地方金融監(jiān)管薄弱急待“補短板”

一、地方金融監(jiān)管薄弱“短板”明顯

(一)組織管理體制機制不順。湖南省懷化市及轄區(qū)13個縣市區(qū)2014年對地方金融監(jiān)管體系進行了改革，市級由原來在市政府下設金融辦并入市財政局，在市財政局設立金融科和債券科2個職能部門(財政局原已設金融債券科)承接原金融辦工作。在市財政局設立金融科和債券科2個職能部門，縣市區(qū)采取政府辦公室下設金融辦和掛靠財政局兩種模式。將原來由市政府下設金融辦改為在市財政局設立2個科室負責地方金融監(jiān)管工作，實際上是將原來的處級單位管理降為科級部門管理，雖然由市財政局一名副局長專職負責，但在財政“省直管縣”新體制下，地市財政對縣級財政的組織領導弱化，不利于在全市上下統(tǒng)籌協(xié)調開展地方金融監(jiān)管工作。

(二)監(jiān)管技術手段落后人才短缺。一是地方金融監(jiān)管能力建設嚴重滯后。對地方性金融沒有建立全面完善的統(tǒng)計報表系統(tǒng)和風險預警監(jiān)控系統(tǒng)，與地方性金融及金融活動的迅猛發(fā)展不相適應。如地方金融統(tǒng)計方面，僅對小額貸款公司貸款、融資擔保機構提供擔保等進行簡單的統(tǒng)計，對企業(yè)債券、典當行、互聯(lián)網(wǎng)金融、投融資公司及民間借貸等缺乏統(tǒng)計。二是地方金融監(jiān)管人員嚴重不足。懷化市級由原來的20余人精簡為4人(金融科2人，債券科1人)，每個縣市區(qū)僅1-2人，且多數(shù)缺乏金融管理從業(yè)所需的知識儲備及實踐經(jīng)驗，以及金融專業(yè)理論素養(yǎng)和深入系統(tǒng)的金融監(jiān)管知識學習。在人員少、壓力大、任務重的被動局面下，監(jiān)管工作只能停留在關系協(xié)調、發(fā)文開會等日常管理層面，監(jiān)管能力嚴重不足難以有效履職，尤其互聯(lián)網(wǎng)金融、投融資公司等新業(yè)務等缺乏監(jiān)管經(jīng)驗和專業(yè)人才，對地方性金融只注重事前審批，對事中、事后的持續(xù)監(jiān)管不能適應，缺乏創(chuàng)新監(jiān)管方式、監(jiān)管手段的能力，對金融風險不能及時識別和應對處置。在日常監(jiān)管工作中，無論是從審批程序、審核要件、審核標準、時間要求，還是數(shù)據(jù)統(tǒng)計與分析、信息披露、現(xiàn)場檢查等，還不夠嚴謹，重實體輕程序的現(xiàn)象較為普遍。難以承擔新形勢下的監(jiān)管重任。三是監(jiān)管制度體系建設滯后。地方金融監(jiān)管制度體系極不完整，配套實施細則基本上空白，各地自行制訂制度體系，缺乏全國全局“一盤棋”的頂層制度設計。四是監(jiān)管整體水平和效能較低。地方金融監(jiān)管工作總體上缺乏系統(tǒng)的理論與技術支撐，非現(xiàn)場監(jiān)管缺乏技術性的監(jiān)管系統(tǒng)，現(xiàn)場監(jiān)管缺乏有效的監(jiān)管措施。對地方性金融風險缺乏有效的預警和防控手段，針對地方金融組織經(jīng)營和風險情況未制定嚴密的監(jiān)管措施和風險預警與處置預案。對地方金融監(jiān)管工作缺乏完善科學的績效評價機制，無法量化衡量評價一個地方金融組織監(jiān)管工作成效，導致工作“干與不干一個樣，干好干壞一個樣”。五是缺乏制度性的系統(tǒng)監(jiān)管。在實際監(jiān)管中，各監(jiān)管機構之間主動聯(lián)系、溝通協(xié)調較少，對地方金融組織大數(shù)據(jù)、大信息缺乏構建與設計，監(jiān)管處于“兩眼黑”、“轄子摸象”。如對小貸公司、融資擔保公司等服務中小微企業(yè)的信息，監(jiān)管層面上沒能進行收集整合分析。對小貸公司、融資擔保公司、民間資本管理公司等地方金融組織之間資本滲透和業(yè)務交叉，未能從制度層面形成統(tǒng)一的并表監(jiān)管模式。

(三)監(jiān)管職能分散形成空白漏洞。一是地方金融未實現(xiàn)統(tǒng)一歸口管理，監(jiān)管職能分散于多個政府職能部門。如融資擔保公司有的地方歸口地方金融監(jiān)管部門管理，有的地方由經(jīng)信委負責監(jiān)管，互聯(lián)網(wǎng)金融等新興地方金融組織和新金融產(chǎn)品的監(jiān)管部門不明確，形成監(jiān)管空白和漏洞。從地方金融監(jiān)管實踐看，存在片面注重機構的監(jiān)管，一般重點關注高管人員任職資格、機構單體經(jīng)營等情況，而忽視了高管人員管理行為、創(chuàng)新金融產(chǎn)品、資金流向、混業(yè)經(jīng)營等管理。二是從中央到各級地方的縱向金融監(jiān)管協(xié)調機制未建立，各地各自為政，只監(jiān)管自己的“一畝三分地”，形成一個個金融監(jiān)管“孤島”和相互割裂的監(jiān)管格局，全國性的地方金融管理信息體系無法形成。中央與各地方的監(jiān)管信息共享、信息交換機制缺失，特別是隨著混業(yè)經(jīng)營、綜合業(yè)務規(guī)模的不斷擴大，在金融監(jiān)管信息披露、信息搜集、信息共享利用等方面信息互通共享機制不順暢，甚至存在信息壁壘、信息保護等問題。地方金融監(jiān)管協(xié)調工作錯綜復雜，需要協(xié)調處理好與中央及地方政府、金融管理部門、各金融機構和相關政府部門、公檢法等司法部門的關系，需要大量有效的溝通協(xié)調工作，單靠地方金融監(jiān)管部門力不從心，無能為力。三是地方金融監(jiān)管依據(jù)的法律規(guī)章體系欠完善。雖然我國已出臺《融資擔保公司監(jiān)督管理條例》、《網(wǎng)絡借貸信息中介機構業(yè)務活動管理暫行辦法》、《關于促進互聯(lián)網(wǎng)金融健康發(fā)展的指導意見》等地方金融監(jiān)管規(guī)定，但存在法律層級低、內容欠完整等問題，尚無針對地方資產(chǎn)管理公司、投融資公司的監(jiān)管規(guī)定，民間借貸、互聯(lián)網(wǎng)金融監(jiān)管規(guī)則分散模糊，地方金融監(jiān)管存在執(zhí)法權限不明確、依據(jù)法律欠明確、行政處罰無權限等困擾，加之監(jiān)管制度建設嚴重滯后，造成監(jiān)管空白和漏洞。

(四)風險點多面廣金融亂象頻發(fā)。相比中央層面的金融監(jiān)管部門單純管理銀行、證券、保險等正規(guī)金融機構，地方金融監(jiān)管管理小貸公司、民間借貸、互聯(lián)網(wǎng)金融、融資擔保機構、評估咨詢機構、投融資機構等門類眾多、紛繁龐雜、點多面廣的地方金融機構或組織。隨著地方金融機構和組織數(shù)量及產(chǎn)品的不斷增加和資產(chǎn)規(guī)模的不斷擴大，其潛在風險和管理難度也在不斷增大，且風險存在隱蔽性、傳染性、突發(fā)性、系統(tǒng)性等特點。近年來地方金融風險及金融亂象頻發(fā)，如隨著互聯(lián)網(wǎng)金融快速發(fā)展，打著互聯(lián)網(wǎng)金融旗號進行非法金融活動日益猖獗，工商注冊名稱和經(jīng)營范圍中包含“金融服務”、“金融信息”、“網(wǎng)絡金融”、“投資咨詢”等字樣的公司和P2P網(wǎng)貸平臺發(fā)布虛假借款項目為自身融資，或從事放貸融資，涉嫌非法吸收公眾存款或集資、高利貸。懷化市近年來宜信普惠、金融港、平安普惠、99貸等多家信息咨詢公司爭搶民間借貸“蛋糕”，以無抵押無擔保誘惑群眾高息融資。各地地方金融監(jiān)管不同程度存在重審批輕監(jiān)管、輕發(fā)展的問題。地方金融監(jiān)管因人員少，監(jiān)管力量薄弱，客觀上把主要精力放在審批上，忽視了正常的監(jiān)管工作，甚至存在“會批不會管”、“以批代管”、“重機構監(jiān)管輕行業(yè)監(jiān)管、重業(yè)務監(jiān)管輕行業(yè)發(fā)展”等問題，導致監(jiān)管工作浮于表面，監(jiān)管措施流于形式，風險防范不到位，特別是對地方金融組織經(jīng)營和風險情況不能及時準確掌握。有的地方只追求機構數(shù)量增長而忽視發(fā)展質量，地方金融組織機構布局不合理，發(fā)育不良甚至夭折的問題非常突出。懷化市小貸公司、融資擔保公司近年來發(fā)展陷于停滯，全市注冊成立融資性擔保機構11家，但只有3家正常運營，2017年末在保余額2.5億元，其它陷于停業(yè)困境。

二、加快補齊地方金融監(jiān)管“短板”的建議

(一)全面設立地方金融局完善地方金融監(jiān)管組織體系。一是借鑒上海市、浙江省做法統(tǒng)籌推動各省市區(qū)盡快設立金融監(jiān)管局，由地方金融監(jiān)管局統(tǒng)一歸口管理地方金融監(jiān)管職責，提升管理級次，賦予監(jiān)管協(xié)調、風險處置、規(guī)劃制定等更大更重的職權。二是加強對地方金融監(jiān)管的統(tǒng)籌協(xié)調與頂層設計，金融穩(wěn)定委員會對地方金融監(jiān)管實行統(tǒng)一領導并委托人民銀行等部門加強監(jiān)管指導，推進統(tǒng)一規(guī)則建設并按照統(tǒng)一規(guī)則開展金融監(jiān)管，明確地方金融監(jiān)管的職責定位和監(jiān)管的界限，并針對不同類型的地方性金融機構或金融活動制定統(tǒng)一的監(jiān)管規(guī)則。三是健全外部監(jiān)管體系。加強多部門、多行業(yè)合作，建立地方金融運行分析和執(zhí)法協(xié)作機制，增強監(jiān)管合力。發(fā)揮會計、律師、評估、審計等中介機構作用并規(guī)范其服務收費，為地方金融監(jiān)管提供外部支撐。培育發(fā)展地方金融行業(yè)組織，發(fā)揮其行業(yè)自律作用。

(二)加快地方金融監(jiān)管法規(guī)制度建設實現(xiàn)依法監(jiān)管。一是加快推進地方金融法規(guī)和規(guī)章制度建設，構建地方金融監(jiān)管法規(guī)制度框架體系，對涉及到地方金融組織的綜合監(jiān)管、業(yè)務監(jiān)管(功能監(jiān)管)作出制度性安排，對各類地方金融機構或組織監(jiān)管制度體系框架作出統(tǒng)一性規(guī)定，積極跟進立法工作，做到地方金融監(jiān)管工作有法可依、規(guī)范開展。結合地方金融監(jiān)管工作實際加快修訂完善各類監(jiān)管制度，對審批時限、審批權限、審批流程、備案要求、現(xiàn)場檢查、處罰權限和流程等作出統(tǒng)一規(guī)定，規(guī)范和明確監(jiān)管自由裁量權。二是賦予各地地方金融監(jiān)管立法權限與靈活性。督促各省、市、縣級地方政府結合本地地方金融發(fā)展實際與特點，研究制定地方金融發(fā)展和監(jiān)管條例，加強地方金融監(jiān)管。三是推動建立健全地方金融監(jiān)管多層次問責機制。建立對地方政府領導、金融管理部門及監(jiān)管人員的問責機制，對履職不力、嚴重失職瀆職的部門及責任人進行嚴格問責，壓實地方金融監(jiān)管責任。

(三)加強地方金融監(jiān)管隊伍與能力建設。一是加強地方金融監(jiān)管隊伍建設。通過社會招聘、大學生畢業(yè)等渠道遴選適宜人才，充實地方金融監(jiān)管隊伍并加強人員教育培訓，盡快提升監(jiān)管能力和水平。二是加強地方金融監(jiān)管能力建設。借鑒正規(guī)金融統(tǒng)計、金融風險監(jiān)測評估等系統(tǒng)，建立健全地方金融數(shù)據(jù)統(tǒng)計與監(jiān)測平臺，為開展金融監(jiān)管工作提供基礎支撐。三是積極創(chuàng)新地方金融監(jiān)管手段方式。豐富和完善監(jiān)管技術手段，對地方金融機構及組織信息實行統(tǒng)一匯集、統(tǒng)計和分送，有效避免信息不對稱，協(xié)同推進監(jiān)管工作，消除監(jiān)管漏洞與空白，實現(xiàn)地方金融監(jiān)管的機構與組織及產(chǎn)品的全覆蓋。充分利用大數(shù)據(jù)、云計算、區(qū)塊鏈等技術，建立全國統(tǒng)一科學合理的地方金融監(jiān)管信息化系統(tǒng)，實時、全方位、穿透式對地方金融活動進行監(jiān)測分析、風險預警，提高金融監(jiān)管的有效性。

(四)加強地方金融風險防控維護區(qū)域金融穩(wěn)定。一是把握守住不發(fā)生區(qū)域性和系統(tǒng)性風險的底線，將保護金融消費者權益置于首位，通過加強事中、事后監(jiān)管，注重防范單體風險，做好地方金融機構或組織的日常監(jiān)管。二是統(tǒng)籌建立科學高效多層次的地方金融風險防控機制。加強中央金融管理部門與地方金融監(jiān)管局的信息共享、協(xié)調聯(lián)動、溝通合作，建立緊急磋商機制與聯(lián)合應急處置機制。特別注重防范風險傳遞和風險疊加，及時有效做好重大風險應對處置工作，維護地方金融體系安全穩(wěn)定。