政府會計(jì)制度改革背景下高校財(cái)務(wù)管理面臨的問題及對策研究

章秋微 毛意琴 浙江農(nóng)林大學(xué)

2017年10月24日財(cái)政部財(cái)會[2017]25號文發(fā)布關(guān)于印發(fā)《政府會計(jì)制度——行政事業(yè)單位會計(jì)科目和報(bào)表》的通知，明確從2019年1月1日開始實(shí)施政府會計(jì)制度，目前執(zhí)行的《高等學(xué)校會計(jì)制度》不再執(zhí)行。政府會計(jì)構(gòu)建了預(yù)算會計(jì)和財(cái)務(wù)會計(jì)適度分離并相互銜接的會計(jì)核算制度，明確了8要素會計(jì)核算模式，要求財(cái)務(wù)會計(jì)在權(quán)責(zé)發(fā)生制基礎(chǔ)上編制分錄形成財(cái)務(wù)報(bào)告，預(yù)算會計(jì)在收付實(shí)現(xiàn)制基礎(chǔ)上編制分錄形成決算報(bào)告。

政府會計(jì)制度與現(xiàn)有的一般采用收付實(shí)現(xiàn)制部分實(shí)行權(quán)責(zé)發(fā)生制的高校會計(jì)制度存在根本性的差異，現(xiàn)有的高校財(cái)務(wù)管理機(jī)制已無法滿足政府會計(jì)制度改革的要求，高校財(cái)務(wù)管理需要進(jìn)一步深化。

一、高校財(cái)務(wù)管理面臨的主要問題

(一)會計(jì)核算體系單一

高校現(xiàn)有會計(jì)核算體系是按目前執(zhí)行的高校會計(jì)制度的要求設(shè)置，主要按會計(jì)科目、經(jīng)濟(jì)分類采用收付實(shí)現(xiàn)制和部分權(quán)責(zé)發(fā)生制進(jìn)行會計(jì)核算，主要體現(xiàn)財(cái)務(wù)會計(jì)的核算功能。而在預(yù)算會計(jì)方面，只設(shè)置了預(yù)算收入和預(yù)算分配兩個科目進(jìn)行核算，只要是在校內(nèi)預(yù)算的基礎(chǔ)上，對預(yù)算收入和預(yù)算撥款進(jìn)行處理。在目前高校基本存在校內(nèi)預(yù)算和財(cái)政預(yù)算“兩張皮”的情況下，由于科目設(shè)置和科目功能未進(jìn)行明確區(qū)分，財(cái)政預(yù)決算數(shù)據(jù)需要在財(cái)務(wù)會計(jì)提供數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上，經(jīng)過一定的處理取得，導(dǎo)致決算難度增加。同時由于存在人為調(diào)整的因素，不同的人有不同的理解，因此會存在前后依據(jù)不一致，甚至前后矛盾的情況。

(二)項(xiàng)目管理職能簡單，未體現(xiàn)績效管理需求

高?，F(xiàn)有的項(xiàng)目主要由各學(xué)校根據(jù)校內(nèi)管理的需要，以規(guī)范高校財(cái)務(wù)行為為目的進(jìn)行設(shè)置與管理。因此在項(xiàng)目的設(shè)置與使用上，更多的以會計(jì)核算簡單方便、減少核算差錯、規(guī)范項(xiàng)目支出和統(tǒng)計(jì)取數(shù)方便等為導(dǎo)向，而對于項(xiàng)目績效管理，包括項(xiàng)目執(zhí)行相符度、項(xiàng)目績效目標(biāo)管理等，很少在項(xiàng)目設(shè)置時考慮。隨著財(cái)政部門對項(xiàng)目績效管理的重視程度的不斷提升，目前的項(xiàng)目設(shè)置與管理已不能滿足需求。同時，部分高校在項(xiàng)目體系設(shè)置時考慮不充分，項(xiàng)目體系不能適應(yīng)政策、形式的變化，存在體系混亂，管理功能無法實(shí)現(xiàn)等問題。

(三)高校財(cái)務(wù)管理目的已不適應(yīng)新政策的要求

目前高校的財(cái)務(wù)管理目的主要是規(guī)范財(cái)務(wù)行為、增加資金供給等。主要是因?yàn)槟壳案咝Ｗ裾請?zhí)行的《高等學(xué)校會計(jì)制度》和《高等學(xué)校財(cái)務(wù)制度》以規(guī)范財(cái)務(wù)行為為目的，這就引導(dǎo)高校在財(cái)務(wù)管理上重點(diǎn)關(guān)注財(cái)務(wù)行為的規(guī)范性。同時，隨著高校招生規(guī)模的基本穩(wěn)定，以生均撥款和學(xué)費(fèi)收入為基礎(chǔ)的高校收入也趨于穩(wěn)定，而事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)改革使人員經(jīng)費(fèi)支出大幅度增長。收入的基本穩(wěn)定與支出大幅度增長之間的矛盾，使增加資金供給也成為了目前高校財(cái)務(wù)管理的主要目的。

2019年即將實(shí)施的政府會計(jì)制度，是以建立權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度為基礎(chǔ)，因此在財(cái)務(wù)管理方面更強(qiáng)調(diào)資產(chǎn)負(fù)債管理、成本績效管理、資金運(yùn)營與流量管理等，財(cái)務(wù)管理目的的改變需要高校轉(zhuǎn)變觀念去適應(yīng)。

(四)財(cái)務(wù)人員知識結(jié)構(gòu)體系已不能滿足變革的需要

高校財(cái)務(wù)人員長期以來一直按照收付實(shí)現(xiàn)制和修正的權(quán)責(zé)發(fā)生制進(jìn)行會計(jì)核算，會計(jì)的職能主要是簡單的記錄與核算，對具體會計(jì)科目的使用已形成固定的思維模式，同時由于高校相對穩(wěn)定的單位特性，高校財(cái)務(wù)人員的知識結(jié)構(gòu)體系比較固定。特別是在目前強(qiáng)調(diào)規(guī)范性的會計(jì)核算過程中，部分財(cái)務(wù)人員的賬務(wù)處理習(xí)慣套用已有模式，而對于處理是否正確很少思考，學(xué)習(xí)能力相對不足。

政府會計(jì)制度與現(xiàn)有的高等學(xué)校會計(jì)制度相比，對核算基礎(chǔ)、核算模式、會計(jì)科目等進(jìn)行根本性變更。部分原有科目核算內(nèi)容進(jìn)行了變更，新增加了壞賬準(zhǔn)備科目等，財(cái)務(wù)人員現(xiàn)有的知識結(jié)構(gòu)體系已不能滿足政府會計(jì)制度改革的需要。

二、高校財(cái)務(wù)適應(yīng)政府會計(jì)制度改革要求的對策

(一)修訂制度梳理業(yè)務(wù)，做好準(zhǔn)備工作

高校應(yīng)根據(jù)政府會計(jì)準(zhǔn)則、制度等的規(guī)定，結(jié)合學(xué)校實(shí)際情況，制定學(xué)校往來賬管理、存貨管理、無形資產(chǎn)核算和管理等辦法，并對現(xiàn)有的財(cái)務(wù)管理辦法、預(yù)算管理辦法等進(jìn)行修訂，進(jìn)一步健全和完善財(cái)務(wù)管理規(guī)章制度。在制度層面，做好政府會計(jì)制度執(zhí)行前的準(zhǔn)備工作。

同時，在具體業(yè)務(wù)操作層面，高校應(yīng)高度重視，精心組織，制定詳細(xì)的實(shí)施方案。首先，應(yīng)組織人員對現(xiàn)有的相關(guān)業(yè)務(wù)進(jìn)行梳理，對新舊制度進(jìn)行對比分析，形成政府會計(jì)與高校會計(jì)科目對照表、政府財(cái)務(wù)會計(jì)預(yù)算會計(jì)對照表、政府會計(jì)現(xiàn)金流量對照表等；其次，應(yīng)對現(xiàn)有往來賬進(jìn)行全面清理，按年限、往來單位、往來事項(xiàng)等對往來賬進(jìn)行分析，為新制度實(shí)施中的壞賬準(zhǔn)備計(jì)提做好準(zhǔn)備；同時按政府會計(jì)準(zhǔn)則的要求，協(xié)同學(xué)校固定資產(chǎn)管理部門，對固定資產(chǎn)進(jìn)行清理分類，為實(shí)提“折舊”做好準(zhǔn)備；根據(jù)基建核算的要求，對基建項(xiàng)目進(jìn)行清理分析，為基建并賬做好準(zhǔn)備；根據(jù)存貨核算方式的變化，對現(xiàn)有的存貨進(jìn)行盤存，對盤存情況進(jìn)行處理。

(二)加強(qiáng)財(cái)務(wù)信息化建設(shè)

信息化建設(shè)是支撐政府會計(jì)制度改革的基礎(chǔ)，雙體系、雙分錄、雙報(bào)告的編制增加的工作量，需要靠信息化建設(shè)來消耗。因此，高校財(cái)務(wù)應(yīng)根據(jù)學(xué)校實(shí)際需要，對市場上形式多樣的信息化系統(tǒng)進(jìn)行選擇分析，以經(jīng)濟(jì)實(shí)用為基礎(chǔ)，考慮預(yù)決算管理、國庫集中支付、內(nèi)控建設(shè)等需要，選定財(cái)務(wù)信息化系統(tǒng)。與信息化系統(tǒng)供應(yīng)商一起，對現(xiàn)有的項(xiàng)目設(shè)置、項(xiàng)目類型定義等進(jìn)行梳理，結(jié)合項(xiàng)目績效管理、數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)等需要，按系統(tǒng)要求確定平行分錄的生成方案、排除規(guī)則和特殊業(yè)務(wù)定義，確定項(xiàng)目體系、項(xiàng)目類型定義和原有項(xiàng)目銜接方案等。最后，以2018年財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，建立雙體系財(cái)務(wù)核算賬套，進(jìn)行模擬測試，進(jìn)行平行記賬，出具財(cái)務(wù)報(bào)告和預(yù)算報(bào)告；對模擬測試數(shù)據(jù)進(jìn)行深入分析，結(jié)合具體業(yè)務(wù)進(jìn)一步改進(jìn)，根據(jù)改進(jìn)結(jié)果確定實(shí)施方案。

財(cái)務(wù)信息化水平的提高，使財(cái)務(wù)管理由傳統(tǒng)的財(cái)務(wù)管理模式向數(shù)據(jù)集成與管理轉(zhuǎn)變，加強(qiáng)財(cái)務(wù)信息化建設(shè)工作，將有助于高校提高資金監(jiān)控水平，提升資金使用效率，并且能有效加強(qiáng)單位內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)控制，提高財(cái)務(wù)管理水平。高校應(yīng)利用政府財(cái)務(wù)制度改革的契機(jī)，提升財(cái)務(wù)信息化水平，提高財(cái)務(wù)管理水平。

(三)轉(zhuǎn)變觀念與思維模式，加強(qiáng)資產(chǎn)負(fù)債管理和成本績效管理

政府會計(jì)制度與準(zhǔn)則加強(qiáng)了對資產(chǎn)負(fù)債的管理，明確了固定資產(chǎn)的價(jià)值計(jì)量規(guī)定和折舊計(jì)提標(biāo)準(zhǔn)，明確要求固定資產(chǎn)按權(quán)責(zé)發(fā)生制要求核算，并實(shí)提折舊；根據(jù)會計(jì)謹(jǐn)慎性原則，政府會計(jì)制度要求對應(yīng)收賬款、其他應(yīng)收款、預(yù)付賬款等可能發(fā)生壞賬的科目，計(jì)提壞賬準(zhǔn)備；政府會計(jì)制度要求將基本建設(shè)項(xiàng)目和非基本建設(shè)項(xiàng)目分開核算，不再將基建資金占用情況做隱性反映，而按照權(quán)責(zé)發(fā)生制的要求實(shí)事求是的反映基建工程實(shí)際發(fā)生的工程款項(xiàng)。同時政府會計(jì)準(zhǔn)則還要求將高校因承擔(dān)擔(dān)保責(zé)任而產(chǎn)生的預(yù)計(jì)負(fù)債納入了會計(jì)核算范圍，提高了隱性負(fù)債和或有負(fù)債的披露要求。這一系列會計(jì)核算與管理上的變化，要求高校要增強(qiáng)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理意識重視資產(chǎn)管理。

政府會計(jì)準(zhǔn)則按照權(quán)責(zé)發(fā)生制原則規(guī)范了費(fèi)用要素，在政府財(cái)務(wù)報(bào)告中引入成本理念，同時，在預(yù)算的編制和執(zhí)行上，更加注重預(yù)算的績效評價(jià)。高校應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)預(yù)算績效管理，將績效理念融入預(yù)算管理全過程，逐步建立“預(yù)算編制有目標(biāo)、預(yù)算執(zhí)行有監(jiān)控、預(yù)算完成有評價(jià)、評價(jià)結(jié)果有反饋、反饋結(jié)果有應(yīng)用”的預(yù)算績效管理機(jī)制，并將高校財(cái)務(wù)管理的目的逐步轉(zhuǎn)移到成本績效管理上來。

(四)轉(zhuǎn)變觀念深入學(xué)習(xí)，更新知識結(jié)構(gòu)體系

高校財(cái)務(wù)部門應(yīng)制定詳細(xì)的人員培訓(xùn)計(jì)劃，通過形式多樣的學(xué)習(xí)、培訓(xùn)和研討，組織全體財(cái)務(wù)人員深入學(xué)習(xí)準(zhǔn)則、制度，讓財(cái)務(wù)人員熟悉準(zhǔn)則、制度的主要變化和內(nèi)容，熟練掌握會計(jì)核算內(nèi)容，掌握平行記賬法，深刻理解財(cái)務(wù)會計(jì)和預(yù)算會計(jì)之間的關(guān)聯(lián)關(guān)系，準(zhǔn)確把握會計(jì)報(bào)表編制要求等，對財(cái)務(wù)人員的知識結(jié)構(gòu)體系進(jìn)行全面的更新。財(cái)務(wù)人員應(yīng)轉(zhuǎn)變自身的觀念，主動加強(qiáng)對新制度的學(xué)習(xí)，變被動學(xué)習(xí)為主動學(xué)習(xí)，不斷提升專業(yè)水平。同時，財(cái)務(wù)部門應(yīng)根據(jù)財(cái)務(wù)會計(jì)與預(yù)算會計(jì)適度分離又相互銜接的政府會計(jì)核算模式和核算內(nèi)容，對現(xiàn)有的部門設(shè)置、崗位職責(zé)進(jìn)行分析、調(diào)整，使職責(zé)分工更加清晰，更加適應(yīng)政府會計(jì)制度改革的需要。

政府會計(jì)制度改革背景下，高校應(yīng)該理清發(fā)展思路，對現(xiàn)有存在的財(cái)務(wù)管理問題進(jìn)行深入研究，力求找到解決對策，更好地維護(hù)財(cái)經(jīng)秩序、提升財(cái)務(wù)管理能力。