京津冀大氣污染聯(lián)防聯(lián)控協(xié)同治理的挑戰(zhàn)與對策

文 李云燕 邸鵬

在《打贏藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)三年行動(dòng)計(jì)劃》實(shí)施的新形勢下，京津冀各地區(qū)各部門應(yīng)盡快認(rèn)清推進(jìn)落實(shí)大氣污染聯(lián)防聯(lián)控協(xié)同治理的緊迫性，充分利用技術(shù)創(chuàng)新和政策手段實(shí)現(xiàn)各區(qū)域政府間工作機(jī)制、聯(lián)動(dòng)機(jī)制及協(xié)同機(jī)制的建立和完善。

近年來，隨著工業(yè)化、城市化和區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程加快，我國大氣污染正從局地、單一的城市空氣污染向區(qū)域性、復(fù)合型大氣污染轉(zhuǎn)變。經(jīng)過近幾年的治理，包括京津冀地區(qū)在內(nèi)的全國重點(diǎn)區(qū)域的PM2.5年均濃度呈現(xiàn)持續(xù)下降趨勢，但京津冀地區(qū)仍是我國霧霾相對嚴(yán)重的地區(qū)。由于京津冀區(qū)域間經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、能源結(jié)構(gòu)、交通結(jié)構(gòu)和用地結(jié)構(gòu)存在明顯的差異，加之大氣污染與治理具有明顯的空間溢出效應(yīng)和外部性，區(qū)域治理責(zé)任容易出現(xiàn)灰色地帶。

面對以霧霾為主的重污染天氣，傳統(tǒng)的屬地防治手段已不能對區(qū)域大氣污染進(jìn)行有效治理。要從根本上解決京津冀地區(qū)的大氣污染問題，需要針對大氣污染傳輸特點(diǎn)，對傳統(tǒng)的大氣污染治理模式進(jìn)行深刻反思，推進(jìn)區(qū)域間大氣污染聯(lián)防聯(lián)控協(xié)同治理機(jī)制的建立和完善。

京津冀大氣污染聯(lián)防聯(lián)控實(shí)施政策

2010年6月，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)九部委共同制定的《關(guān)于推進(jìn)大氣污染聯(lián)防聯(lián)控工作 改善區(qū)域空氣質(zhì)量的指導(dǎo)意見》，標(biāo)志著我國大氣環(huán)境保護(hù)工作進(jìn)入新的發(fā)展階段。2013年國家出臺了《京津冀及周邊地區(qū)落實(shí)大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃實(shí)施細(xì)則》，旨在通過區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控實(shí)現(xiàn)2017年京津冀治理大氣的具體目標(biāo)。同年，京津冀及周邊地區(qū)大氣污染防治協(xié)作小組成立，確定了重污染應(yīng)急、監(jiān)測預(yù)警、信息共享等工作制度，旨在加強(qiáng)區(qū)域大氣污染防治的聯(lián)動(dòng)協(xié)作，形成治污合力。2015年4月通過的《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》，核心是有序疏解北京非首都功能，要在京津冀交通一體化、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、產(chǎn)業(yè)升級轉(zhuǎn)移等重點(diǎn)領(lǐng)域率先取得突破。2016年，原環(huán)境保護(hù)部與京津冀聯(lián)合發(fā)布《京津冀大氣污染防治強(qiáng)化措施》，通過實(shí)施燃煤清潔化、機(jī)動(dòng)車污染控制、傳輸通道城市重污染行業(yè)治理、排污許可監(jiān)管等措施，完成空氣質(zhì)量階段性目標(biāo)。2017年3月，《京津冀及周邊地區(qū)2017年大氣污染防治工作方案》頒布，明確“2+26”城市以改善區(qū)域環(huán)境空氣質(zhì)量為核心，以減少重污染天氣為重點(diǎn)，多措并舉強(qiáng)化秋冬季大氣污染防治，全面降低區(qū)域污染排放負(fù)荷。2017年8月，原環(huán)境保護(hù)部公布了《京津冀及周邊地區(qū)2017-2018年秋冬季大氣污染綜合治理攻堅(jiān)行動(dòng)方案》。2018年6月，在已經(jīng)完成的大氣污染防治五年行動(dòng)計(jì)劃的基礎(chǔ)上，國務(wù)院印發(fā)了《打贏藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)三年行動(dòng)計(jì)劃》，對到2020年大氣污染治理工作做出具體部署，標(biāo)志著大氣污染治理第二階段正式開始。2018年8月，公布了《京津冀及周邊地區(qū)2018-2019年秋冬季大氣污染綜合治理攻堅(jiān)行動(dòng)方案》，明確要求，秋冬季京津冀及周邊地區(qū)PM2.5平均濃度同比下降5%左右，重度及以上污染天數(shù)同比減少5%左右。在此攻堅(jiān)階段，京津冀地區(qū)的大氣污染物總量控制應(yīng)以雙控、協(xié)同控制為基礎(chǔ)，結(jié)合精細(xì)化、差別化多污染物減排舉措，明確大氣污染協(xié)同治理解決方案。

上述重大國家戰(zhàn)略的實(shí)施為京津冀聯(lián)手治理大氣污染提供了難得的戰(zhàn)略機(jī)遇。盡管目前三地主要排放源存在較大差異，但大氣污染均呈現(xiàn)出多種污染物并存的復(fù)合型污染特征，亟需通過全面系統(tǒng)地推進(jìn)京津冀大氣污染聯(lián)防聯(lián)控向縱深發(fā)展。在《打贏藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)三年行動(dòng)計(jì)劃》實(shí)施的新形勢下，京津冀各地區(qū)各部門應(yīng)盡快認(rèn)清推進(jìn)落實(shí)大氣污染聯(lián)防聯(lián)控協(xié)同治理的緊迫性，充分利用技術(shù)創(chuàng)新和政策手段實(shí)現(xiàn)各區(qū)域政府間工作機(jī)制、聯(lián)動(dòng)機(jī)制及協(xié)同機(jī)制的建立和完善。

京津冀大氣污染聯(lián)防聯(lián)控面臨的挑戰(zhàn)

自2013年起，京津冀大氣污染治理取得了一定效果，各個(gè)污染指標(biāo)均持續(xù)下降，但同時(shí)也面臨一些新挑戰(zhàn)：第一，大氣污染聯(lián)防聯(lián)控立法及部門間統(tǒng)一執(zhí)法不足。第二，目前大氣污染聯(lián)防聯(lián)控利益補(bǔ)償機(jī)制和經(jīng)濟(jì)激勵(lì)機(jī)制尚不健全，對京津冀地區(qū)大氣污染聯(lián)防聯(lián)控協(xié)調(diào)機(jī)制的研究也不夠全面和深入。第三，雖然國家層面已經(jīng)成立了京津冀及周邊地區(qū)大氣污染防治領(lǐng)導(dǎo)小組，但領(lǐng)導(dǎo)小組的職能主要是宏觀的和協(xié)調(diào)性的，具體的政策落實(shí)還需地方政府去執(zhí)行，由于地方本位主義的影響，三地均存在利己主義傾向，導(dǎo)致壓力傳導(dǎo)不力，對協(xié)同治理的投入和積極性還有待提高。因此，在新形勢下，各級各部門應(yīng)充分認(rèn)識到推進(jìn)京津冀大氣污染聯(lián)防聯(lián)控的緊迫性，全力推進(jìn)各項(xiàng)政策落實(shí)。

京津冀大氣污染聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制的技術(shù)對策

探究大氣污染物排放時(shí)空變化特征與空間溢出效應(yīng)

首先，根據(jù)我國大氣污染物源排放清單編制技術(shù)指南，按固定燃燒源、工業(yè)過程源、流動(dòng)源三大類進(jìn)行污染源調(diào)查評價(jià)，按照部門/行業(yè)、燃料/產(chǎn)品、燃燒/工藝技術(shù)以及末端控制技術(shù)將排放源分為四級，逐級建立完整的排放源分類分級體系，編制京津冀地區(qū)大氣污染物排放清單。其次，分析京津冀大氣污染物排放的總量特征、濃度特征以及結(jié)構(gòu)特征，摸清與刻畫污染物在城市間的動(dòng)態(tài)變化軌跡，探究京津冀地區(qū)大氣污染的空間聚集情況和空間溢出效應(yīng)，清晰直觀地分析污染物的空間分布狀態(tài)和區(qū)域傳輸路徑。根據(jù)京津冀地區(qū)大氣污染物排放時(shí)空變化特征與空間溢出效應(yīng)采取有針對性的解決方案。

如，2018年5月，新一輪北京市細(xì)顆粒物（PM2.5）來源解析結(jié)果發(fā)布，北京市全年P(guān)M2.5主要來源中本地排放占三分之二，區(qū)域傳輸占三分之一，2017年P(guān)M2.5年均濃度58微克/立方米中區(qū)域傳輸貢獻(xiàn)約20微克/立方米。同時(shí)，隨著污染級別增大，區(qū)域傳輸貢獻(xiàn)上升，重污染日區(qū)域傳輸占55%～75%。從北京市當(dāng)前本地大氣PM2.5來源特征看，移動(dòng)源占比最大，達(dá)45%，移動(dòng)源中，在北京跨境行駛的柴油車貢獻(xiàn)最大。因此，要解決首都北京的霧霾污染問題，一是通過區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控協(xié)同治理，控制區(qū)域傳輸，二是著力解決北京市的機(jī)動(dòng)車尾氣污染，尤其是過境重型柴油車的污染問題。

分析聯(lián)防聯(lián)控的成本分擔(dān)和實(shí)施效果

首先，充分運(yùn)用數(shù)學(xué)和經(jīng)濟(jì)學(xué)手段，計(jì)算出各?。ㄊ校┳顑?yōu)去除成本與合作收益，并預(yù)測不同管理模式下的成本與收益，測算不同治污階段、不同約束條件以及不同博弈均衡狀態(tài)下的成本分擔(dān)以及各驅(qū)動(dòng)因素的控制策略組合。其次，根據(jù)京津冀地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)特征、污染物排放量與環(huán)境質(zhì)量狀況，建立基于成本收益的合作博弈模型，對京津冀三地的污染物總量控制指標(biāo)及削減量指標(biāo)進(jìn)行合理再分配。最后，比較分析屬地管理、兩兩合作、三地合作情景下的成本分擔(dān)結(jié)果，對京津冀地區(qū)大氣污染聯(lián)防聯(lián)控的實(shí)施效果進(jìn)行分析。

建立京津冀大氣環(huán)境生態(tài)補(bǔ)償制度

根據(jù)京津冀大氣污染合作博弈成本核算結(jié)果，包括污染物的去除成本、去除量以及相應(yīng)的成本分擔(dān)，再結(jié)合三地環(huán)境空氣質(zhì)量濃度同比變化情況，建立京津冀大氣環(huán)境生態(tài)補(bǔ)償制度，以協(xié)調(diào)區(qū)域間的經(jīng)濟(jì)利益與環(huán)境利益。首先，根據(jù)京津冀年度源解析，分析京津冀三地污染物相互傳輸情況，并結(jié)合合作博弈模型中的成本分擔(dān)結(jié)果，按照“誰受益，誰付費(fèi)”的原則，明確區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償主體與補(bǔ)償對象。其次，根據(jù)細(xì)顆粒物年均濃度同比變化情況和被補(bǔ)償區(qū)域改善單位空氣質(zhì)量的成本設(shè)定區(qū)域補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，對細(xì)顆粒物濃度同比下降的地區(qū)，按照單位治理成本予以資金獎(jiǎng)勵(lì)，反之予以懲罰。然后，以多元化方式獲取資金補(bǔ)償來源，包括國家的縱向補(bǔ)償、省際間的橫向補(bǔ)償以及企業(yè)主體補(bǔ)償和技術(shù)補(bǔ)償；同時(shí)設(shè)立區(qū)域大氣環(huán)境生態(tài)補(bǔ)償基金，實(shí)行?？顚Ｓ茫⒍ㄆ诠假Y金來源和去向，確保資金使用透明化。

推進(jìn)京津冀大氣污染聯(lián)防聯(lián)控的政策建議

強(qiáng)化京津冀地區(qū)大氣環(huán)境管理機(jī)構(gòu)職責(zé)

建立京津冀大氣污染治理聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制，必須充分發(fā)揮京津冀地區(qū)大氣環(huán)境管理機(jī)構(gòu)的協(xié)調(diào)與監(jiān)督作用。2018年7月，國務(wù)院成立京津冀及周邊地區(qū)大氣污染防治領(lǐng)導(dǎo)小組，旨在貫徹落實(shí)黨中央、國務(wù)院關(guān)于京津冀及周邊地區(qū)大氣污染防治的方針政策和決策部署；組織推進(jìn)區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控工作，統(tǒng)籌研究解決區(qū)域大氣環(huán)境突出問題；研究確定區(qū)域大氣環(huán)境質(zhì)量改善目標(biāo)和重點(diǎn)任務(wù)，指導(dǎo)、督促、監(jiān)督有關(guān)部門和地方落實(shí)，組織實(shí)施考評獎(jiǎng)懲；組織制定有利于區(qū)域大氣環(huán)境質(zhì)量改善的重大政策措施；研究確定區(qū)域重污染天氣應(yīng)急聯(lián)動(dòng)相關(guān)政策措施，組織實(shí)施重污染天氣聯(lián)合應(yīng)對工作。

2018年9月，根據(jù)生態(tài)環(huán)境部“三定”方案，在大氣環(huán)境司加掛京津冀及周邊地區(qū)大氣環(huán)境管理局的牌子，實(shí)現(xiàn)了跨區(qū)域大氣污染防治機(jī)構(gòu)的設(shè)立。各級政府要嚴(yán)格落實(shí)京津冀及周邊地區(qū)大氣環(huán)境管理局下達(dá)的任務(wù)，加強(qiáng)區(qū)域政府間的合作。為此，首先要打破地域限制，統(tǒng)籌整個(gè)區(qū)域的大氣污染防治工作，協(xié)調(diào)利益關(guān)系，在達(dá)成共識的基礎(chǔ)上擬定目標(biāo)規(guī)劃，采取共同行動(dòng)。同時(shí)，要加強(qiáng)各區(qū)域政府之間的聯(lián)系與協(xié)作，各區(qū)域政府應(yīng)互通共享信息，聯(lián)合監(jiān)督執(zhí)法，加強(qiáng)區(qū)域聯(lián)動(dòng)，建立區(qū)域統(tǒng)一的空氣質(zhì)量預(yù)報(bào)預(yù)警及應(yīng)急聯(lián)動(dòng)工作機(jī)制。

開展京津冀大氣環(huán)境治理聯(lián)動(dòng)執(zhí)法

首先，建立和完善京津冀地區(qū)府際間的大氣環(huán)境聯(lián)動(dòng)執(zhí)法機(jī)制，能夠在日常環(huán)境監(jiān)督以及環(huán)境應(yīng)急事件處理時(shí)做到重點(diǎn)部門快速反應(yīng)、信息互通和協(xié)同監(jiān)管，構(gòu)建縱橫交錯(cuò)的環(huán)境監(jiān)督和協(xié)同治理網(wǎng)絡(luò)。其次，成立京津冀大氣環(huán)境督查小組，三地每個(gè)聯(lián)動(dòng)部門隨機(jī)抽調(diào)一名工作人員，對各地區(qū)大氣污染治理工作的落實(shí)情況進(jìn)行不定期的監(jiān)督檢查，定期匯總公布督查情況。最后，注重統(tǒng)計(jì)信息的完善，加大大氣污染物排放數(shù)據(jù)的公開頻率和力度，通過三地生態(tài)環(huán)境管理部門與公安、法院、檢察院等其他部門的聯(lián)合協(xié)作，在執(zhí)法和問責(zé)上做到從嚴(yán)從快，對偷排和違排行為進(jìn)行嚴(yán)厲打擊，不僅要加強(qiáng)處罰力度，更應(yīng)對觸犯刑法的責(zé)任主體和主要責(zé)任人堅(jiān)決追究其刑事責(zé)任。

開展區(qū)域間環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)共享及同步預(yù)警

要推進(jìn)京津冀大氣聯(lián)防聯(lián)控協(xié)同治理，環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)的共享共用是前提和關(guān)鍵。這種共享共用不僅包括區(qū)域內(nèi)各地區(qū)的大氣污染排放數(shù)據(jù)和大氣環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)，還應(yīng)包括各部門間在大氣污染防治工作中的大氣環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督、預(yù)警預(yù)報(bào)等信息的共享。為真正發(fā)揮信息共享平臺的作用，京津冀地區(qū)可在大氣監(jiān)測數(shù)據(jù)共享的基礎(chǔ)上，建立區(qū)域空氣質(zhì)量模擬系統(tǒng)，對空氣質(zhì)量發(fā)展態(tài)勢、污染物組成、重點(diǎn)污染源及所在地區(qū)進(jìn)行預(yù)測分析，并結(jié)合空氣預(yù)警系統(tǒng)，及時(shí)發(fā)布空氣預(yù)警信息，制定相應(yīng)的預(yù)警響應(yīng)機(jī)制。針對區(qū)域重污染天氣問題，亟須建立一系列包括污染排放清單編制、大氣污染物空間模擬等科學(xué)防治體系，提高對PM2.5及其相關(guān)污染物數(shù)據(jù)的綜合分析能力，通過大量的監(jiān)測數(shù)據(jù)研究和構(gòu)建排放清單，并借助模型計(jì)算實(shí)現(xiàn)多污染物的協(xié)同監(jiān)測，進(jìn)而針對各類污染源提出具體的控制方案。

2018年5月2日，告別了持續(xù)幾天的沙霾混合天氣后，“北京藍(lán)”再度回歸。CNSphoto供圖

在聯(lián)防聯(lián)控協(xié)同治理大框架下推行屬地主導(dǎo)模式

京津冀大氣污染治理應(yīng)當(dāng)注重以屬地為主導(dǎo)、以協(xié)同為保障。京津冀地區(qū)范圍廣，污染源和地形氣候各有不同，造成大氣污染的成因也不盡相同，在聯(lián)防聯(lián)控協(xié)同治理的大框架下，本地區(qū)的大氣污染防治工作的責(zé)任和實(shí)施主體應(yīng)為當(dāng)?shù)卣蜕鷳B(tài)環(huán)境管理部門。所以，區(qū)域內(nèi)的各級政府和生態(tài)環(huán)境管理部門應(yīng)該加強(qiáng)自身的環(huán)境治理能力建設(shè)，對當(dāng)?shù)氐拇髿馕廴拘蝿菽軌虺浞职盐眨?qiáng)化以協(xié)同為保障的觀念，突破轄區(qū)限制，加強(qiáng)區(qū)域內(nèi)與區(qū)域間的協(xié)調(diào)與合作，統(tǒng)籌安排大氣污染治理工作，實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一監(jiān)管、統(tǒng)一立法、統(tǒng)一執(zhí)法，區(qū)域聯(lián)動(dòng)，共同解決區(qū)域大氣污染問題。