上海市黑臭水體治理實(shí)踐與長(zhǎng)效管理對(duì)策

陳光華　倪志凡　湯琳

摘 要：中小河道黑臭問題是目前上海市水環(huán)境治理的短板。該文介紹了國(guó)內(nèi)外黑臭水體的評(píng)價(jià)方法，將上海市評(píng)價(jià)方法與住建部評(píng)價(jià)方法進(jìn)行了對(duì)比分析，并梳理回顧了上海市自蘇州河綜合整治以來的黑臭水體治理歷程，提出了黑臭水體長(zhǎng)效管理的對(duì)策建議。

關(guān)鍵詞：上海市；黑臭水體；水體治理；長(zhǎng)效管理

中圖分類號(hào) X52 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼 A 文章編號(hào) 1007-7731（2018）17-0125-04

Governance Practices and Long-term Management Countermeasures of Black and Odorous Water in Shanghai City

Chen Guanghua1 et al.

（1Chongming Environmental Monitoring Station，Shanghai 202150，China）

Abstract：Black and odorous water in medium and small rivers has become the short board of Shanghai's water environment governance at present. Evaluation methods of black and odorous water at home and abroad were introduced，and the evaluation method of Shanghai was compared with that of the Ministry of Housing and Urban-Rural Development. The process of black and odorous water treatment in Shanghai since the comprehensive improvement of Suzhou River was reviewed. The countermeasures and suggestions for the long-term management of black and odorous water were put forward.

Key words：Shanghai City；Black and odorous water；Water governance；Long-term management

上海位于我國(guó)東部平原感潮河網(wǎng)地區(qū)，河道水系豐富，各種水體類型眾多。根據(jù)上海市水務(wù)局2017年公布的河湖“家底”，全市現(xiàn)有河道43424條（段），總長(zhǎng)度28811.44km。與此同時(shí)，上海地處長(zhǎng)江流域下游長(zhǎng)三角地區(qū)，具有特大城市、人口密集、經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)等特征，區(qū)域水環(huán)境受到城市化和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的高度影響，城市水體呈現(xiàn)水體功能復(fù)雜、污染程度不均等特征。經(jīng)過多年的水環(huán)境治理，上海市基本形成了標(biāo)本兼治、監(jiān)管并舉的水污染防治體系，全市地表水環(huán)境質(zhì)量總體呈現(xiàn)穩(wěn)中趨好的態(tài)勢(shì)，大江大河的水質(zhì)有了根本性改善[1]，但中小河道的黑臭問題依然十分嚴(yán)峻。城市中黑臭水體的產(chǎn)生，不僅給人們帶來了極差的感官體驗(yàn)，破壞了城市景觀，也會(huì)對(duì)人體的健康及生產(chǎn)生活產(chǎn)生明顯的影響。

2015年4月，國(guó)務(wù)院正式印發(fā)《水污染防治行動(dòng)計(jì)劃》（以下簡(jiǎn)稱“水十條”），將黑臭水體治理作為城市水環(huán)境改善的重點(diǎn)領(lǐng)域，明確了黑臭水體治理的時(shí)間節(jié)點(diǎn)，其中直轄市、省會(huì)城市和計(jì)劃單列市建成區(qū)要求于2017年底前基本消除黑臭水體。

1 黑臭水體評(píng)價(jià)方法

城市黑臭水體的評(píng)價(jià)經(jīng)過了幾十年的研究，取得了大量的成果，國(guó)內(nèi)外學(xué)者提出了多種方法建立黑臭評(píng)價(jià)模型，但由于水體黑臭成因復(fù)雜，并且不同城市、不同河流的黑臭污染特征不盡相同，黑臭水體的評(píng)價(jià)至今沒有統(tǒng)一的方法和標(biāo)準(zhǔn)。目前國(guó)內(nèi)外應(yīng)用較多的評(píng)價(jià)模型主要包括：①黑臭單因子指數(shù)模型[2]；②黑臭多因子加權(quán)指數(shù)模型[3]；③有機(jī)污染指數(shù)模型[4]；④綜合水質(zhì)標(biāo)識(shí)指數(shù)法[5]；⑤多元非線性回歸模型[6]；⑥多元線性回歸模型[7]；⑦通過喬司瞇預(yù)測(cè)水體黑臭[8]。以上評(píng)價(jià)模型的建立對(duì)城市水體的黑臭評(píng)價(jià)起到了積極的作用。2015年8月，為加快推進(jìn)城市黑臭水體的整治工作，住房城鄉(xiāng)建設(shè)部（以下簡(jiǎn)稱“住建部”）牽頭會(huì)同環(huán)境保護(hù)部、水利部、農(nóng)業(yè)部等部委共同編制出臺(tái)了《城市黑臭水體整治工作指南》（以下簡(jiǎn)稱《指南》），對(duì)城市黑臭水體給出了明確的定義，即城市建成區(qū)內(nèi)呈現(xiàn)令人不悅的顏色和（或）散發(fā)令人不適氣味的水體，并對(duì)黑臭水體的識(shí)別判斷、程度分級(jí)、整治方案編制、技術(shù)選擇、效果評(píng)估以及政策機(jī)制保障等提出了具體的要求。自此，城市黑臭水體的治理開始專業(yè)化和系統(tǒng)化。

近年來，國(guó)內(nèi)許多學(xué)者對(duì)我國(guó)部分城市的黑臭水體的識(shí)別與評(píng)價(jià)開展了實(shí)驗(yàn)研究，溫爽等[9]通過對(duì)比分析南京市主城區(qū)黑臭水體和正常水體的光譜差異，構(gòu)建了基于高分影像的城市黑臭水體遙感識(shí)別方法；李佳音等[10]研究了天津市中心城區(qū)黑臭河流的評(píng)價(jià)及判定標(biāo)準(zhǔn)，確定溶解氧2mg/L、高錳酸鹽指數(shù)15mg/L、氨氮8mg/L、總磷0.8mg/L、5d生化需氧量8mg/L為判斷河流是否黑臭的單因子指標(biāo)閾值；魏文龍等[11]采用多元線性回歸，建立了北京市城市河道水體黑臭分級(jí)的評(píng)價(jià)方法。

1.1 住建部評(píng)價(jià)方法 住建部在《指南》中將城市黑臭水體的識(shí)別劃分為2個(gè)階段。第1階段是政府部門預(yù)評(píng)估，即根據(jù)以往掌握的水質(zhì)監(jiān)測(cè)資料以及百姓投訴情況，初步對(duì)城市建成區(qū)內(nèi)的水體界定為“無黑臭”、“局部黑臭”或“全部黑臭”；第2階段是公眾調(diào)查，即對(duì)于可能存在爭(zhēng)議、預(yù)評(píng)估結(jié)果為“無黑臭”的水體要通過向公眾開展問卷調(diào)查等形式進(jìn)一步識(shí)別。根據(jù)黑臭程度的不同，《指南》將黑臭水體進(jìn)一步細(xì)分為“輕度黑臭”和“重度黑臭”兩級(jí)，分級(jí)的評(píng)價(jià)指標(biāo)有4項(xiàng)，分別為透明度、溶解氧（DO）、氧化還原電位（ORP）和氨氮（NH3-N），具體分級(jí)標(biāo)準(zhǔn)見表1。

在住建部的評(píng)價(jià)方法中，就監(jiān)測(cè)點(diǎn)的黑臭評(píng)價(jià)而言，在某一監(jiān)測(cè)點(diǎn)測(cè)得的4項(xiàng)指標(biāo)中，有1項(xiàng)指標(biāo)60%以上的數(shù)據(jù)或者不少于2項(xiàng)指標(biāo)30%以上的數(shù)據(jù)達(dá)到“重度黑臭”級(jí)別的，該監(jiān)測(cè)點(diǎn)應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為“重度黑臭”；就河流某一段區(qū)域的黑臭評(píng)價(jià)而言，連續(xù)3個(gè)以上監(jiān)測(cè)點(diǎn)的評(píng)價(jià)結(jié)果為“重度黑臭”的，各監(jiān)測(cè)點(diǎn)之間的區(qū)域應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為“重度黑臭”；就整條河流的黑臭評(píng)價(jià)而言，若河流60%以上的監(jiān)測(cè)點(diǎn)的評(píng)價(jià)結(jié)果為“重度黑臭”的，整條河流應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為“重度黑臭”。

1.2 上海市評(píng)價(jià)方法 2016年12月，上海市水務(wù)局、市環(huán)保局制訂了《關(guān)于加快本市城鄉(xiāng)中小河道綜合整治的工作方案》，明確了上海市城鄉(xiāng)中小河道黑臭的判定標(biāo)準(zhǔn)：一是投訴多、環(huán)境差、有異味，即依靠人體感官評(píng)判水體是否黑臭，評(píng)判指標(biāo)包括河面清潔程度、水體顏色和氣味、水流通暢情況、兩岸污染源情況和河岸景觀狀況等；二是參考3項(xiàng)定量水質(zhì)指標(biāo)，即氨氮>5mg/L、溶解氧<2mg/L、透明度<25cm（水深小于25cm的除外）。

與住建部的評(píng)價(jià)方法相比，上海市的評(píng)價(jià)方法主要有以下幾點(diǎn)區(qū)別：①適用范圍不限于城市建成區(qū)內(nèi)的水體，還包括郊區(qū)和城鄉(xiāng)結(jié)合部；②水體的黑臭評(píng)價(jià)結(jié)果僅分為“無黑臭”與“黑臭”兩類，未根據(jù)黑臭程度進(jìn)行進(jìn)一步細(xì)分；③氨氮的濃度閾值由8mg/L調(diào)整為5mg/L，使得黑臭比例有所提高；④氧化還原電位僅作為參考指標(biāo)，不參與水體黑臭判定，使得黑臭比例有所下降；⑤對(duì)于氨氮和溶解氧指標(biāo)均不黑臭但透明度不足25cm的監(jiān)測(cè)點(diǎn)，若未見河底，則判定為“黑臭”，否則應(yīng)判定為“無黑臭”。

為了更直觀地了解2種評(píng)價(jià)方法的差異，選取上海市2017年某月471條城鄉(xiāng)中小河道監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)作對(duì)比分析。由表2可知，按照住建部的評(píng)價(jià)方法，全市實(shí)際監(jiān)測(cè)的474個(gè)斷面中有308個(gè)斷面達(dá)到黑臭（輕度黑臭或重度黑臭），斷面黑臭比例為65.0%，其中溶解氧、氨氮、透明度和氧化還原電位的單因子黑臭比例分別為35.7%、25.7%、30.4%和25.1%；而按照上海市的評(píng)價(jià)方法，達(dá)到黑臭的斷面數(shù)增加11個(gè)，斷面黑臭比例上升2.3個(gè)百分點(diǎn)，溶解氧和透明度的黑臭比例均基本持平，氨氮的黑臭比例上升14.4個(gè)百分點(diǎn)，氧化還原電位的黑臭比例下降25.1個(gè)百分點(diǎn)。

2 上海市黑臭水體治理實(shí)踐

上海是全國(guó)最早出現(xiàn)河流黑臭現(xiàn)象的城市。由于工業(yè)和人口的迅速發(fā)展，1978年的蘇州河在上海境內(nèi)已全部遭受污染，市區(qū)河段終年黑臭，魚蝦絕跡[12]。1988年，上海市合流污水治理1期工程開始建設(shè)，為蘇州河綜合整治奠定了重要基礎(chǔ)。1998年，上海市啟動(dòng)了以蘇州河環(huán)境綜合整治為重點(diǎn)的區(qū)域水環(huán)境整治工作，10余年間逐步實(shí)施了蘇州河綜合整治1期、2期和3期工程（1998—2011年），蘇州河水質(zhì)不斷改善并趨于穩(wěn)定，干流水質(zhì)已基本消除黑臭，主要評(píng)價(jià)指標(biāo)達(dá)到景觀用水標(biāo)準(zhǔn)，水生生態(tài)系統(tǒng)得到了一定的恢復(fù)。以蘇州河綜合整治為突破口，上海市先后實(shí)施了6輪環(huán)境保護(hù)和建設(shè)3年行動(dòng)計(jì)劃（2000—2017年）、郊區(qū)“萬河整治行動(dòng)”（2006—2008年）等一系列的河道整治工程，在區(qū)域水環(huán)境改善和景觀生態(tài)建設(shè)等方面取得了一定成效，全市水環(huán)境面貌得到了極大的改善。

2015年，為貫徹落實(shí)“水十條”和實(shí)施《上海市水污染防治行動(dòng)計(jì)劃實(shí)施方案》，實(shí)現(xiàn)到2017年底全市建成區(qū)基本消除黑臭水體的目標(biāo)，上海市根據(jù)《指南》中的黑臭水體識(shí)別與分級(jí)方法對(duì)建成區(qū)內(nèi)的河道進(jìn)行了前期排查，初步確定將建成區(qū)56條段河道列入黑臭水體整治清單，并納入國(guó)家考核范圍。截至2017年底，56條段河道水利工程均已順利完工，按住建部方法評(píng)價(jià)的黑臭程度均為“無黑臭”，并且整治后的公眾滿意度均在90%以上。

2016年12月，為進(jìn)一步改善上海市水環(huán)境質(zhì)量尤其是郊區(qū)和城鄉(xiāng)結(jié)合部的水環(huán)境質(zhì)量，以“2017年底前，實(shí)現(xiàn)全市中小河道基本消除黑臭、水域面積只增不減、水質(zhì)有效提升、人居環(huán)境明顯改善、公眾滿意度顯著提高”為治理目標(biāo)，一場(chǎng)全市范圍的中小河道綜合整治攻堅(jiān)戰(zhàn)全面打響。按照《關(guān)于加快本市城鄉(xiāng)中小河道綜合整治的工作方案》中的黑臭河道判定標(biāo)準(zhǔn)，并根據(jù)歷年來的媒體報(bào)道、信訪投訴、現(xiàn)場(chǎng)調(diào)查等，確定了第一批列入整治的黑臭河道共計(jì)471條段、631km，而這些只是開始，全市范圍內(nèi)其余黑臭河道的排摸分兩步走：一是各區(qū)組織力量主動(dòng)排摸，共梳理出需要整治的村溝宅河和名錄外水體702條段、648km（第2批），二是在各區(qū)排摸的基礎(chǔ)上，利用遙感、光譜分析等技術(shù)，結(jié)合無人機(jī)技術(shù)、12345市民投訴等梳理全市疑似黑臭水體點(diǎn)位，經(jīng)過現(xiàn)場(chǎng)校核、拾遺補(bǔ)缺，又挖掘出隱蔽的黑臭河道691條段、482km（第3批）。自此，全市先后3次排摸最終形成了1864條段、1761km的城鄉(xiāng)中小河道綜合整治黑臭河道清單，基本摸清了黑臭水體的“家底”。截至2017年底，全市1864條段中小河道水利工程全部完工，水質(zhì)監(jiān)測(cè)結(jié)果顯示已有超過99%的黑臭河道順利“摘帽”，并且整治后的公眾滿意度也均在90%以上，綜合整治已初見成效，確保了“中小河道基本消除黑臭、水域面積只增不減”的目標(biāo)。

3 黑臭水體長(zhǎng)效管理對(duì)策

3.1 堅(jiān)持河長(zhǎng)治水，全面落實(shí)責(zé)任制 黑臭水體成因復(fù)雜，影響因素眾多，采取有效的技術(shù)手段和工程措施往往只能在短期內(nèi)緩解黑臭現(xiàn)象，要徹底消除黑臭，做到“一治久清”相當(dāng)不易。2017年以來上海全面推行的河長(zhǎng)制重點(diǎn)要解決的正是這一難題，避免中小河道黑臭問題陷入“反復(fù)治、治反復(fù)”的怪圈。截至2017年8月底，上海相繼公布了4批河長(zhǎng)名單，共計(jì)7781名領(lǐng)導(dǎo)干部擔(dān)任全市各級(jí)河長(zhǎng)，上至市級(jí)領(lǐng)導(dǎo)、各區(qū)領(lǐng)導(dǎo)，下面延伸到街鎮(zhèn)基層干部，實(shí)現(xiàn)了上海全市所有河湖和小微水體的全覆蓋，達(dá)到了習(xí)總書記提出的“每條河流都要有河長(zhǎng)”的要求。此外，部分區(qū)還結(jié)合實(shí)際探索設(shè)立了民間河長(zhǎng)和河道監(jiān)督員以作為政府河長(zhǎng)的一種補(bǔ)充。上海市河長(zhǎng)制的全覆蓋為中小河道的長(zhǎng)治久清提供了有力保障。

3.2 堅(jiān)持綜合施策，系統(tǒng)治理 在黑臭水體的治理實(shí)踐中，涌現(xiàn)出了各種各樣的治理技術(shù)手段，作用原理和應(yīng)用形式各不相同，通?？蓺w為控源截污、內(nèi)源控制、水質(zhì)凈化、水動(dòng)力改善和生態(tài)修復(fù)5大類[13]。僅僅依靠單一技術(shù)手段很難達(dá)到水質(zhì)改善的目的，黑臭水體的治理應(yīng)全面、綜合地考慮多種技術(shù)的結(jié)合，確保水質(zhì)改善的效果長(zhǎng)期穩(wěn)定?？卦唇匚酆蛢?nèi)源控制是黑臭水體治理的基礎(chǔ)工作，通過截污納管、面源控制、底泥疏浚等措施減少外源和內(nèi)源污染物進(jìn)入水體，從根源上阻斷導(dǎo)致黑臭現(xiàn)象產(chǎn)生的污染源；水質(zhì)凈化是水中污染物負(fù)荷削減的重要補(bǔ)充手段，通過人工曝氣增氧、放置植物浮床等手段進(jìn)一步降低氮磷等污染物水平；水動(dòng)力改善和生態(tài)恢復(fù)是水質(zhì)長(zhǎng)效保持措施，通過提高水體的自凈能力和恢復(fù)水體及底泥的生態(tài)系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)黑臭水體的長(zhǎng)治久清。

3.3 加強(qiáng)公眾參與，發(fā)揮百姓監(jiān)督作用 百姓是受黑臭水體影響的直接“受害者”，也是消除黑臭水體的最大“受益者”，因此對(duì)黑臭水體治理的全過程應(yīng)當(dāng)擁有知情權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)?！吨改稀分刑貏e強(qiáng)調(diào)了百姓的監(jiān)督作用，讓百姓全過程參與到城市黑臭水體的識(shí)別、治理和評(píng)價(jià)中，監(jiān)督地方政府對(duì)黑臭水體整治的成效。在黑臭水體的識(shí)別方面，對(duì)于可能存在爭(zhēng)議、預(yù)評(píng)估結(jié)果為“無黑臭”的水體，若當(dāng)?shù)赜?0%的百姓認(rèn)為是黑臭水體就應(yīng)列入整治名單；在整治效果的評(píng)估方面，至少90%的百姓滿意才能認(rèn)為達(dá)到了整治目標(biāo)。另外，民間河長(zhǎng)的設(shè)立也是公眾參與黑臭水體治理的重要方式。

4 結(jié)語

上海依水而生，因水而興，水環(huán)境治理是上海市生態(tài)文明建設(shè)的重要組成部分，而中小河道黑臭問題是目前上海水環(huán)境治理的短板。自蘇州河綜合整治工作以來，經(jīng)歷了三番五次“轟轟烈烈”的治理，許多中小河道摘除了黑臭的“帽子”，2017年底前全市中小河道基本消除黑臭的目標(biāo)已經(jīng)實(shí)現(xiàn)，但這只是一個(gè)開始，接下來應(yīng)重點(diǎn)做好水質(zhì)長(zhǎng)效保持工作，避免黑臭水體“卷土重來”。

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（責(zé)編：張宏民）