土地征收補(bǔ)償制度分析

宋 兵

（駐馬店市土地儲(chǔ)備開發(fā)中心，河南駐馬店463000）

土地征收是為了促進(jìn)國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展建設(shè)，依法強(qiáng)制采取的征收土地的國有行為。我國在征收土地補(bǔ)償制度上還沒能充分的體現(xiàn)出保護(hù)公共利益的特征，沒能給予被征收對(duì)象充分全面的補(bǔ)償，導(dǎo)致征收補(bǔ)償效果不佳，還需要根據(jù)我國實(shí)際發(fā)展需求，探討有效的土地補(bǔ)償方式與標(biāo)準(zhǔn)。

一、土地征收補(bǔ)償制度的基本特點(diǎn)

（一）補(bǔ)償對(duì)象特定性

土地征收補(bǔ)償主要是由國家對(duì)社會(huì)公眾群眾的行政補(bǔ)償行為，是因?yàn)閲野l(fā)展建設(shè)損害了被征地人合法權(quán)益而實(shí)施的補(bǔ)償措施。因此土地征收補(bǔ)償主要由各級(jí)人民政府作為主體并且由土地補(bǔ)償具體實(shí)施行政機(jī)關(guān)承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。土地補(bǔ)償對(duì)象主要指在土地項(xiàng)目中受到損失的對(duì)象，具體包括受到直接損失與間接損失對(duì)象。這主要考慮到征收土地相關(guān)的人群，只有在確定補(bǔ)償對(duì)象的基礎(chǔ)上，才能有效實(shí)施補(bǔ)償政策。由于我國土地補(bǔ)償主要涉及到農(nóng)村群體，因此其中還涉及到集體經(jīng)濟(jì)組織、用地單位、被征地農(nóng)民等相關(guān)權(quán)益方，需要慎重的確定相關(guān)主體。

（二）補(bǔ)償公益性特征

土地征收補(bǔ)償主要出于滿足社會(huì)公共事業(yè)的發(fā)展需求，土地補(bǔ)償同樣具有公益屬性，只有在合理進(jìn)行公共利益劃分的基礎(chǔ)上，才能制定完善合理的土地補(bǔ)償制度。我國主要根據(jù)被征有土地的原用途確定各項(xiàng)補(bǔ)償費(fèi)用，主要包括各類建筑物費(fèi)用，青苗補(bǔ)償費(fèi)，林木補(bǔ)償費(fèi)用等。雖然各地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不同，但主要從土地的公益性出發(fā)，合理確定不同地域補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。

（三）強(qiáng)制性補(bǔ)償特征

土地征收補(bǔ)償是根據(jù)國家公共利益需求，強(qiáng)制性給予被征收人土地征收補(bǔ)償款的方式，因此無論被征地人是否同意，國家都會(huì)強(qiáng)制性強(qiáng)土地收歸國家。但是，土地的強(qiáng)制征收需要有相關(guān)依據(jù)，著力依法依規(guī)進(jìn)行，需要按照一定的程序進(jìn)行征收并合理補(bǔ)償。雖然土地征收行為無需征得被征收人的同意，但是，在征收的過程中必須充分考慮被征收人的權(quán)益，需要按照相關(guān)的法律法規(guī)執(zhí)行，著力遵循物權(quán)法的基本要求。

二、土地征收補(bǔ)償制度存在的問題

（一）公共利益界定不清晰

由于公共利益是我國土地征收與補(bǔ)償制度的基礎(chǔ)，因此在公益利益界定方面還存在著爭議。當(dāng)前我國還缺乏相關(guān)法律法規(guī)，人大、政協(xié)等機(jī)關(guān)還沒能在地方土地征收補(bǔ)償中發(fā)揮應(yīng)用的監(jiān)督作用，土地公益性征收的標(biāo)準(zhǔn)與方法有待完善，由于缺乏公益屬性判斷的科學(xué)方法，因此導(dǎo)致出于公共利益的征收在很大程度上侵害了農(nóng)民賴以生存的土地資源。而且有些被征地人也因?yàn)槿狈ν晟频墓嫘匝a(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)存在著漫天要價(jià)的問題。首先，缺乏合理的界定土地征收公益性理念的基本操作方法，導(dǎo)致土地工程項(xiàng)目的性質(zhì)很難被科學(xué)界定。其次，公益屬性界定的概念過于空泛，操作方式不具體，因此影響土地征收項(xiàng)目的可操作性。第三，出于公益屬性的征地與征地補(bǔ)償制度之間的聯(lián)系不緊密，不能充分的考慮各種經(jīng)濟(jì)因素制定完善的補(bǔ)償制度，因此影響了對(duì)農(nóng)民耕地補(bǔ)償效果。

（二）補(bǔ)償程度不規(guī)范問題

雖然我國以立法形式進(jìn)一步完善了基本的征收補(bǔ)償程序，但是相關(guān)規(guī)定沒能有效指導(dǎo)土地征收的具體行為，土地征收過程中存在著應(yīng)付了事，以及沒能充分保護(hù)被征收人合法權(quán)益的做法。例如，在土地征收的過程中還缺乏必要的土地征收公告制度，沒能制定出完善的土地征收補(bǔ)償方案，土地征收的補(bǔ)償方式也未能及時(shí)以書面形式告知被征收土地農(nóng)民。這使得到土地被征收人不能對(duì)補(bǔ)償款的到位時(shí)間、方式與金額有明確了解。而且當(dāng)前農(nóng)村土地征收補(bǔ)償中存在的主要問題是即使降低了土地補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)，也有可能長期拿不到補(bǔ)償款，被征地人只有被動(dòng)的提出接受或者提出異議。而且當(dāng)前日益傾向于貨幣補(bǔ)償?shù)姆绞酵故У剞r(nóng)民難以有效保障其未來生活，因此存在著治標(biāo)不治本的問題。

（三）土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的問題

目前我國土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)在很在程度上還有計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的征收補(bǔ)償特征，土地補(bǔ)償制度過于強(qiáng)調(diào)其統(tǒng)一性，沒能充分的尊重各地區(qū)的實(shí)際情況與地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的差異，因此土地征收補(bǔ)償制度還普遍缺少彈性。土地是農(nóng)民生活的根基，失去土地也就意味著農(nóng)民失去了經(jīng)濟(jì)基本來源，目前我國現(xiàn)行的土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的彈性較弱，加上農(nóng)村地征收就低不就高等實(shí)際存在的現(xiàn)象，使得土地征收前與征收后建設(shè)用地存在的巨大價(jià)值差異，擁有土地農(nóng)民在征地開始階段就被壓制到最低，而且農(nóng)村被征收土地的升值與農(nóng)民利益無關(guān)。政府雖然實(shí)現(xiàn)了土地增值空間潛力的開發(fā)，但是失地農(nóng)民和征收土地增值利益無直接關(guān)系，這對(duì)于我國逐漸縮小城鄉(xiāng)差異化特征的發(fā)展理念是不相適應(yīng)的。

三、土地征收補(bǔ)償制度確立的原則

（一）明確公共利益范圍原則

在土地征收過程中應(yīng)當(dāng)首先明確公共利益的范圍，能夠圍繞著公共利益的實(shí)際需求，依法制定完善的土地征收的程序與權(quán)益，從而使土地征收與補(bǔ)償在實(shí)現(xiàn)土地利益最大化的基礎(chǔ)上，達(dá)到嚴(yán)格把關(guān)并滿足人民群眾最根本利益需求。首先，要在土地征收的過程中嚴(yán)格執(zhí)行與公共利益相關(guān)法律規(guī)定，有效防止公共利益的隨意擴(kuò)大化，注重合理區(qū)分公共利益概念外延。其次，注重將公共利益與地方的經(jīng)營建設(shè)性項(xiàng)目區(qū)分開來，進(jìn)一步明確土地征收用途，從而達(dá)到限制土地征收行為的目標(biāo)。第三，加強(qiáng)土地征收前的征收項(xiàng)目的性質(zhì)分析與定性工作，著力圍繞著有關(guān)國計(jì)民生的需求確定項(xiàng)目，同時(shí)制定必要的糾偏機(jī)制，達(dá)到充分圍繞著公益屬性提高土地征收補(bǔ)償政策公益性的目標(biāo)。

（二）完善征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)原則

只有合理的制定土地征收的補(bǔ)償程序與補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，才能有效落實(shí)國家土地管理法、物權(quán)法的相關(guān)規(guī)定，達(dá)到合理補(bǔ)償安置目標(biāo)，解決土地補(bǔ)償安置中的具體問題。首先，能夠根據(jù)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和土地項(xiàng)目的建設(shè)估值合理確定土地征收的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。其次，完善土地征收補(bǔ)償款的運(yùn)行機(jī)制，注重在規(guī)定時(shí)間、形式方面履行必要的征收補(bǔ)償告知義務(wù)。第三，制定合理的土地補(bǔ)償款的發(fā)放方式，在保證全額發(fā)放的基礎(chǔ)上，還要采用實(shí)名發(fā)放的方式，保證土地征收補(bǔ)償款主要用于被征地戶上。第四，制定完善的監(jiān)察監(jiān)督機(jī)制，著力提高土地征收補(bǔ)償法律法規(guī)的有效全面履行，保證失地農(nóng)民的合法權(quán)益，促進(jìn)相關(guān)工作順利完成。

四、土地征收補(bǔ)償制度的改進(jìn)策略

（一）探討市場(chǎng)化補(bǔ)償機(jī)制

目前我國所執(zhí)行的產(chǎn)權(quán)倍數(shù)的土地補(bǔ)償政策還有著濃厚計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的特征，這種補(bǔ)償方式與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律不協(xié)調(diào)，也不能補(bǔ)充保護(hù)失地農(nóng)民的權(quán)利，因此只有根據(jù)市場(chǎng)發(fā)展的趨勢(shì)，著力探討市場(chǎng)化的土地補(bǔ)償制度，才能充分保證農(nóng)民的權(quán)利，并且達(dá)到優(yōu)化配置土地資源的目標(biāo)。首先，要根據(jù)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境，確定被爭土地的類型、區(qū)域與用途因素，采用綜合評(píng)價(jià)的機(jī)制確定土地價(jià)值與未來收益的估值。其次，根據(jù)市場(chǎng)對(duì)土地價(jià)值的反映，綜合判定符合市場(chǎng)形態(tài)的土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，能夠從產(chǎn)值估算標(biāo)準(zhǔn)，未來發(fā)展標(biāo)準(zhǔn)，變更用地項(xiàng)目的角度確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。第三，具體可以采用土地的收益還原法，著力確定土地的最終補(bǔ)償方法，從而在全面計(jì)算失地農(nóng)民損失的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)對(duì)被征地戶的全面補(bǔ)償，有效保證滿足大多數(shù)失地戶的利益訴求。

（二）建立完善的監(jiān)督體系

只有加強(qiáng)對(duì)公益性土地征收行為的監(jiān)督管理，才能保證地方政府充分的履行國家的法律法規(guī)，有效保護(hù)作為弱勢(shì)群體失地方的合法利益。首先，加強(qiáng)對(duì)土地管理部門與征收補(bǔ)償部門的管理，著力提高征地工作部門人員的綜合素質(zhì)，堅(jiān)持以為民服務(wù)為己任，嚴(yán)格的執(zhí)行相關(guān)的法律法規(guī)，著力控制征地中的不合法現(xiàn)象。其次，加強(qiáng)對(duì)征地過程的全面監(jiān)督，保證依法履行相關(guān)的程序，著力使失地農(nóng)民參與到征地補(bǔ)償?shù)娜^程，達(dá)到每個(gè)征地環(huán)節(jié)公開透明的目標(biāo)，著力提高公眾的社會(huì)參與度，實(shí)現(xiàn)全面更好的征地補(bǔ)償效果。第三，運(yùn)用信息化的方式實(shí)現(xiàn)征地補(bǔ)償信息的社會(huì)公開，發(fā)揮社會(huì)對(duì)征地補(bǔ)償事宜的監(jiān)督作用，保證相關(guān)操作的透明性，在具體信息技術(shù)支撐下，促進(jìn)各項(xiàng)工作加快進(jìn)行。

（三）完善土地收益分配制度

為了把土地收益更好的補(bǔ)償給失地戶，還要完善相關(guān)的土地收益分配制度，注重在政府、集體、農(nóng)民之間形成合理的收益補(bǔ)償與分配體系，在充分尊重農(nóng)民權(quán)利和以人為本的基本原則下，有效明確土地的使用權(quán)與擁有權(quán)，保證征地補(bǔ)償?shù)木唧w環(huán)節(jié)得到落實(shí)。其次，建立相關(guān)的社會(huì)保障制度，注重發(fā)揮社會(huì)保障體系對(duì)失地農(nóng)民的服務(wù)保障作用，強(qiáng)化地失地農(nóng)民生活的長期保障，并且探索貨幣補(bǔ)償與轉(zhuǎn)移安置的配套政策。第三，建立起土地收益的長期分配制度，例如，當(dāng)前應(yīng)當(dāng)探討合理利用征地補(bǔ)償管理費(fèi)的方法，應(yīng)當(dāng)探討對(duì)集體經(jīng)濟(jì)利益的分配創(chuàng)新方式，從而有效的減少農(nóng)民承擔(dān)的損失，發(fā)揮出集體經(jīng)濟(jì)組織的重要價(jià)值。

土地征收補(bǔ)償制度的建設(shè)與完善工作，應(yīng)當(dāng)從執(zhí)行我國現(xiàn)行的土地管理法規(guī)，滿足失地農(nóng)民的實(shí)際需求角度出發(fā)，在探討有效的土地征收補(bǔ)償制度的基礎(chǔ)上，從而有效的落實(shí)國家相關(guān)規(guī)定，全面細(xì)化具體的操作辦法，形成完善的土地補(bǔ)償運(yùn)行體系，著力在社會(huì)監(jiān)督中履行征收主體的補(bǔ)償義務(wù)。