土地銀行對(duì)于我國(guó)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的作用和運(yùn)行機(jī)制

張 楠，王凡一

(吉林工商學(xué)院 金融學(xué)院，吉林 長(zhǎng)春 130000)

一、引 言

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)不僅有利于農(nóng)村土地的優(yōu)化配置，而且有利于土地利用效率的提高。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展與城鎮(zhèn)一體化進(jìn)程的加快，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的市場(chǎng)已經(jīng)初具規(guī)模。但是與發(fā)達(dá)國(guó)家相比，我國(guó)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)發(fā)展緩慢。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，當(dāng)前我國(guó)約有一半的農(nóng)民沒有進(jìn)行過土地流轉(zhuǎn)，即便進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)的農(nóng)戶，也有一半以上的農(nóng)戶轉(zhuǎn)讓的是家里的部分土地，僅僅有約三分之一的農(nóng)戶轉(zhuǎn)讓了家里的所有土地。[1]為了促進(jìn)我國(guó)農(nóng)戶的土地流轉(zhuǎn)與農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的發(fā)展，很多地區(qū)嘗試構(gòu)建有效的土地流轉(zhuǎn)機(jī)制，而其中對(duì)農(nóng)村土地銀行的引進(jìn)就是一項(xiàng)創(chuàng)新之舉。學(xué)者們對(duì)土地銀行的運(yùn)行機(jī)制進(jìn)行了系統(tǒng)研究。郭斌、邊勝軍(2012)認(rèn)為，我國(guó)土地銀行的構(gòu)建要學(xué)習(xí)國(guó)外的先進(jìn)模式，系統(tǒng)地設(shè)計(jì)出土地銀行的具體操作流程。[2]馮子標(biāo)(2009)認(rèn)為，設(shè)立土地銀行可以滿足我國(guó)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展的需要，為農(nóng)地流轉(zhuǎn)服務(wù)。[3]吳丹(2012)認(rèn)為，農(nóng)民可以把土地承包權(quán)通過信托的方式存入銀行，銀行為農(nóng)戶提供一定的資金作為回報(bào)。[4]郭潔認(rèn)為，土地銀行要建立內(nèi)部審計(jì)機(jī)關(guān)，接受相關(guān)部門的監(jiān)管，與政府開展合作，協(xié)調(diào)好各方利益。[5]張宇和陳功認(rèn)為，土地私有的國(guó)家實(shí)現(xiàn)土地所有權(quán)的買賣有利于農(nóng)地資源的有效配置，有利于利潤(rùn)與風(fēng)險(xiǎn)的平衡。[6]雖然研究土地銀行的成果很多，但是現(xiàn)有的關(guān)于土地銀行的研究文獻(xiàn)大多是在土地銀行正常運(yùn)轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)上就如何完善土地銀行從而為社會(huì)經(jīng)濟(jì)服務(wù)而進(jìn)行的研究，研究的內(nèi)容主要包括土地銀行的資金來源、資本監(jiān)管、審計(jì)管理以及風(fēng)險(xiǎn)防范等，鮮有文獻(xiàn)從我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的實(shí)際出發(fā)開展研究，也鮮有文獻(xiàn)從土地流轉(zhuǎn)的角度系統(tǒng)地研究土地銀行運(yùn)營(yíng)過程中的問題及解決對(duì)策。 實(shí)際上，土地銀行在加強(qiáng)農(nóng)地流轉(zhuǎn)方面發(fā)揮了巨大的作用，基于土地流轉(zhuǎn)視角探討土地銀行的運(yùn)行機(jī)制對(duì)于解決農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的困境、加快城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程、發(fā)展我國(guó)的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)具有重要意義。

二、土地銀行是解決農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)困境的有效手段

1.土地銀行的本質(zhì)及特點(diǎn)

農(nóng)村土地銀行與一般意義上的銀行不同，它本質(zhì)上屬于參與農(nóng)村土地市場(chǎng)管理、進(jìn)行土地使用權(quán)與所有權(quán)轉(zhuǎn)換的中介機(jī)構(gòu)。首先，農(nóng)村土地銀行對(duì)農(nóng)民的土地進(jìn)行評(píng)估，確定一個(gè)合理的儲(chǔ)存價(jià)格，在農(nóng)民允許的條件下，土地銀行將農(nóng)民存入的土地進(jìn)行改造與整合，在不改變土地性質(zhì)的前提下，放貸給土地需求者，土地需求者具備了對(duì)土地的使用權(quán)同時(shí)向銀行支付一定的費(fèi)用，土地銀行再把所得的部分收益分給農(nóng)民。[7]總體上看，土地銀行具有以下特點(diǎn)：第一，農(nóng)村土地銀行不僅是提供土地使用權(quán)的中介機(jī)構(gòu)，也具有為農(nóng)村的土地流轉(zhuǎn)提供綜合性服務(wù)的功能。第二，農(nóng)村土地銀行不僅以合作社的形式運(yùn)營(yíng)，而且也可以以服務(wù)中心的形式運(yùn)營(yíng)。前者發(fā)揮主導(dǎo)作用的是農(nóng)民與村集體，后者則受地方政府的主導(dǎo)。第三，土地銀行的主要業(yè)務(wù)不僅包括土地的租賃以及土地的開發(fā)活動(dòng)，也能夠?yàn)橥恋亓鬓D(zhuǎn)過程的各個(gè)階段提供相關(guān)的信息咨詢、處理流轉(zhuǎn)糾紛與協(xié)調(diào)中介等服務(wù)。第四，土地銀行的資金來源不僅包括農(nóng)戶投入的資金，也包括地方政府的資金扶持。第五，土地銀行在經(jīng)營(yíng)管理的過程中面臨著各種風(fēng)險(xiǎn)，但是其風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)的主體不同，有些農(nóng)村土地銀行的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)由政府以及村集體的經(jīng)濟(jì)組織承擔(dān)，有些農(nóng)村土地銀行的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)由入股的農(nóng)民承擔(dān)。土地的使用效率是評(píng)判農(nóng)村經(jīng)濟(jì)是否健康發(fā)展的重要指標(biāo)。[8]

當(dāng)前，我國(guó)土地的規(guī)?；潭炔桓呒傲鬓D(zhuǎn)不暢等問題一直阻礙著土地這種生產(chǎn)要素作用的發(fā)揮。農(nóng)村土地的價(jià)格與供需關(guān)系的矛盾以及土地流轉(zhuǎn)中的利益分配等問題也一直制約著土地的流轉(zhuǎn)，而土地銀行本身具有的特性恰恰可以利用市場(chǎng)機(jī)制來調(diào)節(jié)土地的供需以及實(shí)現(xiàn)土地的規(guī)?；?jīng)營(yíng)，提高土地的使用效率，推動(dòng)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)。

2.土地銀行對(duì)于解決農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問題的重要作用

土地銀行的產(chǎn)生對(duì)于解決農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問題具有重要的作用。

首先，土地銀行的誕生提高了農(nóng)民進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)的積極性。制約我國(guó)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的重要因素之一就是土地的價(jià)格與價(jià)值發(fā)生了嚴(yán)重的背離以及土地的比較效益低下，這極大地影響著農(nóng)民進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)的意愿。[9]土地銀行本身具有的信息中介的功能可以給農(nóng)民提供有價(jià)值的信息與建立交易渠道，對(duì)于不愿意耕種土地的農(nóng)民可以通過土地銀行存入土地，愿意耕種的農(nóng)民可以從土地銀行貸出土地進(jìn)行耕種，這樣農(nóng)民就可以享受土地的真實(shí)價(jià)值帶來的收益，進(jìn)而提高了農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)的積極性，對(duì)土地資源進(jìn)行優(yōu)化配置。

其次，土地銀行的誕生可以實(shí)現(xiàn)土地的規(guī)模經(jīng)濟(jì)。當(dāng)前，我國(guó)農(nóng)村土地市場(chǎng)的發(fā)展比較落后與封閉，農(nóng)戶間進(jìn)行土地的流轉(zhuǎn)一直占據(jù)主體地位，即便有相當(dāng)多的農(nóng)戶具有規(guī)?；薪?jīng)營(yíng)土地的訴求，但是囿于當(dāng)前的土地制度卻無法實(shí)現(xiàn)。當(dāng)前，我國(guó)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)并沒有充分利用市場(chǎng)機(jī)制的作用，沒有利用市場(chǎng)機(jī)制來實(shí)現(xiàn)土地的優(yōu)化配置。土地銀行的作用之一就是充分利用市場(chǎng)機(jī)制來實(shí)現(xiàn)土地的優(yōu)化配置，確定合理的土地使用價(jià)格，將存入銀行的土地放貸給農(nóng)業(yè)大戶進(jìn)行規(guī)?；募薪?jīng)營(yíng)，因而有利于解決土地的規(guī)?；c交易零散化之間的矛盾，實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟(jì)。

再次，土地銀行可以提高農(nóng)民的生產(chǎn)效益。我國(guó)建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的重要目標(biāo)之一就是提高農(nóng)民收入，但是我國(guó)土地資源并不豐富，依靠土地資源的產(chǎn)出并不能使農(nóng)民大幅度提高自身收益，只有通過轉(zhuǎn)移農(nóng)村剩余勞動(dòng)力，加快人口向城市的流動(dòng)，消滅城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，加快城鎮(zhèn)化建設(shè)的步伐，才能讓農(nóng)民的收益得到根本上的增加。但是從我國(guó)當(dāng)前的土地流轉(zhuǎn)的效率看，很多農(nóng)村勞動(dòng)力雖然在城市工作，但是依然希望能夠擁有土地的使用權(quán)作為生活的保障，不愿意進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)。土地銀行的建立恰恰可以使農(nóng)戶將自身的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)讓渡給土地銀行，獲得一定的收入。[10]同時(shí)，土地銀行也可以將這些土地放貸給從事土地經(jīng)營(yíng)的農(nóng)戶，進(jìn)而提高土地的利用效率。如果進(jìn)程務(wù)工的農(nóng)民希望繼續(xù)從事土地的耕種，也可以從土地銀行提出土地。總之，土地銀行的存貸機(jī)制使得農(nóng)民的增收成為了現(xiàn)實(shí)。

最后，土地銀行可以提高土地交易的公平性與效率。舊有的土地制度離不開政府對(duì)土地流轉(zhuǎn)的干預(yù)，農(nóng)戶與政府以及企業(yè)進(jìn)行交易的過程中都追求自身利益的最大化，利益主體之間的博弈行為使得交易方式有失平衡，難以充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的作用，扼殺了農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地的積極性。土地銀行的產(chǎn)生恰恰可以充分利用市場(chǎng)機(jī)制來合理分配土地資源，體現(xiàn)公平與效率，保障各方的權(quán)益?？傊?，土地銀行對(duì)推進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，促進(jìn)農(nóng)村土地市場(chǎng)的有序運(yùn)行具有積極的作用。

三、土地銀行的運(yùn)行機(jī)制

結(jié)合我國(guó)當(dāng)前農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的實(shí)際情況，探討土地銀行的運(yùn)行機(jī)制對(duì)于解決農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問題具有重要意義。土地銀行的運(yùn)行機(jī)制包括土地銀行的發(fā)展目標(biāo)的設(shè)計(jì)、土地銀行的機(jī)構(gòu)設(shè)置以及土地銀行業(yè)務(wù)范圍的確定三個(gè)方面。

1.土地銀行的實(shí)踐目標(biāo)

當(dāng)前我國(guó)土地銀行的發(fā)展剛剛起步，主要的經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)僅僅是為農(nóng)村的土地流轉(zhuǎn)提供相關(guān)的服務(wù)，因此土地銀行的主要業(yè)務(wù)就是土地的存貸。一方面，農(nóng)戶將自身的土地存入銀行，土地銀行對(duì)土地進(jìn)行定價(jià)，并支付給農(nóng)戶相應(yīng)的利息。另一方面，土地銀行對(duì)土地進(jìn)行整合與打包，將土地放貸給土地的需求者，并收取一定的費(fèi)用。即便存入土地的農(nóng)戶想收回自己的土地，也可以向土地銀行提出申請(qǐng)，提取存入的土地。實(shí)際上，土地的存貸差額就是土地銀行的利潤(rùn)來源，遵循銀行保本經(jīng)營(yíng)的原則，銀行的貸地費(fèi)要高于存地費(fèi)。我國(guó)建立土地銀行的初衷是扶持農(nóng)業(yè)的發(fā)展，作為一種政策性的金融機(jī)構(gòu)，土地銀行不像一般的商業(yè)銀行以追求利潤(rùn)最大化為目標(biāo)，土地銀行的主要目標(biāo)是促進(jìn)農(nóng)村土地市場(chǎng)的正常流轉(zhuǎn)，實(shí)現(xiàn)土地的規(guī)?；?jīng)營(yíng)，提高農(nóng)民收入，確保國(guó)家糧食供應(yīng)的安全性與穩(wěn)定性。當(dāng)前，國(guó)家對(duì)土地銀行給予一定的資金扶持，土地銀行本身也可以采取多種融資方式來保障自身的運(yùn)營(yíng)。另外，土地銀行也在不斷探索其它的與土地有關(guān)的業(yè)務(wù)，例如土地信托業(yè)務(wù)、土地抵押貸款等，通過土地運(yùn)營(yíng)的資本化實(shí)現(xiàn)土地的保值與增值。在運(yùn)營(yíng)的過程中，土地銀行充當(dāng)供需雙方的中介，為供需雙方提供交易平臺(tái)，為農(nóng)戶提供資金融通等幫助，降低了供需雙方的交易成本，有助于促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程。

2.土地銀行的機(jī)構(gòu)設(shè)置

我國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，對(duì)于土地銀行的機(jī)構(gòu)設(shè)置也應(yīng)區(qū)別對(duì)待，不宜采取“一刀切”政策，而必須緊密結(jié)合我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)際。當(dāng)前可以采取“總—分”的形式進(jìn)行機(jī)構(gòu)設(shè)置，首先在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的省份或者地區(qū)建立中國(guó)農(nóng)村土地銀行總行，同時(shí)在各個(gè)省、市設(shè)置土地銀行分行，在區(qū)縣城市設(shè)立支行，在村鎮(zhèn)設(shè)立最低層次的農(nóng)村信用合作社。土地銀行是以服務(wù)新農(nóng)村為前提，因此應(yīng)創(chuàng)新農(nóng)村金融制度，采取股份制的形式，這樣能夠有效地分散經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，提高經(jīng)營(yíng)管理的效率，建立現(xiàn)代企業(yè)制度。

3.土地銀行的業(yè)務(wù)范圍

我國(guó)土地銀行的業(yè)務(wù)可以從五個(gè)方面來開展。第一，土地的存貸與評(píng)估業(yè)務(wù)。土地銀行的主營(yíng)業(yè)務(wù)就是土地的存貸。在農(nóng)戶允許的條件下，農(nóng)戶自身的土地存入銀行，土地銀行結(jié)合存入土地的肥沃程度與地理位置等因素對(duì)土地進(jìn)行合理的定價(jià)，并定期支付給農(nóng)戶相應(yīng)的利息；同時(shí)，土地銀行將吸收閑置的土地進(jìn)行整合與打包，在保持農(nóng)業(yè)用途不變的前提下將土地放貸給土地的需求者，并收取相應(yīng)的費(fèi)用。第二，建立農(nóng)戶信用檔案。土地銀行作為信用中介機(jī)構(gòu)，必須在保證自身信用的同時(shí)提高農(nóng)戶的信用意識(shí)，制定農(nóng)戶信用檔案，對(duì)農(nóng)戶的信用信息做好采集與記錄工作，完善農(nóng)戶信用評(píng)級(jí)體系，對(duì)于信用等級(jí)比較高的農(nóng)戶可以采取簡(jiǎn)化貸地流程，及時(shí)快捷地提供資金扶持。第三，開展土地監(jiān)管與整理業(yè)務(wù)。對(duì)于存入土地銀行的土地，銀行要負(fù)責(zé)整理與監(jiān)管，便于日后放貸給土地需求者，促進(jìn)土地交易的順利進(jìn)行。土地銀行可以與商貿(mào)企業(yè)開展合作，幫助農(nóng)民培育農(nóng)產(chǎn)品，在農(nóng)戶中開展種植培訓(xùn)，提高農(nóng)戶對(duì)土地的使用效率，發(fā)展農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)。但是土地銀行在貸地時(shí)必須確保不改變土地的性質(zhì)，不得將農(nóng)業(yè)土地用于非耕種用途，加強(qiáng)對(duì)土地的監(jiān)管，防止利用土地騙取低息貸款。第四，開展土地的信息類服務(wù)。土地銀行要開展土地流轉(zhuǎn)相關(guān)政策的解讀與宣傳，及時(shí)公布土地信息，為供需雙方提供信息咨詢服務(wù)。同時(shí)，對(duì)于雙方產(chǎn)生的土地價(jià)格等問題進(jìn)行協(xié)調(diào)，促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)順利進(jìn)行。第五，開展土地金融服務(wù)。土地銀行要不斷開辟新業(yè)務(wù)，創(chuàng)新金融產(chǎn)品。對(duì)于有資金需求的農(nóng)戶，銀行可以允許其將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)作為質(zhì)押來獲取低息貸款，同時(shí)與其它類金融機(jī)構(gòu)開展同業(yè)拆借，發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品期貨市場(chǎng)與遠(yuǎn)期市場(chǎng)。另外，土地銀行還可以開展網(wǎng)絡(luò)金融服務(wù)，通過構(gòu)建互聯(lián)網(wǎng)交易平臺(tái)發(fā)布土地的存貸信息，收付土地費(fèi)用，為農(nóng)戶提供小額信貸等。

四、土地銀行發(fā)展面臨的問題

近年來，我國(guó)土地銀行發(fā)展較快，但是仍屬于摸索階段。當(dāng)前土地銀行在經(jīng)營(yíng)管理過程中存在著諸多問題，亟需明確和解決。

1.土地抵押制度不健全

土地銀行作為一種中介機(jī)構(gòu)，主要負(fù)責(zé)對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的管理與監(jiān)督，其業(yè)務(wù)基礎(chǔ)是土地使用權(quán)的抵押，是農(nóng)戶將具有法定存續(xù)年限的土地使用權(quán)抵押給銀行進(jìn)而獲得資金的行為。我國(guó)的《土地管理法》對(duì)農(nóng)戶的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的抵押給予了明確的規(guī)定。實(shí)際上，農(nóng)村土地不屬于抵押物，農(nóng)戶能夠抵押的只有荒坡、荒山等，通過拍賣或者招標(biāo)等方式可以將農(nóng)村土地作為標(biāo)的物進(jìn)行轉(zhuǎn)讓，但是土地作為可轉(zhuǎn)讓的標(biāo)的物依然受到多方面的限制?！锻恋毓芾矸ā访鞔_指出，土地使用權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)可以依法進(jìn)行轉(zhuǎn)讓；另外，包括集體土地使用權(quán)在內(nèi)的土地使用權(quán)也可以依法進(jìn)行轉(zhuǎn)讓與流通。因此，農(nóng)民對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)作為銀行的抵押物并沒有越過法律的界限。但是，土地經(jīng)營(yíng)承包權(quán)的抵押人不僅包括農(nóng)民，也包括國(guó)有土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)以及其他土地權(quán)利主體，這說明土地經(jīng)營(yíng)承包權(quán)抵押的屬性已經(jīng)隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展發(fā)生了變化，市場(chǎng)的需求導(dǎo)致了土地經(jīng)營(yíng)承包權(quán)的抵押主體并存。因此，不斷完善土地使用權(quán)抵押的相關(guān)條款需要考慮的因素更加廣泛，也更加具體。

2.土地銀行開展的業(yè)務(wù)范圍較窄

土地銀行不斷優(yōu)化與擴(kuò)大自身的業(yè)務(wù)是土地銀行發(fā)展的必由之路，是有效發(fā)揮自身職能的必要手段。當(dāng)前，我國(guó)土地銀行的主要業(yè)務(wù)是土地的流轉(zhuǎn)交易，但是隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的完善，農(nóng)民對(duì)資金的需求與風(fēng)險(xiǎn)管理的要求越來越高，農(nóng)民更加關(guān)心的是如何提高農(nóng)村土地的使用效率與實(shí)現(xiàn)土地的規(guī)?；?jīng)營(yíng)，這一切都需要有力的資金投入與有效的風(fēng)險(xiǎn)管理作為保障。但是我國(guó)目前的土地銀行卻不能提供這些服務(wù)。土地銀行的業(yè)務(wù)范圍不僅過窄，而且各個(gè)村鎮(zhèn)的土地銀行之間的業(yè)務(wù)往來比較少，各個(gè)銀行之間的業(yè)務(wù)比較“孤立”，嚴(yán)重影響了銀行職能的發(fā)揮。

3.土地銀行的融資渠道較少

當(dāng)前，我國(guó)土地銀行的融資渠道較少，資金主要來自政府、農(nóng)戶以及農(nóng)村集體組織，頭寸資金的不足極大地限制了土地銀行各項(xiàng)業(yè)務(wù)的開展與推廣。農(nóng)戶主要是以土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股，而村集體與政府的資金注入也十分有限。土地銀行開展的各項(xiàng)業(yè)務(wù)需要保持資金的流動(dòng)性，這些資金并不能有效支撐土地銀行的各項(xiàng)經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)。從土地銀行的發(fā)展考量，其運(yùn)作資金的融資渠道拓展是不可回避的一個(gè)重要而現(xiàn)實(shí)的問題。

4.土地銀行的收益與風(fēng)險(xiǎn)不匹配

實(shí)踐中，以服務(wù)機(jī)構(gòu)形式存在的土地銀行承擔(dān)的主要業(yè)務(wù)是政策性金融業(yè)務(wù)，幾乎沒有經(jīng)營(yíng)收入，也談不上收益分配的問題；以信用社形式存在的土地銀行按照股權(quán)設(shè)置可以按照股權(quán)比例進(jìn)行收益的分配。由于當(dāng)前我國(guó)土地銀行的資金來源主要是農(nóng)戶、政府與村集體的投入，而三者之間的收益與分配并不匹配，往往村集體注入的資金較少，承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)較低，要求的利潤(rùn)回報(bào)卻高于農(nóng)戶；政府在土地銀行的運(yùn)營(yíng)過程中投入了大量的資金，承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)很大，但收益卻微乎其微。

五、促進(jìn)土地銀行發(fā)展的對(duì)策建議

遵循農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的規(guī)律與原則，完善農(nóng)村土地銀行的運(yùn)行機(jī)制，主要包括以下幾個(gè)方面。

1.完善土地抵押制度

在農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制條件下，由于農(nóng)民擁有的土地較為分散，導(dǎo)致土地經(jīng)營(yíng)很難產(chǎn)生規(guī)?；?jīng)濟(jì)效應(yīng)。通過土地使用權(quán)的抵押進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)，實(shí)際上是將土地的經(jīng)營(yíng)使用權(quán)轉(zhuǎn)讓給政府或者集體性質(zhì)的對(duì)應(yīng)機(jī)構(gòu)，由該機(jī)構(gòu)提供相關(guān)的服務(wù)，這不僅有利于加快農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的速度，也有利于完善土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)。土地抵押制度的完善可以解決農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)與農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的矛盾，同時(shí)將土地這種生產(chǎn)資料由社會(huì)保障型屬性轉(zhuǎn)化為資本屬性。因此，我國(guó)需要進(jìn)一步完善農(nóng)村土地的抵押制度，解決土地使用權(quán)抵押的相關(guān)禁止性規(guī)定，加快土地制度的改革，明確農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)與所有權(quán)的關(guān)系，確立土地使用權(quán)主體的經(jīng)濟(jì)地位，約束其職能與行為，保障農(nóng)民的權(quán)益。

2.完善農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)體系

我國(guó)的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)體系尚不完善，促進(jìn)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的政策力度與發(fā)達(dá)國(guó)家相比差距很大。例如美國(guó)的《聯(lián)邦農(nóng)作物管理法》中提出了多項(xiàng)促進(jìn)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的相關(guān)政策，包括政府對(duì)農(nóng)作物保險(xiǎn)免除稅賦、給予農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)宣傳與推廣經(jīng)費(fèi)、政府對(duì)從事農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的私營(yíng)企業(yè)給予相關(guān)補(bǔ)貼等。此外，美國(guó)還構(gòu)建了聯(lián)邦農(nóng)作物保險(xiǎn)公司、私營(yíng)保險(xiǎn)公司、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)紀(jì)人為主體的保險(xiǎn)體系，農(nóng)作物保險(xiǎn)公司給予私營(yíng)保險(xiǎn)公司一定的資金扶持，通過政府的政策支持與完善的保險(xiǎn)體系服務(wù)于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)。我國(guó)的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)應(yīng)借鑒美國(guó)的經(jīng)驗(yàn)，以農(nóng)村土地的集約化經(jīng)營(yíng)為目標(biāo)，建立和完善農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)體系，規(guī)避農(nóng)戶貸款風(fēng)險(xiǎn)，提高農(nóng)戶的抗風(fēng)險(xiǎn)能力。

3.完善土地流轉(zhuǎn)合同的流程設(shè)計(jì)與相關(guān)形式要件

我國(guó)土地銀行在土地流轉(zhuǎn)的登記與合同管理方面存在諸多問題。雖然我國(guó)建立了不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記制度，但是與土地流轉(zhuǎn)的相關(guān)登記歸屬于不同的部門，實(shí)際操作困難。另外，在土地流轉(zhuǎn)合同管理方面，土地銀行對(duì)合同的登記、立卷與存檔工作不夠重視，土地流轉(zhuǎn)合同的流程設(shè)計(jì)不合理，相關(guān)形式要件也不完善。為了保證土地流轉(zhuǎn)的順利進(jìn)行，土地銀行需要在土地流轉(zhuǎn)合同中進(jìn)一步明確流轉(zhuǎn)地塊的相關(guān)技術(shù)性信息，流轉(zhuǎn)地塊的肥沃程度、位置以及面積等參數(shù)，進(jìn)一步細(xì)化土地流轉(zhuǎn)雙方的權(quán)利與義務(wù)，保障農(nóng)戶對(duì)貸出的土地享有充分的使用權(quán)與收益權(quán)?，F(xiàn)在很多土地銀行允許農(nóng)戶流轉(zhuǎn)后補(bǔ)簽合同或者由村委會(huì)或村集體代簽土地流轉(zhuǎn)合同，這無形中增加了土地流轉(zhuǎn)的風(fēng)險(xiǎn)，不利于土地銀行的穩(wěn)健經(jīng)營(yíng)。因此，土地銀行要按照法律程序?qū)ν恋亓鬓D(zhuǎn)合同的流程進(jìn)行合理設(shè)計(jì)，完善與細(xì)化相關(guān)形式要件，保證農(nóng)戶的權(quán)益不受侵犯。

4.拓展土地銀行的融資渠道

可以通過同業(yè)拆借或者社會(huì)融資的方式拓展土地銀行的融資渠道。與其它商業(yè)銀行不同的是，土地銀行往往以土地使用權(quán)作為擔(dān)保來融通資金，但是這種融資方式期限較短，難以支撐農(nóng)村土地銀行業(yè)務(wù)的長(zhǎng)期發(fā)展。實(shí)際上，土地銀行與商業(yè)銀行的經(jīng)營(yíng)管理模式類似，可以與其它商業(yè)銀行開展同業(yè)拆借。土地銀行也可以通過社會(huì)融資獲得資金。當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村土地銀行正在由政策性銀行逐漸向商業(yè)銀行轉(zhuǎn)變，土地銀行需要獲得社會(huì)資本來擴(kuò)展業(yè)務(wù)規(guī)模、增加業(yè)務(wù)種類。土地銀行還可以通過政府的二級(jí)擔(dān)保的方式發(fā)行土地債權(quán)，募集股票以及吸收公眾存款。同時(shí)，農(nóng)村土地銀行應(yīng)當(dāng)充分利用自身優(yōu)勢(shì)聯(lián)合企業(yè)開展農(nóng)業(yè)投資，搞活農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，進(jìn)而提高農(nóng)民收益。政府在土地銀行創(chuàng)建的初期通常會(huì)給予政策和資金上的大力支持，因此，土地銀行也要用好用足國(guó)家政策，積極向政府爭(zhēng)取多方面的資金扶持，以保障銀行體系的健康運(yùn)營(yíng)。

[參 考 文 獻(xiàn)]

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