內(nèi)部控制視角下對高校預算績效管理的思考

楊學琴 大連理工大學

高等學校預算績效管理是國家對高等學校預算管理改革的重要內(nèi)容，它的有效實施需要良好的內(nèi)部控制環(huán)境及內(nèi)部控制制度做保障，對于這一點各大高校已基本達成共識。2012年，財政部頒布《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范(試行)》，并于2014年正式施行，自此這一規(guī)范在高等學校預算績效管理中占據(jù)了核心地位。這既為高等學校這一類事業(yè)單位內(nèi)部控制的實行提供了政策基礎，也為預算績效管理的實現(xiàn)提供了制度保障。

一、高等學校內(nèi)部控制和預算績效管理的理論概述及內(nèi)在聯(lián)系

(一)高等學校內(nèi)部控制

高等學校內(nèi)部控制是指高校通過制定一系列的規(guī)章制度、實施辦法、細則及執(zhí)行程序等來防范和管控自身經(jīng)濟活動的風險，從而達到預設目標的行為。內(nèi)部控制和預算績效管理作為一個行政單位管理系統(tǒng)中的兩個重要組成部分，它們相互依存且相互促進，共同為有效實現(xiàn)高等學校的績效管理而服務。

(二)高等學校預算績效管理

高等學校預算績效管理是指將績效的概念引入其預算管理當中，預算投入與預算產(chǎn)出并重，將預先設定的目標、目標實現(xiàn)的過程以及后續(xù)對績效結(jié)果的評價全部納入預算編制、執(zhí)行和考核的全過程，以增強國家資源配置的經(jīng)濟性、效率性和效益性的一系列管理活動。

當前，我國推行預算績效管理，就是要在各單位建設一個以結(jié)果為導向，以績效評價為手段，以結(jié)果應用為保障，以改進預算管理、優(yōu)化資源配置、控制節(jié)約成本、提高公共產(chǎn)品質(zhì)量和公共服務水平為目的，貫穿預算編制、執(zhí)行、監(jiān)督全過程的管理體系。

(三)高等學校內(nèi)部控制同預算績效管理的內(nèi)在聯(lián)系

1.高等學校內(nèi)部控制和預算績效管理的目標協(xié)調(diào)統(tǒng)一

高等學校預算績效管理的目標包括改進管理、優(yōu)化資源配置、控制節(jié)約成本、提高公共產(chǎn)品的質(zhì)量和公共服務的水平，這些目標與行政事業(yè)提高公共服務的效率和效果的內(nèi)部控制目標是協(xié)調(diào)統(tǒng)一的。

2.高等學校內(nèi)部控制為預算績效管理提供基本保障

預算是一種經(jīng)濟管理活動，在對預算進行編制、批復、執(zhí)行、決算與評價等環(huán)節(jié)都可能出現(xiàn)風險，而內(nèi)部控制的本質(zhì)就是對經(jīng)濟活動的風險進行防范和管控，只有在內(nèi)部控制下保證各項經(jīng)濟活動安全有效運行，并且合理地為單位目標服務，才能真正有效地保證預算績效管理的正常實施。

3.高等學校預算績效管理的內(nèi)在要求是內(nèi)部控制全面性原則的體現(xiàn)

全面性原則要求內(nèi)部控制要滲透到經(jīng)濟活動的決策、執(zhí)行和監(jiān)督的全過程。高等學校預算績效管理也是要貫穿預算編制、執(zhí)行、監(jiān)督全過程，并且滲透到預算管理的各個環(huán)節(jié)的管理體系，這些都與內(nèi)部控制的全面性要求完全吻合。

二、高等學校預算績效管理中的常見問題

(一)對預算績效管理與內(nèi)部控制關系理解不到位，影響預算績效管理工作的正常開展

預算績效管理本身體現(xiàn)了內(nèi)部控制的思想，因此將內(nèi)部控制的理念在預算績效管理中應用是必須的。做好預算績效管理對進一步實現(xiàn)內(nèi)部控制優(yōu)化也是非常有幫助的。但是高等學校的基礎工作人員普遍無法清楚認識預算績效管理與內(nèi)部控制之間關系，在工作中將兩個管理體系完全獨立，同時，多數(shù)高等學校以財政資金為主要資金來源，有些工作人員還認為應該更重視社會效應，而推行預算績效管理這種注重經(jīng)濟效益的觀念是不切實際的空談闊論，這些觀念對預算績效管理和內(nèi)部控制的開展造成了一定程度的阻礙，便也談不上二者很好地融合執(zhí)行了。

(二)高等學校內(nèi)部控制基礎薄弱，導致實施預算績效管理過程緩慢

高等學校的治理體系、機構(gòu)設置以及管理流程等內(nèi)部控制環(huán)境要素與企業(yè)的內(nèi)部控制環(huán)境大不相同，且高等學校推行內(nèi)部控制制度和預算績效管理起步較晚，再加之高等學校的職責是非市場經(jīng)濟驅(qū)動的國家行政職能，所以內(nèi)部控制制度和預算績效管理在高等學校執(zhí)行需要設計更加復雜和精細的體系和模式。首先，高等學校目前基本上還保持著傳統(tǒng)的職能式排列的機構(gòu)設置，職能分工有重疊和空缺，運行效率也相對低下，不能理想地滿足內(nèi)部控制的要求；其次，內(nèi)部控制規(guī)范從單位和業(yè)務層面闡述了具體的風險防范和管理措施，財政部門按照內(nèi)部控制的要求設計和構(gòu)建出較為完善具體的評價指標和評價體系。但是由于高等學校承擔的項目無法完全以經(jīng)濟效益指標來評價，就使其績效指標解釋比較籠統(tǒng)，從而造成預算績效管理有時會簡單的湊流程，無法對預算績效工作進行充分分析評價，也使得預算績效評價結(jié)果的真實性和客觀性存在偏差；最后，目前部分高等學校的預算績效管理中關于信息技術的應用還不夠充分，其項目的管理、決策、績效數(shù)據(jù)的報告都需要通過最原始的統(tǒng)計計算和復印的方式獲取，評價資料采用人工填寫的方式完成，這些方式既不能保證數(shù)據(jù)信息的準確性又降低了效率。

三、在內(nèi)部控制體制下建立高等學校預算績效管理制度

(一)加強對高等學校內(nèi)部機構(gòu)和治理結(jié)構(gòu)的建設，夯實內(nèi)部管理的基礎

先搭建堅實的框架才能設置合理的布局，所謂先論綱后談常，任何組織和單位要執(zhí)行有效的管理制度，必須先建立合理的內(nèi)部體制和構(gòu)建有效的治理結(jié)構(gòu)。首先，高等學校需要建立有利于將業(yè)務活動的決策、執(zhí)行、監(jiān)督和評價職能有效分離的內(nèi)部機構(gòu)，同時能夠保證各職能部門職責分明；其次，根據(jù)內(nèi)部控制的相關原則建立有效的單位治理結(jié)構(gòu)，明確決策管理部門、監(jiān)督管理部門以及業(yè)務活動的執(zhí)行部門的職責權限，并形成合理的制衡機制；最后，高校應當營造和培育現(xiàn)代文化管理理念，強化風險意識和效益觀念，高校的各項管理制度應當有利于可持續(xù)發(fā)展，保證信息的通常流動，保證客觀的實施評價和有效實行改進完善措施。

(二)加大對高等學校內(nèi)部控制和預算績效管理的宣傳，加強對單位內(nèi)部工作人員的培訓

對于高等學校來說，內(nèi)部控制和預算績效管理基本上還屬于新生事物，想要很好地執(zhí)行貫徹充分的宣傳和培訓工作是首要的。首先，結(jié)合國家的制度和規(guī)范為員工灌輸預算管理理念，培育績效管理文化，增強員工的績效管理意識，為預算績效管理的實行創(chuàng)造良好的氛圍；其次，通過認真學習內(nèi)部控制制度，使全體員工了解內(nèi)部控制制度是一項覆蓋全員全過程的管理工作，不是哪個具體部門或者具體崗位的工作，只有全員參與才能做好，同時，通過對預算績效管理制度的學習，了解預算績效管理是一項“自上而下”與“自下而上”并存的流程式全過程的管理工作，只有全面調(diào)動全體員工的積極性才能很好的推行預算績效管理的貫徹執(zhí)行；最后，認真領會財政資金的社會性質(zhì)，國家對這些資金的投放使用希望達到什么樣的社會效能和經(jīng)濟效益，國家頒布的相關法律法規(guī)的動機，以期真正認識到單位使用財政資金的過程如何履行內(nèi)部控制和預算績效管理的要求。

(三)針對內(nèi)部控制的要求，細化績效評價指標體系

預算績效管理的實施要遵循內(nèi)部控制的要求，將內(nèi)部控制的理念合理融入預算績效管理的模式當中。第一，設置預算績效目標和績效評價指標體系時，應遵循內(nèi)部控制建設的要求，仔細梳理預算績效管理活動流程，并且找出活動過程中的內(nèi)外部風險點，然后對其進行仔細分析，以防范和管控風險為基礎，以高校的中長期規(guī)劃和年度計劃，以及年度的主要工作任務為核心，科學地設計績效目標和績效評價指標體系；第二，在管理的過程中，要遵循內(nèi)部控制過程動態(tài)管理的要求，結(jié)合單位的實際情況細化考核指標，在預算執(zhí)行中定期和不定期地對預算的執(zhí)行情況進行動態(tài)督查，績效評價部門及時發(fā)現(xiàn)問題并采取措施、糾正偏差，并進行合理的調(diào)整與自我調(diào)整保證績效目標的實現(xiàn)；最后，在預算績效的監(jiān)督評價與結(jié)果應用過程中，應當遵照內(nèi)部控制的全面性、重要性、客觀性原則，與設定的預算績效目標仔細對比，認真找出偏差、分析偏差，客觀地做出評價和自我評價，然后對評價指標體系進行分析并進一步精細化績效評價指標體系。

(四)著力推進信息化建設，促進單位內(nèi)部管理

當前是信息化時代，現(xiàn)代化的管理都需要充分利用信息技術，高等學校預算績效管理作為高等學校一項重要的管理工作，從預算績效目標設定到預算執(zhí)行過程中的業(yè)務核算、預算執(zhí)行情況的監(jiān)控，以及最后預算績效的評價和分析都應該在一個完整的信息系統(tǒng)中實現(xiàn)，才能保證及時獲得完整準確的預算績效數(shù)據(jù)，從而做出客觀的績效評價。沒有信息化系統(tǒng)的推進，內(nèi)部控制和預算績效管理就無法很好的實現(xiàn)。一個單位具備完整的信息化管理系統(tǒng)是內(nèi)部管理的保障，高校應該在實施內(nèi)部控制和預算績效管理之前，按照內(nèi)部控制制度和預算績效管理的要求建設相應的信息化系統(tǒng)。

四、結(jié)束語

綜上所述，高等學校按照內(nèi)部控制制度要求建立預算績效管理的模式，有效地將預算績效管理制度和內(nèi)部控制制度融合，更有利于預算績效管理的實行。在內(nèi)部控制視角下建立預算績效管理模式需要做好加強機構(gòu)建設、加大培訓力度、細化績效目標和指標體系、推進信息化建設等方面的工作，高等學校才能更好地實行預算績效管理。