試析社區(qū)矯正收監(jiān)執(zhí)行難問(wèn)題的困境與對(duì)策
——以黑龍江省某地區(qū)社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)調(diào)研為依據(jù)

宋 丹

（黑龍江省政法管理干部學(xué)院，哈爾濱150080）

社區(qū)矯正在我國(guó)自2003年試點(diǎn)、2009年全面試行以來(lái)，社區(qū)矯正取得了良好的法律效果、社會(huì)效果與政治效果，也得到了社會(huì)各界的認(rèn)同與贊賞。但存在的問(wèn)題也不容忽視，譬如：立法滯后；機(jī)構(gòu)設(shè)置混亂、人員隊(duì)伍匱乏；執(zhí)法身份缺失、經(jīng)費(fèi)與場(chǎng)所無(wú)法落實(shí)；公檢法司缺乏聯(lián)動(dòng)性；社區(qū)服刑人員收監(jiān)執(zhí)行困難。這些問(wèn)題的存在，既損害了刑事法律的威嚴(yán)性，也削弱了社區(qū)矯正工作的公信力，影響社區(qū)矯正工作的有序開展。實(shí)踐中，部分社區(qū)服刑人員不思悔改、私自外出、下落不明，造成脫管、漏管、虛管，僅在2016年的專項(xiàng)排查中，就給予社區(qū)服刑人員警告1836人次，提請(qǐng)撤銷緩刑177人，提請(qǐng)撤銷假釋11人，對(duì)暫予監(jiān)外執(zhí)行決定收監(jiān)52人。為改善黑龍江省社區(qū)矯正工作中存在的種種難題并探尋解決路徑，黑龍江省政法管理干部學(xué)院組織調(diào)研組深入基層社矯單位通過(guò)實(shí)地察看、走訪座談、聽取匯報(bào)、問(wèn)卷調(diào)查等方式，對(duì)近年來(lái)社區(qū)矯正收監(jiān)工作進(jìn)行了專題調(diào)研。

一、調(diào)研得出的數(shù)據(jù)及發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題

根據(jù)現(xiàn)行法律及相關(guān)規(guī)章制度，被人民法院宣告緩刑、裁定假釋、決定暫予監(jiān)外執(zhí)行的三類非監(jiān)禁刑社區(qū)服刑人員，在矯正期間如果具備刑法第77條、第86條規(guī)定的“違法違規(guī)”因素，以及“兩高兩部”《社區(qū)矯正實(shí)施辦法》(簡(jiǎn)稱《實(shí)施辦法》)第25條、26條規(guī)定之情形，應(yīng)予以收監(jiān)執(zhí)行。研究小組通過(guò)對(duì)某市司法局轄五區(qū)四縣司法局、派出機(jī)構(gòu)、司法所（包含社區(qū)司法所和社區(qū)矯正工作室）等89個(gè)司法所中的34個(gè)單位發(fā)放調(diào)查問(wèn)卷，對(duì)在2015年存在的收監(jiān)執(zhí)行的司法所進(jìn)行了統(tǒng)計(jì)，情況如下。

一是截至2015年12月31日，34個(gè)司法所通過(guò)縣司法局向同級(jí)人民法院提請(qǐng)收監(jiān)的社區(qū)服刑人員38名。該市累計(jì)接收社區(qū)服刑人員6581人，累計(jì)解除5157人，現(xiàn)在冊(cè)1424人。提請(qǐng)收監(jiān)執(zhí)行人數(shù)與社區(qū)服刑人員總數(shù)的占比約2.7%?？梢?jiàn)對(duì)該問(wèn)題必須高度重視，正確處置，才能有效維護(hù)非監(jiān)禁刑罰執(zhí)行的嚴(yán)肅性和權(quán)威性，并對(duì)其他社區(qū)服刑人員起到警示教育作用。

二是被法院裁定收監(jiān)人數(shù)30名。說(shuō)明提請(qǐng)機(jī)構(gòu)與裁決機(jī)構(gòu)有認(rèn)識(shí)分歧，提請(qǐng)機(jī)構(gòu)的建議有的未被法院采納。

三是收監(jiān)執(zhí)行涉及取證、提請(qǐng)、裁定、抓捕、關(guān)押、執(zhí)行等多個(gè)環(huán)節(jié)，涉及司法行政機(jī)關(guān)與法院、公安機(jī)關(guān)的協(xié)調(diào)配合。在存在提請(qǐng)收監(jiān)的34個(gè)司法所中，認(rèn)為收監(jiān)執(zhí)行工作中司法行政機(jī)關(guān)與法院公安協(xié)調(diào)配合。

該區(qū)在2015年該縣司法行政機(jī)關(guān)提請(qǐng)收監(jiān)人數(shù)7人，法院裁決收監(jiān)6人。存在收監(jiān)執(zhí)行的7個(gè)司法所竟然有4個(gè)司法所認(rèn)為收監(jiān)執(zhí)行環(huán)節(jié)與法院公安之間的協(xié)調(diào)配合是“基本順暢”，占比達(dá)57%。再次印證了收監(jiān)各環(huán)節(jié)司法行政機(jī)關(guān)與法院、檢察機(jī)關(guān)、公安之間的關(guān)系需要協(xié)調(diào)、銜接。

二、社區(qū)服刑人員收監(jiān)執(zhí)行存在的問(wèn)題

在以上數(shù)據(jù)分析的基礎(chǔ)上，通過(guò)與區(qū)縣司法局分管社區(qū)矯正負(fù)責(zé)人、執(zhí)法大隊(duì)大隊(duì)長(zhǎng)進(jìn)行座談，以及進(jìn)行實(shí)地走訪、發(fā)放調(diào)查問(wèn)卷、查閱檔案等方式，梳理出該問(wèn)題在實(shí)踐中存在如下困境。

（一）收監(jiān)標(biāo)準(zhǔn)比較原則，實(shí)體和程序上缺乏具體可操作性

雖然《實(shí)施辦法》第25條、第26條對(duì)緩刑、假釋和暫予監(jiān)外執(zhí)行社區(qū)服刑人員收監(jiān)執(zhí)行的13種情形作了規(guī)定，但是用語(yǔ)很模糊，對(duì)其中很多關(guān)鍵字眼的界定比較原則，例如“情節(jié)嚴(yán)重”“仍不改正”“嚴(yán)重違反”“會(huì)同”“協(xié)助”等不確定用詞，以及“接受社區(qū)矯正期間脫離監(jiān)管超過(guò)一個(gè)月”期限的起算點(diǎn)，“未按規(guī)定時(shí)間報(bào)到”中“規(guī)定時(shí)間”，“報(bào)到”如何認(rèn)定，緩刑假釋罪犯考驗(yàn)期內(nèi)被行政拘留是否應(yīng)予以收監(jiān)等表述尚無(wú)權(quán)威性法律界定。造成各地社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，同種情形享有不同的處遇，在有的地方被提請(qǐng)收監(jiān)，而有的地方僅被給予警告或治安管理處罰。此外，收監(jiān)提請(qǐng)機(jī)關(guān)和裁決機(jī)關(guān)（法院）在認(rèn)定事實(shí)上極易產(chǎn)生認(rèn)識(shí)分歧，造成同類的收監(jiān)提請(qǐng)建議在某些法院得到采信，而在另一些法院卻被束之高閣，無(wú)法審理，使一些本應(yīng)收監(jiān)的社區(qū)服刑人員逍遙法外。

（二）異地提請(qǐng)收監(jiān)荊棘載途

根據(jù)《實(shí)施辦法》的規(guī)定:對(duì)社區(qū)矯正人員實(shí)行居住地而非戶籍地管轄原則，收監(jiān)裁決實(shí)行原裁決機(jī)關(guān)原則。在實(shí)踐中，原裁決機(jī)關(guān)所在地與社區(qū)服刑人員居住地不一致的情況大量存在，比如外出務(wù)工、求學(xué)搬遷、異地嫁娶等人口流動(dòng)諸多原因。由于居住地與裁決地分離，相關(guān)法律文書只有通過(guò)郵寄方式送達(dá)，法律文書移交不及時(shí)、社矯人員移交不到位，大大降低執(zhí)行效率；異地提請(qǐng)還可能導(dǎo)致執(zhí)法部門在社區(qū)矯正銜接上不夠緊密，配合不夠默契等弊端。同時(shí)，檢察機(jī)關(guān)在履行執(zhí)行監(jiān)督職能過(guò)程中，由于居住地檢察機(jī)關(guān)不能及時(shí)掌握異地人員執(zhí)行社矯情況，對(duì)跨區(qū)域的異地法院的裁決無(wú)法實(shí)施有效監(jiān)督。從而導(dǎo)致社區(qū)矯正處罰及收監(jiān)等執(zhí)行難問(wèn)題。

（三）社矯機(jī)關(guān)缺少刑事強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)

按照《實(shí)施辦法》第27條的規(guī)定，縣級(jí)司法行政機(jī)關(guān)在公安機(jī)關(guān)協(xié)助下將“違法違規(guī)”社區(qū)服刑人員交付監(jiān)獄或看守所，但沒(méi)有賦予司法行政機(jī)關(guān)相應(yīng)的押解權(quán)、抓捕權(quán)等刑事強(qiáng)制措施。一方面在于，執(zhí)行社區(qū)矯正人員都是司法行政領(lǐng)域的公務(wù)人員或者是居委會(huì)、村委會(huì)的工作人員，國(guó)家沒(méi)有為其配備相應(yīng)的人力、物力、財(cái)力配套支撐，沒(méi)有接受過(guò)像公安機(jī)關(guān)警務(wù)人員一樣的專業(yè)訓(xùn)練，也沒(méi)有相應(yīng)的警械設(shè)備、安全措施予以保護(hù)，社區(qū)服刑人員可能會(huì)在收監(jiān)押送中因?yàn)榭咕?、逃逸而進(jìn)行反抗，司法工作人員很容易在抓捕過(guò)程中受到社區(qū)服刑人員的傷害。另一方面就在于司法行政機(jī)關(guān)與公安機(jī)關(guān)工作職能存在分歧。例如對(duì)于下落不明社區(qū)服刑人員的收監(jiān)需要網(wǎng)上追逃時(shí)，司法行政機(jī)關(guān)認(rèn)為，自身職權(quán)有限，沒(méi)有刑事強(qiáng)制權(quán)，應(yīng)按“六機(jī)關(guān)”《規(guī)定》第35條“被決定收監(jiān)執(zhí)行的社區(qū)矯正人員在逃的，社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)立即通知公安機(jī)關(guān)，由公安機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)追捕”；而公安機(jī)關(guān)認(rèn)為，社區(qū)服刑人員撤銷非監(jiān)禁刑后下落不明，如何追捕沒(méi)有明確的法律依據(jù)，只能依照《實(shí)施辦法》第27條規(guī)定，由司法行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)追捕，公安機(jī)關(guān)只盡協(xié)助義務(wù)，即提供脫管服刑人員的情報(bào)信息。對(duì)該類罪犯收監(jiān)執(zhí)行互相扯皮、推諉，久拖不執(zhí)行，遲遲不能將罪犯收監(jiān)。目前公安機(jī)關(guān)組織上網(wǎng)追逃認(rèn)可的法律文書只有刑事拘留證和逮捕證，其他法律文書不具有上網(wǎng)追逃系統(tǒng)認(rèn)定的效力，因此許多地方的公安機(jī)關(guān)對(duì)下落不明的社區(qū)矯正人員不愿組織上網(wǎng)追逃，致使其游離社會(huì)之上。在此過(guò)程中就存在互相推諉的弊端，直接后果就會(huì)造成社矯人員托管、漏管，甚至使有關(guān)機(jī)關(guān)喪失最佳抓捕時(shí)機(jī)使犯罪分子逃脫法律追究的不良社會(huì)影響。

三、社矯服刑人員收監(jiān)執(zhí)行工作的建議及對(duì)策

社區(qū)服刑人員收監(jiān)執(zhí)行難的瓶頸主要在于，一是法律法規(guī)不完善不健全；二是司法行政機(jī)關(guān)權(quán)力有限、責(zé)任無(wú)限，缺少履行職責(zé)的條件；三是執(zhí)行部門工作配合不協(xié)調(diào)，缺少互助聯(lián)動(dòng)機(jī)制。因此，解決此問(wèn)題加快《社區(qū)矯正法》立法刻不容緩，確保社區(qū)矯正工作有法可依，同時(shí)也應(yīng)從制度建立、機(jī)制創(chuàng)新以及發(fā)揮職能部門主觀能動(dòng)性來(lái)協(xié)調(diào)解決這類問(wèn)題。

（一）加快社區(qū)矯正立法

及時(shí)出臺(tái)具有法律性質(zhì)的社區(qū)矯正法，將現(xiàn)有已經(jīng)試行成熟的、零散的社區(qū)矯正工作規(guī)定、制度、辦法整合形成我國(guó)的社區(qū)矯正法律，對(duì)收監(jiān)執(zhí)行條件、主體、程序、交付執(zhí)行的期限等作出明確規(guī)定，為收監(jiān)執(zhí)行提供法律依據(jù)；在立法的基礎(chǔ)上出臺(tái)社區(qū)矯正工作配套的司法解釋，對(duì)社區(qū)矯正法律的具體適用作出具有普遍司法效力的解釋，增加法律適用的可操作性。如進(jìn)一步明確“情節(jié)嚴(yán)重”、“嚴(yán)重違反”、“仍不改正”的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。也可以考慮在刑法中增加一條為“社區(qū)矯正人員脫逃罪”，根據(jù)不同的情節(jié)設(shè)定輕重不同的量刑檔次。

（二）確立“就近執(zhí)行”的社區(qū)矯正收監(jiān)執(zhí)行原則

社區(qū)服刑人員在執(zhí)行階段不按規(guī)定接受矯正，違反《實(shí)施辦法》中的相關(guān)規(guī)定，譬如違反人民法院的禁止令；不符合暫予監(jiān)外執(zhí)行條件；脫離監(jiān)管達(dá)到一定期限；違反會(huì)客規(guī)定等。這些違規(guī)行為都是發(fā)生在社區(qū)矯正服刑期間，作為新的事實(shí)與原判刑罰不存在關(guān)聯(lián)性，因此原審法院不能因?yàn)槭煜ぴ惺聦?shí)而在審查撤銷非監(jiān)禁刑的事由上具備優(yōu)勢(shì)。為了有效節(jié)約司法成本、提高工作效率和降低執(zhí)行風(fēng)險(xiǎn)的角度考慮，應(yīng)確立“就近提請(qǐng)、就近裁定、就近收監(jiān)”原則，即“由居住地縣級(jí)司法行政機(jī)關(guān)向同級(jí)法院提出”“被裁定收監(jiān)的社區(qū)服刑人員，應(yīng)當(dāng)及時(shí)將其送交監(jiān)獄或看守所，無(wú)需送交原執(zhí)行機(jī)關(guān)執(zhí)行”，同時(shí)，將收監(jiān)裁決以及相關(guān)法律文書及時(shí)通報(bào)原裁判機(jī)關(guān)。這樣可以解決異地提請(qǐng)溝通難、異地審查裁定慢、異地收監(jiān)押送風(fēng)險(xiǎn)大等難題。

（三）完善社區(qū)矯正人員脫逃追捕制度

當(dāng)?shù)卣畱?yīng)該給予司法行政機(jī)關(guān)相應(yīng)的政策支持，明確司法行政機(jī)關(guān)與公安機(jī)關(guān)在社區(qū)矯正工作中的的職責(zé)權(quán)限。建議司法行政機(jī)關(guān)與公安機(jī)關(guān)建立社區(qū)矯正聯(lián)合追查制度，司法行政機(jī)關(guān)將社區(qū)矯正人員基本信息及時(shí)提供給公安機(jī)關(guān)，再由其分配給各派出所，作為重點(diǎn)人口進(jìn)行管理。社區(qū)矯正人員信息查詢、人員查找、網(wǎng)上通輯、抓捕、移送等，由公安機(jī)關(guān)主負(fù)責(zé)，司法行政機(jī)關(guān)予以配合。

一是進(jìn)一步明確收監(jiān)執(zhí)行和追捕的主體。對(duì)人民法院裁定撤銷緩刑、假釋或者對(duì)暫予監(jiān)外執(zhí)行決定收監(jiān)執(zhí)行以及對(duì)下落不明已被決定收監(jiān)執(zhí)行的社區(qū)矯正人員進(jìn)行追捕的主體應(yīng)該確定為公安機(jī)關(guān)。公安機(jī)關(guān)是具有武裝性質(zhì)的國(guó)家行政機(jī)關(guān)，享有法律賦予的行政、刑事強(qiáng)制權(quán)、刑罰執(zhí)行權(quán)等，同時(shí)公安機(jī)關(guān)在追捕執(zhí)行方面也具備強(qiáng)有力的人力、物力、財(cái)力以及技術(shù)保障，具有較強(qiáng)的追捕執(zhí)行能力，因此明確公安機(jī)關(guān)為追捕主體更為合適。

二是完善追捕的手段。根據(jù)社區(qū)矯正的特殊情況，公安機(jī)關(guān)應(yīng)進(jìn)一步完善上網(wǎng)追逃的相關(guān)規(guī)定，將原來(lái)依據(jù)“兩證”更改為將收監(jiān)執(zhí)行法律文書作為上網(wǎng)追逃的法律憑證，按照有關(guān)程序及時(shí)將在逃的社區(qū)矯正人員進(jìn)行上網(wǎng)追逃。

（四）加強(qiáng)職能部門的配合，暢通信息共享渠道，形成工作合力

社區(qū)矯正工作是一系列工作的總和，從提請(qǐng)、決定到執(zhí)行涉及到多個(gè)職能部門。對(duì)違法違規(guī)的解矯收監(jiān)程序，包括收集證據(jù)、法院審理、抓捕罪犯、送監(jiān)執(zhí)行等多環(huán)節(jié)工作，同樣涉及部門多、程序復(fù)雜，光靠司法行政機(jī)關(guān)“單打獨(dú)斗”難以完成。建議聯(lián)合人民法院、人民檢察院、公安機(jī)關(guān)、司法行政機(jī)關(guān)、監(jiān)獄等單位，建立聯(lián)動(dòng)機(jī)制，形成齊抓共管的局面。充分利用現(xiàn)代化的大數(shù)據(jù)背景平臺(tái)，逐步設(shè)立全國(guó)社區(qū)矯正工作網(wǎng)絡(luò)機(jī)制，建立互聯(lián)網(wǎng)+社區(qū)矯正信息化管理系統(tǒng)，聯(lián)合其他職能部門，建立全國(guó)性的公檢法司社區(qū)矯正工作信息網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，各職能部門充分利用網(wǎng)絡(luò)力量實(shí)現(xiàn)互聯(lián)互通，即時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題即時(shí)溝通協(xié)調(diào)，通力配合，切實(shí)提高社區(qū)矯正各項(xiàng)工作的效率。

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