毛昭暉：要防止非授權(quán)主體對(duì)監(jiān)委的干涉

康琴

在首屆天府廉政論壇上，中國人民大學(xué)反腐敗與廉政政策研究中心主任毛昭暉教授發(fā)表了題為《國家監(jiān)察制度演進(jìn)：變量、路徑依賴與策略選擇》的演講，以歷史制度主義的視角，就國家監(jiān)察制度的演進(jìn)，對(duì)黨的十八大和十九大期間反腐敗發(fā)展歷程進(jìn)行了比較分析，并分別闡釋了監(jiān)察機(jī)關(guān)的本質(zhì)屬性和基本職能兩個(gè)方面的重要變量對(duì)監(jiān)察制度演進(jìn)的影響。廉政瞭望記者就政治屬性與法治屬性的復(fù)合變量對(duì)監(jiān)察制度演進(jìn)的影響對(duì)其進(jìn)行了采訪。

廉政瞭望：監(jiān)察體制改革以來，中央一直強(qiáng)調(diào)監(jiān)察機(jī)關(guān)是政治機(jī)關(guān)，那政治屬性主要體現(xiàn)在哪些方面？

毛昭暉：首先，監(jiān)察機(jī)關(guān)是政治機(jī)關(guān)，“兩個(gè)維護(hù)”是監(jiān)察機(jī)關(guān)的首要使命。簡言之，維護(hù)執(zhí)政安全，清除政治隱患是監(jiān)察機(jī)關(guān)的首要任務(wù)，監(jiān)察權(quán)的本質(zhì)是政治權(quán)。

其次，從職能定位看，監(jiān)察機(jī)關(guān)是獨(dú)立行使監(jiān)察權(quán)的專責(zé)機(jī)關(guān)。元世祖忽必烈曾精辟地指出監(jiān)察機(jī)構(gòu)的地位，“中書省是我的左手，樞密院是我的右手，御史臺(tái)是我用來醫(yī)治左右兩手的?！?/p>

可以說，治理“總政務(wù)”和“秉兵柄”的監(jiān)察機(jī)關(guān)，就不可能是單一形態(tài)的司法機(jī)關(guān)或者行政機(jī)關(guān)，其職能職權(quán)具有復(fù)合性，地位具有權(quán)威性。監(jiān)察機(jī)關(guān)不是行政監(jiān)察、反貪反瀆、預(yù)防腐敗三項(xiàng)職能的簡單疊加，故對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)的理解，不能簡單套用司法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)的概念和邏輯，應(yīng)當(dāng)從最高國家監(jiān)督機(jī)關(guān)的視角去理解。

再者，監(jiān)察機(jī)關(guān)自身也須受到其他治理主體的監(jiān)督制衡。國家監(jiān)察機(jī)關(guān)必須受到人大及其常委會(huì)、黨的委員會(huì)和黨的紀(jì)委的制衡?？梢?，監(jiān)察機(jī)關(guān)作為政治機(jī)關(guān)的內(nèi)涵是極為豐富的。但實(shí)事求是地說，從監(jiān)察法本身看，政治屬性更多地源自于中央紀(jì)委等權(quán)威機(jī)構(gòu)的一些釋義和監(jiān)察實(shí)踐。

廉政瞭望：中央同時(shí)也提出，要確保監(jiān)察體制改革在法治軌道上運(yùn)行，這如何理解？

毛昭暉：這就是監(jiān)察機(jī)關(guān)的法治屬性。第一、凡監(jiān)察法有明示性規(guī)定的，應(yīng)當(dāng)完全依據(jù)監(jiān)察法，不得以法外的政治屬性否定監(jiān)察法的明晰性條款。第二、必須依據(jù)公認(rèn)的限制監(jiān)察自由裁量權(quán)的一整套法律規(guī)則，防范監(jiān)察權(quán)濫用和不正當(dāng)行使是監(jiān)察法治的重要內(nèi)涵。第三、法律上的平等。這里講的“法律上的平等”，是指監(jiān)察機(jī)關(guān)履行職責(zé)及相關(guān)活動(dòng)必須遵循公平正義原則，平等地對(duì)待任何人，包括職務(wù)違法和職務(wù)犯罪的嫌疑人、被告人。第四、沒有社會(huì)民主監(jiān)督制度支撐的監(jiān)察法治是脆弱的，從監(jiān)察法內(nèi)容看，社會(huì)監(jiān)督、民主監(jiān)督等均沒有明示性規(guī)定，這可謂是一種缺憾。社會(huì)民主監(jiān)督本身就是黨和國家自我監(jiān)督一種方式，絕不能將其排斥在國家監(jiān)察制度之外，它是法治基石。不可否認(rèn)，監(jiān)察機(jī)關(guān)法治屬性能否彰顯，與中國法治現(xiàn)狀息息相關(guān)。

廉政瞭望：一部法律的實(shí)施，總有一個(gè)不斷遇到新情況、不斷完善的過程。監(jiān)察法實(shí)施以來，主要遇到哪些困難？

毛昭暉：能否直接運(yùn)用政治屬性作為辦理具體案件的依據(jù)，是監(jiān)察法實(shí)施中的重大理論問題和實(shí)踐難題。

由于政治屬性的抽象性和模糊性，決定了不能直接運(yùn)用政治屬性延伸出來的政治價(jià)值和意識(shí)形態(tài)理念作為辦理監(jiān)察案件的直接標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)，這一點(diǎn)與紀(jì)律處分條例是有差異的。但是當(dāng)政治屬性與法治屬性基本一致，二者沒有矛盾性沖突時(shí)，可以運(yùn)用政治屬性作為監(jiān)督執(zhí)紀(jì)和案件辦理的指導(dǎo)思想和遵循原則。如運(yùn)用“監(jiān)督執(zhí)紀(jì)四種形態(tài)”是紀(jì)律處分條例賦予黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)的職責(zé)和工作方式，它與監(jiān)察法第五條“懲戒與教育相結(jié)合，寬嚴(yán)相濟(jì)”的基本原則相一致的，在監(jiān)察實(shí)踐中，可以參照“監(jiān)督執(zhí)紀(jì)四種形態(tài)”的標(biāo)準(zhǔn)，開展監(jiān)察活動(dòng)。

廉政瞭望：監(jiān)察法實(shí)施細(xì)則及相關(guān)規(guī)則應(yīng)從哪些方面加以完善？

毛昭暉：首先，通過立法解釋，建構(gòu)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)實(shí)施有效監(jiān)督的體制機(jī)制和實(shí)施辦法，如修訂《中華人民共和國各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)監(jiān)督法》相關(guān)條文，尤其是第五條關(guān)于“各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)對(duì)本級(jí)人民政府、人民法院和人民檢察院的工作實(shí)施監(jiān)督，促進(jìn)依法行政、公正司法”的規(guī)定，將監(jiān)察委員會(huì)納入監(jiān)督對(duì)象，防止監(jiān)察法非授權(quán)的隱性主體對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)的法外干涉。其次，增強(qiáng)監(jiān)察機(jī)關(guān)作為國家最高反腐敗機(jī)構(gòu)在反腐敗戰(zhàn)略規(guī)劃、反腐敗立法和預(yù)防腐敗等方面的能力。再者，大力推進(jìn)監(jiān)察機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)體制改革，運(yùn)用體制力量，解決同級(jí)監(jiān)督難和其他監(jiān)督機(jī)關(guān)職能分配。借鑒中國古代監(jiān)察官制度經(jīng)驗(yàn)，建立以監(jiān)察官職位保障、身份保障和經(jīng)濟(jì)保障為核心的監(jiān)察官保障制度建設(shè)。另外，以公開透明為原則，完善問題線索處置、調(diào)查、審理、提前介入、移送等相互協(xié)調(diào)、相互制約的工作機(jī)制。并建立健全檢察機(jī)關(guān)對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)的制約機(jī)制，如完善檢察機(jī)關(guān)提前介入案件調(diào)查、審理，退回補(bǔ)充調(diào)查或者自行補(bǔ)充偵查等方面制度建設(shè)。最后，建立健全監(jiān)察人權(quán)保障機(jī)制的法治化，完善調(diào)查期間不能聘請(qǐng)律師帶來的權(quán)利保護(hù)問題和完善當(dāng)事人救濟(jì)途徑。完善十二項(xiàng)監(jiān)察權(quán)行使和通緝、限制出境、技術(shù)調(diào)查措施等三項(xiàng)措施的具體操作規(guī)程，防范監(jiān)察權(quán)濫用。