以法治思維推動自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)框架機(jī)制探索與構(gòu)建

劉晶芳 西安郵電大學(xué)馬克思主義學(xué)院

自然資源是自然賦予的或者前人遺留的，能夠滿足人類生存和發(fā)展需要的所有有形和無形物質(zhì)的總和，包括土壤、空氣、水源、森林、礦藏等。自然資源屬于公共資源，有些如土地、森林等具有地理空間的排他性，而有些如空氣、水源等則能夠跨區(qū)域關(guān)聯(lián)。自然資源稟賦的差異是人類社會區(qū)域間差異的最原始和最基礎(chǔ)的原因之一。因此不同地理空間下的自然資源必定會劃歸到特定的行政區(qū)域進(jìn)行管理，進(jìn)而根據(jù)資源的特性制定相應(yīng)的使用規(guī)則?？衫玫淖匀毁Y源能夠通過較低的成本獲取，并轉(zhuǎn)化為較大的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，因此對自然資源的競爭是十分激烈的。作為自然資源資產(chǎn)的管理者，各個(gè)相關(guān)部門的權(quán)責(zé)縱橫交錯，最終形成了各自為政、各行其是的局面。自然資源的保護(hù)、利用和分配不僅涉及到眾多當(dāng)代人的利益，還會影響自然生態(tài)的良性發(fā)展，從而影響子孫后代的生存和發(fā)展，各相關(guān)管理部門的管理者任重而道遠(yuǎn)，對他們的監(jiān)督自然必不可少。

一、自然資源資產(chǎn)的內(nèi)容及管理現(xiàn)狀

自然資源是指在一定空間環(huán)境下，能夠被人力利用，以提高人類當(dāng)前和未來福利的天然物質(zhì)、能量或條件。而自然資源資產(chǎn)則是需要按照特性以及價(jià)值進(jìn)行分類確認(rèn)，能夠明確空間、體量和時(shí)間范圍，并且具有明確的所有權(quán)、使用和分配規(guī)則的自然資源。自然資源是能夠進(jìn)行量化核算的各種天然物質(zhì)或能量，包括礦產(chǎn)資源、土地資源、森林資源、水利資源等。對自然資源進(jìn)行資產(chǎn)化的確認(rèn)，能夠?qū)崿F(xiàn)對無序狀態(tài)下的自然資源進(jìn)行歸類、測算和統(tǒng)計(jì)，有利于掌握自然資源的狀態(tài)信息，為部署資源利用規(guī)劃，提高自然資源管理效率提供依據(jù)和工具。

自然資源確認(rèn)為資產(chǎn)的條件包括可明確定義、具有稀缺性、具有使用價(jià)值、能夠被一定的主體所有擁有和控制、能夠可靠計(jì)量。只有同時(shí)滿足這些條件，自然資源才能夠被確認(rèn)為自然資源資產(chǎn)?？啥x是指某種自然資源具有獨(dú)特的特性，且內(nèi)涵和邊界清晰，不會與其他資源產(chǎn)生混淆，其用途也相對明確；稀缺性是任何資產(chǎn)的基礎(chǔ)特性，如果不具有稀缺性，那么其則不具有經(jīng)濟(jì)價(jià)值，任何人都可以無成本地獲得。因此只有當(dāng)某種自然資源能夠?yàn)橹黧w帶來預(yù)期的經(jīng)濟(jì)利潤，并且利用該資源必須付出一定代價(jià)時(shí)，才具備確認(rèn)為自然資源資產(chǎn)的條件；能夠?yàn)橐欢ㄖ黧w擁有或控制，是指自然的使用權(quán)利和收益的歸屬及分配權(quán)，應(yīng)當(dāng)能夠歸屬于特定的主體，不能夠處于無主狀態(tài)。自然資源資產(chǎn)的所有主體我全體人民或特定群體，而管理權(quán)則屬于各級政府和相關(guān)主管部門。自然資源資產(chǎn)的使用和收益分配必須服從全體所有者的需求和意見，任何單一的所有者或者管理者都不應(yīng)私自侵吞。能夠可靠計(jì)量是指自然資源能夠?qū)煽康胤从碁榻?jīng)濟(jì)價(jià)值量的數(shù)據(jù)，而不是定性的描述，以便于進(jìn)行各個(gè)活動中進(jìn)行核算。

對自然資源進(jìn)行資產(chǎn)確認(rèn)是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，需要中央和各地政府的密切配合以及實(shí)時(shí)互動。但目前我國現(xiàn)有自然資源資產(chǎn)管理和生態(tài)監(jiān)管機(jī)構(gòu)有若干個(gè)，各部門的很多職能交叉，或是權(quán)責(zé)分割，造成分工不明確，互相配合效率低，尤其是跨區(qū)域跨行業(yè)存在諸多監(jiān)管盲點(diǎn)。我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展轉(zhuǎn)型的核心任務(wù)之一就是要將自然資源消耗性發(fā)展模式轉(zhuǎn)為自然資源友好型的可持續(xù)發(fā)展模式，切實(shí)落地生態(tài)文明建設(shè)。黨的十九大報(bào)告提出設(shè)立國有自然資源自然管理和生態(tài)監(jiān)管的專門機(jī)構(gòu)，對全民行使所有自然資源資產(chǎn)的管理職責(zé)，統(tǒng)一對各類自然資源資產(chǎn)進(jìn)行確認(rèn)、核算、監(jiān)控、利用規(guī)劃和保護(hù)。

二、自然資源資產(chǎn)管理面臨的主要問題

自然資源資產(chǎn)管理存在的問題主要有三個(gè)方面：一是未切實(shí)落實(shí)自然資源保護(hù)總體規(guī)劃及任務(wù)目標(biāo)要求；二是違規(guī)出讓、開發(fā)及分類普遍存在；三是自然資源資產(chǎn)的利用效率不高，可持續(xù)性很差?，F(xiàn)存問題的主要原概括為以下幾點(diǎn)：

一是缺乏系統(tǒng)性且可執(zhí)行的法規(guī)體系。目前我國對自然資源保護(hù)的的法規(guī)有憲法、環(huán)保法、水污染防治法、森林法、礦藏資源法以及相關(guān)行政法規(guī)等。從法規(guī)種類上看似乎對于各類自然資源的保護(hù)和利用都匹配了相關(guān)法規(guī)，但實(shí)際上都是寬泛和觀念上的約定居多。憲法中對于自然資源的保護(hù)條款確定了保護(hù)自然資源是國家的一項(xiàng)基本職責(zé)。而各項(xiàng)法規(guī)的實(shí)施細(xì)則對具體的資源保護(hù)和利用進(jìn)行了規(guī)定，包括資源的登記、變更、利用等相關(guān)的主管部門、流程以及需要資質(zhì)。然而缺乏對于自然資源資產(chǎn)的認(rèn)定、準(zhǔn)確計(jì)量和動態(tài)監(jiān)控，并從法規(guī)的細(xì)則中將自然資源資產(chǎn)的量化管理與所有者、代理管理者的職責(zé)、權(quán)利明確關(guān)聯(lián)。導(dǎo)致自然資源資產(chǎn)的管理僅停留在范圍、權(quán)屬及狀態(tài)表象層面，并沒有將個(gè)體、企業(yè)的行為產(chǎn)生的影響量化，并匹配具體的管理手段，以達(dá)到準(zhǔn)確控制自然資源資產(chǎn)價(jià)值狀態(tài)的目標(biāo)。

二是公眾的自然資源資產(chǎn)意識薄弱。盡管目前對于絕大多數(shù)人而言，保護(hù)大自然已經(jīng)成本能意識，但由于自然資源本身以及其產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)價(jià)值具有極為寬泛的公眾性和利益分享有一定的隱形，除了從事原材料生產(chǎn)的群體，更多的人并不具體關(guān)注自然資源資產(chǎn)的狀態(tài)以及相關(guān)活動的影響。加上一些自然資源資產(chǎn)的空間存在十分廣泛，導(dǎo)致局部的侵蝕不足以引起注意。因此，公眾對于自然資源的所有、保護(hù)和利用，大多認(rèn)為是國家和當(dāng)?shù)卣跋嚓P(guān)部門的事兒，雖然本質(zhì)上與個(gè)人生存息息相關(guān)，但似乎并沒有直接影響日常生活和工作。只有在自然環(huán)境資產(chǎn)嚴(yán)重流失和破壞，而對群體生活生產(chǎn)造成惡劣影響時(shí)，才會引起廣泛的重視。

三是缺乏一個(gè)統(tǒng)領(lǐng)的具有較高權(quán)利的管理機(jī)構(gòu)和管理制度。自然資源資產(chǎn)盡管門類很多，但都“寄生”于整個(gè)生態(tài)系統(tǒng)中，各類自然資源資產(chǎn)的存在和發(fā)展彼此關(guān)聯(lián)影響。而由于各類自然資源資產(chǎn)分屬于不同的主管機(jī)構(gòu)管理，且處于所有管理機(jī)構(gòu)中的邊緣位置。因此無論是管理行動的一致性還是約束力上，都難以保障自然資源保護(hù)和利用的相關(guān)措施能夠踏踏實(shí)實(shí)地落地。

此外，自然資源資產(chǎn)分為可再生資源和不可再生資源，對于不可再生的自然資源資產(chǎn)如礦藏，其體量和消耗量都是相對可明確計(jì)量的，因?yàn)橄鄬θ菀走M(jìn)行資產(chǎn)化管理。而可再生資源如土地、水源、森林等，自身具有一定的修復(fù)性，其保護(hù)和利用的約束更加松懈，因此從主觀機(jī)構(gòu)以及使用者角度看，這些自然資源資產(chǎn)的管理是具有彈性的，加上我國人治社會傳統(tǒng)下，自然存在模糊化處理。

三、以法治思維構(gòu)建自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)框架機(jī)制

對于各級政府及事業(yè)單位的工作人員及管理者的考核，在以往經(jīng)濟(jì)增長和城市化發(fā)展的大潮下，偏向于經(jīng)濟(jì)指標(biāo)、基礎(chǔ)設(shè)施面貌、人口發(fā)展等指標(biāo)，而對于轄區(qū)內(nèi)的自然資源的管理任務(wù)及考核指標(biāo)一度是忽視和模糊的。而隨著我國全面進(jìn)入新的發(fā)展時(shí)期，推動生態(tài)文明建設(shè)及管理體制改革，加快形成人與自然和諧發(fā)展格局的形成。必須將自然資源資產(chǎn)管理和審計(jì)作為各級政府和事業(yè)單位管理者及工作人員的重點(diǎn)工作職責(zé)及考核指標(biāo)。以法治思維構(gòu)建自然資源資產(chǎn)的離任審計(jì)，前提是必須建立自然資源資產(chǎn)管理的法律基礎(chǔ)，即從自然資源資產(chǎn)的確認(rèn)，所有權(quán)和管理權(quán)的界定，到破壞的懲罰等，都必須有清晰的法規(guī)條款可以依據(jù)。

第一，建立系統(tǒng)清晰的自然資源資產(chǎn)法規(guī)體系，重點(diǎn)應(yīng)對自然資源資產(chǎn)的確認(rèn)、保護(hù)、利用等相關(guān)的活動以及相關(guān)人進(jìn)行全面梳理。例如，除了對自然人破壞自然資源資產(chǎn)的行為有明確的處罰外，對于主管部門以及其他黨政機(jī)關(guān)的管理者也需要明確管理責(zé)任及處罰規(guī)則。將原本定性的實(shí)施細(xì)則與經(jīng)濟(jì)法結(jié)合，將資產(chǎn)化的自然資源管理活動作為經(jīng)濟(jì)活動看待，在明確的產(chǎn)權(quán)、價(jià)值和影響度量下，對所有與之相關(guān)的活動進(jìn)行定級定量。

第二，在中央領(lǐng)導(dǎo)部門中設(shè)立專門的主管機(jī)構(gòu)，對全國所有自然資源資產(chǎn)及其相關(guān)活動進(jìn)行統(tǒng)一管理，并賦予充足的行政權(quán)力。頂層主觀機(jī)構(gòu)從國家和社會整體的高度，向下審視各地區(qū)自然資源資產(chǎn)管理的規(guī)劃和效果，協(xié)調(diào)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展與自然資源資產(chǎn)利用和維持的關(guān)系，強(qiáng)制推行各地區(qū)自然資源資產(chǎn)管理具體措施和規(guī)則安排。對區(qū)域自然資源資產(chǎn)主管部門行使直接管理的權(quán)利，客觀按照相關(guān)法規(guī)對各種沖突和違法活動進(jìn)行協(xié)調(diào)和處理，避免地方政府、組織或個(gè)人利益與自然資源資產(chǎn)管理之間的沖突。而賦予統(tǒng)領(lǐng)機(jī)構(gòu)足夠的行政權(quán)力則是應(yīng)從人事任免及考核、項(xiàng)目決策等具體領(lǐng)域具有較大的決定權(quán)，從而確保自然資源資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)能夠不受其他行政單位的壓制。對各級政府及事業(yè)單位管理者在職或者離任時(shí)，能夠在自然資源資產(chǎn)主管部門就其相關(guān)職責(zé)履行以及在職、私人互動進(jìn)行審查。

第三，加強(qiáng)自然資源資產(chǎn)執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)，保障相關(guān)法規(guī)和管理活動能夠執(zhí)行到位。對于自然資源資產(chǎn)管理，從工作本身來看是十分艱巨的，不僅需要有足夠的人力或技術(shù)手段對較大空間范圍的自然資源的狀態(tài)進(jìn)行動態(tài)監(jiān)控，并且要密切監(jiān)控各種人類活動，一旦發(fā)現(xiàn)違法行為，必須有能力迅速反應(yīng)并控制相關(guān)責(zé)任人及活動。目前我國自然資源執(zhí)法隊(duì)伍的人員能力、規(guī)模及裝備設(shè)施都是相對落后的，違規(guī)違法活動能夠輕易地找到盲區(qū)。例如很多在實(shí)地工作的護(hù)林員、水源守護(hù)員、野生動物保護(hù)者都是普通百姓或志愿者，而行政管理及執(zhí)法管理者卻在辦公室里坐著，如電影《可可西里》生動地描述了我國自然資源資產(chǎn)保護(hù)的無奈和無助。因此，在建立了系統(tǒng)性且可執(zhí)行的自然資源資產(chǎn)法規(guī)體系后，必須要匹配強(qiáng)大的執(zhí)法和監(jiān)督隊(duì)伍。

第四，明確各級政府及事業(yè)單位管理者的自然資源資產(chǎn)的管理職責(zé)和任務(wù)目標(biāo)。只有將明確的自然資源資產(chǎn)管理對象、目標(biāo)、標(biāo)準(zhǔn)及具體活動賦予具體的管理者，才能夠?yàn)樽匀毁Y源資產(chǎn)的離任審計(jì)提供可靠的依據(jù)。對于基層管理者而言，其轄區(qū)內(nèi)的自然資源資產(chǎn)的規(guī)模和范圍是相對可控的，因此其管理職責(zé)和活動要求也較容易界定。越往高層，其管轄的區(qū)域越大，自然資源的空間范圍、體量和相互關(guān)系更加負(fù)責(zé)，如果不能通過資產(chǎn)化的量化衡量，則難以準(zhǔn)確考量高層管理責(zé)任人是否達(dá)到的任職要求。此外，作為國家和人民的代理人，各級政府及事業(yè)單位的管理者對于自然資源資產(chǎn)的管理不僅承擔(dān)著職業(yè)本身的職責(zé)，還需承擔(dān)與自然資源資產(chǎn)相關(guān)的法規(guī)責(zé)任。