農(nóng)民脫貧；以及引進培植立足本地資源，能帶動相關(guān)農(nóng)業(yè)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)項目。各縣區(qū)制定了“一村一企一基地，一戶一法一產(chǎn)業(yè)”的模式，引導(dǎo)企業(yè)與貧困戶建立利益共同體，以企業(yè)發(fā)展帶動貧困戶創(chuàng)業(yè)增收、穩(wěn)定脫貧，依托產(chǎn)業(yè)帶動取得初步成效。

3.基礎(chǔ)建設(shè)，打造安康農(nóng)村追趕發(fā)展新環(huán)境。通過各級干部、群眾的努力，安康農(nóng)村路、水、電、網(wǎng)絡(luò)、村級衛(wèi)生室等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)基本到位，義務(wù)教育階段無輟學(xué)兒童，農(nóng)村面貌發(fā)生了翻天覆地的變化，長期制約陜南農(nóng)村發(fā)展的瓶頸問題得到了根本性解決。貧困戶的住房得到了明顯改善，廁所及養(yǎng)殖圈舍得到了整治或重建，貧困戶的綜合收入提高較快，群眾對于幫扶單位及駐村工作隊、第一書記的工作滿意度高，“七個一批”脫貧措施落實較好，得到了人民群眾的稱贊與擁護，“干群關(guān)系”繼續(xù)向和諧、融洽的方向前進，農(nóng)民的精神面貌亦發(fā)生了很多變化。

4.長遠規(guī)劃，勾畫安康美麗鄉(xiāng)村未來新藍圖。在脫貧攻堅工作的同時，在市、縣政府的領(lǐng)導(dǎo)下，很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)根據(jù)自然環(huán)境、資源稟賦和目前產(chǎn)業(yè)發(fā)展情況，從可持續(xù)發(fā)展的角度，戰(zhàn)略上謀劃村鎮(zhèn)未來發(fā)展規(guī)劃。如圍繞陜南的田園風光、旅游資源優(yōu)勢，聘請專家規(guī)劃當年、中期和長期的“美麗鄉(xiāng)村”發(fā)展規(guī)劃。

5.精神脫貧，形成社會主義農(nóng)村新氣象。陜南山區(qū)群眾是勤勞的、堅強的、樂觀的！人民群眾對黨的好政策發(fā)出了由衷的擁護和稱贊，對各級干部在脫貧攻堅過程中的努力工作給予了普遍好評。同時，在調(diào)查中也發(fā)現(xiàn)了一些身殘志堅、樂觀向上的貧困戶。

評估中了解到，各縣區(qū)開展精神扶貧活動，樹立脫貧典型，宣傳脫貧工作中模范人物。在社區(qū)板報欄和房子墻頭宣傳社會主義核心價值觀，開展鄉(xiāng)規(guī)民約和良好家風教育活動，探尋精神扶貧新路徑。

（二）存在的主要問題

1.產(chǎn)業(yè)帶動項目優(yōu)勢不強。一些合作組織或農(nóng)業(yè)園區(qū)，由于經(jīng)營時間不長，規(guī)模偏小，發(fā)展后勁不足，帶動貧困戶脫貧致富能力有限。很多貧困戶收入來源單一，除政府補貼外，基本上就是耕種自家土地，養(yǎng)豬養(yǎng)雞（數(shù)量少），自身發(fā)展動力不足，脫貧致富能力較差。

2.精準幫扶手段不多。由于陜南貧困戶所處的自然條件較差，經(jīng)濟發(fā)展又受到限制，使一些幫扶手段顯得無能為力，幫扶成效不夠明顯。

3.貧困戶的扶志任務(wù)還很艱巨。部分貧困戶“等、靠、要”思想嚴重，扶志與扶智問題依然緊迫。

4.貧困戶要求返貧。一些殘疾貧困戶、慢性病患者貧困戶，由于身體原因，后續(xù)發(fā)展動力不足。作為貧困戶，還可以享受到國家優(yōu)惠政策，因此脫貧退出后，返貧性極高。

5.集中安置社區(qū)管理水平不高。社區(qū)服務(wù)管理水平仍需進一步提高，居民自我管理，自我服務(wù)的意識急需強化。而且，一些村的公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)進度緩慢，影響到集中安置社區(qū)優(yōu)良環(huán)境的形成。

6.安置房建設(shè)不到位。一些村鎮(zhèn)貧困戶房屋集中安置及“交鑰匙工程”建設(shè)進度緩慢，一些貧困尚住在未改造的舊房中，部分貧困戶房屋雖經(jīng)提升改造，但整體改造效果較差。一些貧困戶住房雖已搬遷，但舊房（危房）尚未拆除，農(nóng)戶時有回到舊房居住，存在不安全隱患。

四、第三方評估的思考

第一，制定好各村可持續(xù)發(fā)展建設(shè)規(guī)劃。要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)在抓脫貧攻堅工作的同時，結(jié)合各村自然資源、產(chǎn)業(yè)現(xiàn)狀，精心設(shè)計打造各村可持續(xù)發(fā)展建設(shè)規(guī)劃，理清產(chǎn)業(yè)發(fā)展思路，推動扶貧工作有序健康發(fā)展。認真落實生態(tài)補償、教育支持、醫(yī)療救助、社保兜底等民生保障政策，堅決把政策兜底脫貧一批兜緊兜牢，確保實現(xiàn)“兩不愁、三保障”。

第二，擴大合作經(jīng)濟組織規(guī)模。本次評估調(diào)查中看出，這方面恰恰是薄弱環(huán)節(jié)，產(chǎn)業(yè)后勁不足，應(yīng)該加大這方面的政策扶持、資金投入、具體落實的力度，確保貧困戶可持續(xù)發(fā)展。合作經(jīng)濟組織規(guī)模偏小，帶動能力有限，脫貧攻堅的順利完成以及貧困戶持續(xù)脫貧，其中重要的是看其可持續(xù)發(fā)展能力，尤其是農(nóng)業(yè)合作社、產(chǎn)業(yè)園區(qū)帶動貧困戶的情況，產(chǎn)業(yè)脫貧是鞏固脫貧成果的主要途徑之一，產(chǎn)業(yè)發(fā)展離不開經(jīng)濟合作組織的帶動。

第三，加強村干部的培養(yǎng)。調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，一些村組干部年齡偏大，人才缺乏，文化程度偏低，思想解放程度不夠，帶頭引領(lǐng)致富本領(lǐng)不強，應(yīng)該加強村干部的培養(yǎng)、選拔力度。脫貧致富不僅要勤勞，還需要有帶領(lǐng)致富的領(lǐng)路人。因此，應(yīng)將有一定見識并且樂意為民眾服務(wù)的人，推到村干部的位置，進行鍛煉培養(yǎng)，使他們盡快成為帶領(lǐng)老百姓脫貧致富的引路人。

第四，加大脫貧攻堅資金使用的監(jiān)督力度。本次第三方評估不涉及資金的評估，在脫貧攻堅工作中，應(yīng)該加大脫貧攻堅資金的監(jiān)督力度，確保資金及時、有效地用在脫貧攻堅工作或項目中，防止資金分流或貪腐現(xiàn)象的發(fā)生。此外，對脫貧攻堅資金使用效益情況，應(yīng)該進行評估，以便今后幾年脫貧攻堅資金合理、高效的發(fā)揮作用。

第五，加強農(nóng)村環(huán)境整治。一是加強農(nóng)村房前屋后，尤其是集中安置點的環(huán)境衛(wèi)生落實，改變垃圾成堆，環(huán)境臟、亂、差的現(xiàn)象，應(yīng)該在今后的評估檢查中有所體現(xiàn)。二是加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)速度，完善村鎮(zhèn)的路、水、電、網(wǎng)絡(luò)等基礎(chǔ)設(shè)施。三是加快安全住房建設(shè)速度，堅持把安全住房作為重中之重，對于集中安置的貧困戶，應(yīng)加強解決集中安置的貧困戶的種菜、養(yǎng)殖和增收的問題。四是對于已經(jīng)集中安置的貧困戶，應(yīng)盡快出臺、落實相關(guān)政策，拆除危舊房，確保移民搬遷后危舊房不再使用，保證其安全。

打贏脫貧攻堅戰(zhàn)，是全面建成小康社會的現(xiàn)實需要，也是逐步實現(xiàn)共同富裕目標的基礎(chǔ)和前提。當前，扶貧攻堅工作已經(jīng)邁入了一個新的發(fā)展階段，脫貧退出第三方評估應(yīng)運而生。我們希望它成長、壯大、發(fā)展好，為全面建成小康社會，為深化管理體制改革，提高公共服務(wù)水平，加強政府與社會的密切聯(lián)系，推進經(jīng)濟社會又好又快發(fā)展做出積極的貢獻。