論我國混合所有制改革背景下競爭性國企核心競爭力的提升

張金艷

摘 要：在分類改革與分類監(jiān)管的新一輪國企改革大潮中，以競爭性國企為主體的商業(yè)類國企的市場化改革無疑是最艱巨也是最備受期待的領(lǐng)域。無論將來規(guī)模收縮與調(diào)整至何種領(lǐng)域，競爭性國企都是國家創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略中不可替代的核心與中堅力量。在混合所有制改革背景下，競爭性國企必須真正轉(zhuǎn)向以技術(shù)創(chuàng)新為主導的競爭優(yōu)勢，不斷培養(yǎng)和提高核心競爭力，在市場規(guī)則影響下的“有進有退”中不斷做大、做優(yōu)、做強，才能既保持不擠壓民企發(fā)展空間、與民爭利的良好正面形象，又能以自身實力的強大在強調(diào)競爭中立規(guī)則的國際市場競爭中立于不敗之地，真正展示我國國企的良好形象和強大影響力。而圍繞不斷打破制約其核心競爭力提升的內(nèi)部機制體制之桎梏進行改革和相應(yīng)法律制度設(shè)計，則是競爭性國企核心競爭力提升的重要保障。

關(guān)鍵詞：混合所有制改革；競爭性國企；核心競爭力提升

中圖分類號：F279.2 文獻標識碼：A 文章編號：1671-0037（2018）9-9-5

DOI：10.19345/j.cxkj.1671-0037.2018.09.002

Discussion on the Promotion of the Core Competitiveness of Competitive State-owned Enterprises under the Background of Mixed Ownership Reform in China

Zhang Jinyan

（East China University of politics and law， Zhengzhou Henan 450007）

Abstract： In the new round reform of state-owned enterprises under classified reform and supervision， the market-oriented reform of commercial state-owned enterprises with competitive state-owned enterprises as the entity is undoubtedly the most difficult and the most highly anticipated field. Regardless of the fields of future size shrinkage and adjustment， competitive state-owned enterprises are the irreplaceable core and backbone of national innovation-driven development strategy. Under the background of the mixed ownership reform system， competitive state-owned enterprises must turn to make the technical innovation as the leading competitive advantage， to continuously develop and improve the core competitiveness， and continue to become bigger， better and stronger in the ggerance and retreat” situation influenced by the market regulation. So that the competitive state-owned enterprises can not only maintain a good positive image of not squeezing the private enterprises developing space or competing with the normal people， but can also be invincible with its own strength in the international market competition which stresses the rule of competitive neutrality， really showing the good image and powerful influence of our state-owned enterprises. The reform and corresponding legal system design targeting on constantly breaking the shackles of the internal mechanism system which restricts their core competitiveness， are the important guarantee to enhance the core competitiveness of competitive state-owned enterprises.

Key words： mixed ownership reform； competitive state-owned enterprises； core competitiveness promotion

1 新一輪國企分類改革大潮下的競爭性國企之路

1.1 新一輪國企改革路線圖

黨的十八屆三中全會《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）進一步明確要讓市場在資源配置中發(fā)揮決定性作用，這是我國市場經(jīng)濟發(fā)展到“市場決”階段的重要標志，也為進一步厘清以政府與市場關(guān)系為內(nèi)核的新一輪國企改革奠定了基調(diào)?！稕Q定》提出要準確界定不同國有企業(yè)功能，積極發(fā)展混合所有制經(jīng)濟。為進一步落實中央深化國有企業(yè)改革精神，中共中央、國務(wù)院于2015年8月24日出臺《關(guān)于深化國有企業(yè)改革的指導意見》（以下簡稱《指導意見》），為進一步深化國企改革進行了最高頂層制度設(shè)計，按照功能將國企劃分為商業(yè)類和公益類兩大類型，進行分類改革、發(fā)展、監(jiān)管、定責、考核。2015年9月23日，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于國有企業(yè)發(fā)展混合所有制經(jīng)濟的意見》，進一步明確國企混改的具體路線，國企改革政策體系日趨完善。中央層面，2014年國務(wù)院國資委公布了第一批國資“四項改革”試點名單，2016年又公布了第二批央企“五項改革”試點單位名單。地方層面，上海市、廣東省最早開始了分類改革試點。作為國企改革的前沿陣地，上海市一直是引領(lǐng)國企改革的重要方向標。早在2013年12月，上海市就發(fā)布《關(guān)于進一步深化上海市國資改革促進企業(yè)發(fā)展的意見》（被稱為“上海國資國企改革20條”），將國企分為競爭類、功能類和公共服務(wù)類，成為上海市國資國企監(jiān)管模式改革的亮點。2014年，上海市發(fā)布《關(guān)于推進本市國有企業(yè)積極發(fā)展混合所有經(jīng)濟的若干意見（試行）》，進一步推進國企混合所有制改革。截至2017年底，整體和核心業(yè)務(wù)資產(chǎn)上市的企業(yè)，已占到上海競爭類國企總數(shù)的2/3[1]。2014年11月，廣東省政府印發(fā)《關(guān)于深化省屬國有企業(yè)改革的實施方案》，明確將國有企業(yè)分為準公共企業(yè)和競爭性企業(yè)，進一步明確了部分省屬企業(yè)整體上市或混合所有制改革的具體實施方案。2016年，重慶市、山東省等地也在進行不同的分類改革嘗試，說明國企改革已經(jīng)到了與市場經(jīng)濟深度融合的分類改革的關(guān)鍵階段。在供給側(cè)改革大背景下，從央企到地方國企，大量國企之間的組合兼并標志著國企改革加速落地。2017年，廣東省重啟“大國資”戰(zhàn)略，36家廣東省屬國企將通過分類合并、壓縮整合，最終實現(xiàn)做強、做優(yōu)、做大國有企業(yè)，助力經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級。廣東省國資委重新對監(jiān)管分類進行調(diào)整，由原來的準公共類和競爭類，調(diào)整為準公共類、競爭類、金控類三大類別[2]。廣東省2017年5月公布了首批混改員工持股試點國有企業(yè)名單，再次試水員工持股。2017年下半年，國企改革再次提速。除上海市、廣東省外，江蘇省、天津市、山西省等地也在緊鑼密鼓醞釀新動作，并根據(jù)自身情況制定了改革路線圖和時間表。其中，江蘇省把加快資產(chǎn)證券化、引入戰(zhàn)略投資者、推進員工持股試點作為江蘇省國企混改的主要路徑；黑龍江省對符合改制條件的省國資委出資企業(yè)基本完成公司制改革；山西省則在省國企集團公司和子公司層面均推進混合所有制改革；天津市國資系統(tǒng)則借助融資洽談會推出了40多家市屬集團的194個混改項目[3]。到2017年底，中央企業(yè)集團公司及各級子企業(yè)基本上完成了公司制改制。中央企業(yè)及各級子企業(yè)中混合所有制企業(yè)戶數(shù)占比達到68.9%[4]。

1.2 混合所有制改革背景下的競爭性國企走向

作為世界范圍內(nèi)普遍存在的一種經(jīng)濟現(xiàn)象，國內(nèi)外關(guān)于競爭性國企的去留問題一直就有爭論。主張競爭性國企應(yīng)逐步退出的主要理由是，與政府有千絲萬縷聯(lián)系的國企不應(yīng)與民爭利，其不應(yīng)利用自身固有的資源及政策優(yōu)勢帶來的市場支配地位與強大實力擠占民營企業(yè)的生存空間。甚至有些持自由主義觀點的經(jīng)濟學家，更建議通過國企私有化改革解決目前國企的頑疾。主張其不應(yīng)絕對退出的理由則主要是基于國企歷史上和目前發(fā)揮的重要作用，認為國企應(yīng)該與其他企業(yè)公平競爭、優(yōu)勝劣汰。不同的觀點基于不同的認識，更基于不同的利益立場。改革必然會觸動一部分群體的利益，有不同認識當然正常。部分競爭性國企或許缺乏活力，或許僵化不前，但其自身強大的基礎(chǔ)與底盤、背后政府背書的特殊性，都可能很難不在資源與政策領(lǐng)域占盡優(yōu)勢，強大于普通民企。這也是混合所有制改革中民企資本躑躅徘徊、不敢輕易進入的主要原因。從公平競爭角度而言，國企與民企都應(yīng)是平等的商事主體，應(yīng)該在市場經(jīng)濟規(guī)律下公平競爭、優(yōu)勝劣汰。不應(yīng)因?qū)Ω偁幮試筚Y源與政策優(yōu)勢擔心而一概呼吁其完全退出，若競爭性國企確實基于自身努力發(fā)展壯大，應(yīng)允其合理存在，在走向國際競爭中尤其如此。其實，在許多競爭性行業(yè)，國有企業(yè)非但沒有擠壓民營企業(yè)的市場空間，反而在資本、技術(shù)領(lǐng)域，國內(nèi)、國際市場競爭中存在大量相互合作的案例[5]。對于商事企業(yè)而言，關(guān)鍵不在于姓國姓民的問題，而是誰能真正在市場競爭中存活并發(fā)展壯大的問題，判斷其是否存活的標準應(yīng)該是其是否具有持續(xù)存在的核心競爭力。競爭性國企應(yīng)該遵循市場經(jīng)濟規(guī)律有進有退，脫離長期以來的資源與政策優(yōu)勢依賴，通過不斷創(chuàng)新培育競爭優(yōu)勢，真正提高其核心競爭力。2018年世界500強上榜的中國企業(yè)中，國有企業(yè)占了50%以上，盡管是基于其自身發(fā)展規(guī)模所致，不能完全反映其核心競爭力，但是國企超越民企的國際競爭力卻是不爭的事實。競爭性國企在改革中的有進有退，是符合市場經(jīng)濟規(guī)律的改革方向，一味強調(diào)國企從競爭性領(lǐng)域退出，是對國企改革精神的誤讀，競爭性國企的存在具有理論與現(xiàn)實正當性。在我國市場經(jīng)濟發(fā)展尚不成熟的階段和國企改革推進的相當一段時間內(nèi)，其存在及發(fā)展壯大將是不爭的事實，這不僅是一種普遍現(xiàn)象，更是一國經(jīng)濟發(fā)展之需，在國家創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展過程中，競爭性國企將是不可替代的重要引領(lǐng)者。

2 混改中對競爭性國企核心競爭力的關(guān)注

目前，以競爭性國企混合所有制改革為主力的國企混改不斷推進，混改的目的自然是希望通過國有資本與民營資本的友好聯(lián)姻進一步激發(fā)國企活力，實現(xiàn)雙方優(yōu)勢互補。但是混合所有制改革從提出到落地，其實還處于不斷探索與嘗試階段，關(guān)于改革本身尚存在不少誤區(qū)。關(guān)于競爭性國企混改的方案設(shè)計與關(guān)注、討論，更多集中在其股權(quán)的改革，缺乏對治理機制的充分關(guān)注；偏重對國企管理人員的約束，缺乏對利益相關(guān)人員激勵機制構(gòu)建的關(guān)注；也存在對結(jié)果過分關(guān)注、不注重過程的一哄而上、急于求成的情形。競爭性國企改革的初衷是為了打破國企制度缺陷的桎梏，進一步激發(fā)國企活力，使其做大做強，進而提升其市場競爭力。如果在混改過程中僅僅局限于國有資本與民營資本雙方基于利益博弈而在股權(quán)設(shè)計、權(quán)力約束上的狹隘糾纏，忽略了當初混改的出發(fā)點，可能也會背離改革的初衷。應(yīng)圍繞該類企業(yè)市場化經(jīng)營與競爭的根本屬性，立足于企業(yè)核心競爭力的提升，在進行相關(guān)股權(quán)分配、企業(yè)內(nèi)部治理機制及激勵、約束機制創(chuàng)新與設(shè)計的同時，關(guān)注企業(yè)核心競爭力提升的大局，在增強國企創(chuàng)新活力的格局和初衷下，科學、穩(wěn)步推進競爭性國企的混合所有制改革進程。

“核心競爭力”這一概念最早源自美國密西根大學商學院教授普拉哈拉德（C. K. Prahalad）和倫敦商學院教授加里·哈默爾（Gary Hamel）在1990年合著的《公司核心競爭力》一書。該書對其定義是：“在一個組織內(nèi)部經(jīng)過整合了的知識和技能，尤其是關(guān)于怎樣協(xié)調(diào)多種生產(chǎn)技能和整合不同技術(shù)的知識和技能。”從經(jīng)濟學角度看，企業(yè)核心競爭力又稱為企業(yè)核心能力，是指企業(yè)或個人在市場競爭中取得并擴大優(yōu)勢的決定性力量，也是相較于競爭對手而言所具備的競爭優(yōu)勢與核心能力差異，一般是企業(yè)擁有的且競爭對手難以模仿或超越的技術(shù)或能力，其價值性和稀缺性將使企業(yè)在激烈的市場競爭中立于不敗之地。組成企業(yè)核心競爭力的要素會隨著經(jīng)濟社會發(fā)展的不同階段而動態(tài)變化，呈現(xiàn)出不同的內(nèi)涵。知識經(jīng)濟時代，決定企業(yè)核心競爭力的重要元素就是創(chuàng)新尤其是技術(shù)創(chuàng)新的力量。競爭性國企應(yīng)著力對其以創(chuàng)新優(yōu)勢為主要支撐元素的核心競爭力的關(guān)注與培養(yǎng)，其產(chǎn)權(quán)制度安排、內(nèi)部治理機制、激勵與約束機制、企業(yè)薪酬分配制度、職業(yè)經(jīng)理人選聘制度、國資監(jiān)管等均應(yīng)圍繞核心競爭力提升進行。唯有如此，才能實現(xiàn)經(jīng)營業(yè)績提升和國有資產(chǎn)保值增值的目標，市場競爭力的不斷提升可以使國企在全球化背景下激烈的國際市場競爭中立于不敗之地。

3 混改背景下競爭性國企核心競爭力提升的保障——以自身機制體制完善為視角

以科技創(chuàng)新為內(nèi)核的競爭性國企核心競爭力的提升需要自內(nèi)設(shè)計出激發(fā)其競爭力的良好制度安排，而先進的國有資產(chǎn)管理制度、國有企業(yè)治理制度本身無疑也是國有企業(yè)在市場競爭中的核心競爭力[6]?！吨笇б庖姟芬?guī)定，對處于完全競爭領(lǐng)域的國有企業(yè)原則上都要進行股份制改造，可以采取國有控股、參股等形式。非完全競爭及自然壟斷企業(yè)也要進行市場化改革。競爭性國企與其他企業(yè)一樣，公平參與市場競爭，需要遵守相同的企業(yè)法律規(guī)定。我國大部分國企經(jīng)過多輪改革、改制之后，基本已經(jīng)全部按照公司法規(guī)定建立自己的現(xiàn)代企業(yè)制度，但受困于國有產(chǎn)權(quán)問題，仍然很難徹底改變政企不分的弊端，產(chǎn)權(quán)問題、監(jiān)管問題、內(nèi)部治理機制問題等都會影響競爭性國企核心競爭力的提升。要真正激活競爭性國企創(chuàng)新活力，必須從解決制約其創(chuàng)新與活力的頑疾入手，在法律制度規(guī)范下通過相應(yīng)制度改革與創(chuàng)新，真正形成制度競爭力。唯有制度與技術(shù)創(chuàng)新合力，才能擁有真正的核心競爭力。目前關(guān)于國企改革的相關(guān)文件基本都是政策性文件，尚沒有具體可操作性的法律制度保障，無疑弱化了改革的法治意味。必須在《指導意見》的指引下，盡快對現(xiàn)有相關(guān)法律法規(guī)進行完善，該立的就立，該修改的修改，該廢止的廢止，該進行解釋的要進行解釋[7]。應(yīng)在逐步摸索經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，盡快在監(jiān)管、產(chǎn)權(quán)、內(nèi)部治理機制等領(lǐng)域的具體改革中出臺權(quán)威性的法律文件，同時盡快協(xié)調(diào)不同法律尤其是企業(yè)法與公司法之間的銜接與配合問題，通過立法先行使改革有法可依、順利推進，從制度源頭保障改革順利進行、激活企業(yè)創(chuàng)新活力。

3.1 混改中的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)優(yōu)化及其法制保障

產(chǎn)權(quán)問題一直是制約與拖累競爭性國企自主創(chuàng)新的重要桎梏，國有產(chǎn)權(quán)的先天屬性決定了國資監(jiān)管體制與企業(yè)現(xiàn)代治理制度之間的矛盾與沖突。本輪從中央到地方的國企混合所有制改革就是為了進一步解決產(chǎn)權(quán)問題。雖然混合所有制是競爭性國企改革的最重要方向，競爭性國企也是混合所有制實施最多的企業(yè)類型，但是其推進更多時候卻還停留在磨合與觀望階段。國企與民企在混改方面具有不同的擔憂與顧慮，國企擔憂混改會造成國有資產(chǎn)流失，民企顧慮自己的弱小會導致喪失話語權(quán)甚至被國有資本利用與吞噬，彼此的不信任一直難以形成混改過程中的向心合力。所以，雖然混改一直大張旗鼓，但實質(zhì)推進卻趨緩。由于國企基礎(chǔ)盤子很大，即使民企投入很多，也很難占據(jù)控股地位，所以民企的顧慮與擔憂更多。因此，混改過程中要注意對民營資本的公平對待，改變過去改革中改造民企、利用民企、犧牲民企的現(xiàn)象，真正取得民企的信任和支持。唯有通過權(quán)威法律制度來保障，才能避免或減輕混改過程中對民企資本的不利影響。但是目前關(guān)于國有產(chǎn)權(quán)的相關(guān)法律規(guī)定，似乎都有高人一等的優(yōu)先保護意味。從《憲法》到《民法總則》，再到物權(quán)法、企業(yè)國有資產(chǎn)法甚至刑法等具體立法及實踐，均表現(xiàn)出對國有資產(chǎn)的強勢保護[8]。該規(guī)定并不利于對私人產(chǎn)權(quán)的保護與激勵。只有打破現(xiàn)行法律對國有產(chǎn)權(quán)的優(yōu)先保護規(guī)定，再通過相應(yīng)的具體法律制度規(guī)范，對混改的基本程序、股權(quán)結(jié)構(gòu)和具體比例、雙方權(quán)利義務(wù)等內(nèi)容進行原則性規(guī)定，使混改的過程透明化，保障在產(chǎn)權(quán)改革過程中對雙方利益的兼顧以及在雙方資本優(yōu)勢中有利于自主創(chuàng)新部分的最大優(yōu)化組合，才能真正消除雙方尤其是民企的顧慮，最大限度地實現(xiàn)國企與民企的優(yōu)勢互補，通過制度完善保障自主創(chuàng)新的活力源泉。在混改過程中，應(yīng)該圍繞企業(yè)核心競爭力提升，合理評估雙方在自主創(chuàng)新尤其是技術(shù)創(chuàng)新領(lǐng)域的優(yōu)勢與實力，進行最佳的混改方式選擇和詳細的產(chǎn)權(quán)比例安排，最大限度激活企業(yè)資本的自主創(chuàng)新能力。對于我國大部分行業(yè)壟斷國企而言，必須決心從資源分配型、政策依賴型走向技術(shù)決定型和自主創(chuàng)新型，要讓技術(shù)回歸資本從而回歸制度，相應(yīng)的行業(yè)法律必須以技術(shù)回歸資本為核心，才能真正提升全要素生產(chǎn)率。此外，國企產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)改革過程中的法律制度完善還必須以行業(yè)法律的修訂為依托或相配合。對壟斷性國企行業(yè)法律進行修訂意味著權(quán)力與利益的重新博弈，阻力與難度不可小覷。以能源領(lǐng)域立法為例，我國醞釀10余年之久的《能源法》久久不能出臺就是例證。

3.2 對高管選任及薪酬激勵的制度安排

近年來，國企尤其是大型壟斷央企高管的天價薪酬問題一直是公眾熱議的焦點，也是引發(fā)社會對國企不滿的原因之一。學者亦結(jié)合該問題進行廣泛研討，意圖為本輪國企改革中如何進一步規(guī)制國企高管的薪酬及合理薪酬制度設(shè)計提供建議。近幾年，無論是新一輪國企改革的頂層設(shè)計還是實踐層面，中央已經(jīng)開始進行央企高管薪酬制度改革探索。2015年1月1日起，《中央管理企業(yè)負責人薪酬制度改革方案》在中石油、中石化等72家央企中開始實施。從落地實施以來的改革效果來看，大部分央企高管薪酬有所下降，有些近乎腰斬，也有些企業(yè)增幅超過100%。由于我國壟斷性國企長期以來存在不合理高管薪酬現(xiàn)象，這種源于制度優(yōu)勢而非市場競爭優(yōu)勢的薪酬收入應(yīng)該予以調(diào)整與改革。雖然這次對薪酬的改革與調(diào)整一定程度上平息了社會輿論，但是粗放的一刀切降薪似乎也有失公平，不利于激勵創(chuàng)新。因為對于相當一部分普通競爭性國企高管而言，其薪酬遠低于同行業(yè)民企高管。應(yīng)該根據(jù)企業(yè)發(fā)展的實際情況、高管的實際貢獻、結(jié)合國際同類行業(yè)薪酬水平等綜合考量，有些偏高的需要調(diào)整，有些偏低的還需要進一步上調(diào)。對于國企高管薪酬，應(yīng)根據(jù)目前對國企的具體分類，引入差異化的薪酬制度設(shè)計。《指導意見》提出，對國有企業(yè)領(lǐng)導人員實行與選任方式相匹配、與企業(yè)功能性質(zhì)相適應(yīng)、與經(jīng)營業(yè)績相掛鉤的差異化薪酬分配辦法。公益類國企由于主要承擔國家提供公共物品的公益職能，其高管的選任及薪酬規(guī)定應(yīng)依據(jù)公務(wù)員標準；而對競爭性國企而言，其高管選任及薪酬標準應(yīng)依市場化標準。同時，在選任高管時，應(yīng)結(jié)合企業(yè)核心競爭力提升，真正選任具有企業(yè)家精神的企業(yè)高管，不能亦官亦商。在確定薪酬時應(yīng)給予高管足夠的激勵，應(yīng)根據(jù)其在企業(yè)創(chuàng)新能力及核心競爭力提升中的貢獻，公平、合理確定薪酬。這就需要政府減少對競爭性國企的干預(yù)，通過混合所有制改革將其完全交給市場，無論是相對控股、參股還是整體上市，對高管的選任與薪酬確定均應(yīng)根據(jù)市場法則定奪。目前國企分類已經(jīng)明確，但是現(xiàn)實中很多國企尚存在競爭性與公益性業(yè)務(wù)交叉的混亂局面，要保證混改過程中董事、經(jīng)理的選聘不受政府干預(yù)，必須有明確的法律予以規(guī)制，否則將很難保證混改的徹底性。2018年5月25日，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于改革國有企業(yè)工資決定機制的意見》（下稱《意見》）?！兑庖姟窞閲蠊べY決定機制改革進行頂層設(shè)計，正式啟動新一輪國企薪酬改革，2019年將全面實施。改革將引入市場化導向，打破工資總額的固有管理模式，使工資與效益聯(lián)動，將形成中長期激勵機制，同時也明確要調(diào)節(jié)過高收入。改革對于提高國企職工積極性，進一步激發(fā)國有企業(yè)創(chuàng)造力和提高市場競爭力具有重要意義。但是相關(guān)配套改革措施與相應(yīng)法律制度完善必不可少。

3.3 員工持股激勵的制度設(shè)計

員工持股作為激勵創(chuàng)新的重要手段，也是本輪混合所有制改革的亮點與創(chuàng)新，目前正處于逐步探索中。黨的十八屆三中全會提出，允許混合所有制經(jīng)濟實行企業(yè)員工持股，形成資本所有制和勞動者利益共同體?！吨笇б庖姟分赋?，探索實行混合所有制企業(yè)員工持股，優(yōu)先支持人才資本和技術(shù)要素貢獻占比較高的轉(zhuǎn)制科研院所、高新技術(shù)企業(yè)、科技服務(wù)型企業(yè)開展員工持股試點，支持對企業(yè)經(jīng)營業(yè)績和持續(xù)發(fā)展有直接或較大影響的科研人員、經(jīng)營管理人員和業(yè)務(wù)骨干等持股。為激勵企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新，在國企混合所有制改革過程中，推行員工持股不失為一種有效的激勵手段。目前，關(guān)于員工持股多為政策性文件的原則性表述，缺乏可操作性的制度文件。員工持股本身是一種投資行為，有一定的風險，應(yīng)根據(jù)企業(yè)實際情況穩(wěn)步推進。并不是所有國企在任何階段都可以實行，只有從事一般競爭性業(yè)務(wù)的國企，主要限于國有大型科研、設(shè)計、高新技術(shù)企業(yè)，才允許和鼓勵科技、管理、業(yè)務(wù)骨干持股。2014年證監(jiān)會出臺了《關(guān)于上市公司實施員工持股計劃試點的指導意見》，明確了不同類型企業(yè)員工持股的原則、資金、股票來源和持股方式等。國務(wù)院國資委《關(guān)于規(guī)范國有企業(yè)職工持股、投資的意見》對國有企業(yè)員工持股的企業(yè)范圍、持股形式、轉(zhuǎn)讓要求、入股資金來源等進行了限制。目前員工持股尚處于探索試點階段，尚沒有具體立法。對于員工持股的原則、具體方式、程序、比例等需要進一步統(tǒng)一明確規(guī)定與規(guī)范，否則可能僅限于口號性宣傳，很難深入推進。只有通過法律手段明確持股員工的具體權(quán)利與義務(wù)，依法進行規(guī)范與約束，才能真正起到激勵作用，應(yīng)出臺具體的條例或在證券法修訂過程中予以考慮。

3.4 創(chuàng)新指標關(guān)注的國資監(jiān)管與考核機制創(chuàng)新

目前國企改革正朝向由管資產(chǎn)向管資本方向邁進，應(yīng)改變過去管人、管事、管資產(chǎn)的監(jiān)管模式，在競爭性國企監(jiān)管中注重對國有資本的監(jiān)管，以管資本為主推動國有資本合理流動和優(yōu)化配置，使資本向具有核心競爭力的優(yōu)勢企業(yè)集中。在對競爭性國企進行考核時，應(yīng)注重對其以自主創(chuàng)新為內(nèi)核的核心競爭力提升的考核。對其研發(fā)投入、成果轉(zhuǎn)化、知識產(chǎn)權(quán)等無形資產(chǎn)運營收益、國際競爭力提升等設(shè)置可以具體量化的監(jiān)管與考核指標。科技創(chuàng)新政策層面，《國家中長期科學和技術(shù)發(fā)展規(guī)劃綱要（2006—2020）》明確提出，把技術(shù)創(chuàng)新能力作為國有企業(yè)考核的重要指標，把技術(shù)要素參與分配作為高新技術(shù)企業(yè)產(chǎn)權(quán)制度改革的重要內(nèi)容。《國務(wù)院關(guān)于新形勢下加快知識產(chǎn)權(quán)強國建設(shè)的若干意見》（國發(fā)〔2015〕71號）也提出探索建立經(jīng)營業(yè)績、知識產(chǎn)權(quán)和創(chuàng)新并重的國有企業(yè)考評模式?！丁笆濉眹铱萍紕?chuàng)新規(guī)劃》中提出，建立健全國有企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新的經(jīng)營業(yè)績考核制度，落實和完善國有企業(yè)研發(fā)投入視同利潤的考核措施。改革完善國有企業(yè)評價機制，把研發(fā)投入和創(chuàng)新績效作為重要考核指標?！秶鴦?wù)院關(guān)于強化實施創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略進一步推進大眾創(chuàng)業(yè)萬眾創(chuàng)新深入發(fā)展的意見》（國發(fā)〔2017〕37號）指出財政資金、國有資本參與創(chuàng)業(yè)投資的投入、管理與退出標準和規(guī)則，構(gòu)建相適應(yīng)的績效評價體系。在國資監(jiān)管層面，早在2006年4月，為貫徹黨的十六屆五中全會和全國科技大會精神，促進企業(yè)成為自主創(chuàng)新的主體，增強企業(yè)自主創(chuàng)新能力，國資委聯(lián)合科技部、中華全國總工會聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于開展創(chuàng)新型企業(yè)試點工作的通知》，選擇包括國有骨干企業(yè)、高新技術(shù)企業(yè)等在內(nèi)的試點企業(yè)進行重點扶持。地方國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會也發(fā)布了關(guān)于加強監(jiān)管企業(yè)科技創(chuàng)新工作的指導意見。新一輪國企改革大潮中，國資監(jiān)管文件中關(guān)于對企業(yè)核心競爭力提升、技術(shù)創(chuàng)新領(lǐng)域的監(jiān)管指標更為突出。2007年修訂后的《科學技術(shù)進步法》第39條也明確規(guī)定，國有企業(yè)負責人對企業(yè)的技術(shù)進步負責。對國有企業(yè)負責人的業(yè)績考核應(yīng)當將企業(yè)的創(chuàng)新投入、創(chuàng)新能力建設(shè)、創(chuàng)新成效等情況納入考核的范圍。2016年12月，國務(wù)院國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會令第33號發(fā)布《中央企業(yè)負責人經(jīng)營業(yè)績考核辦法》，明確將企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展、提升核心競爭力作為考核導向，并明確了具體的考核目標及獎懲辦法?！秶鴦?wù)院辦公廳關(guān)于轉(zhuǎn)發(fā)國務(wù)院國資委以管資本為主推進職能轉(zhuǎn)變方案的通知（國辦發(fā)〔2017〕38號）》（簡稱《通知》）不僅明確了國資委在“國資委—國有資本投資運營公司—國有企業(yè)”三層架構(gòu)中的定位，更明確了其專司國有資產(chǎn)監(jiān)管的職能和權(quán)力邊界。對于進一步深化國企改革，真正實現(xiàn)由管資產(chǎn)向管資本轉(zhuǎn)變，提高國有資本運營效率，具有重大實踐指導價值?！锻ㄖ访鞔_提出要整合推動科技創(chuàng)新職能，進一步提高監(jiān)管效能。地方國資委也制定了相應(yīng)的地方國資監(jiān)管文件。盡管歷經(jīng)多次改革，國有企業(yè)自主創(chuàng)新能力已大大提升，但無論是關(guān)于國企改革的頂層設(shè)計還是地方相關(guān)文件，都主要體現(xiàn)在政策層面，立法先行似乎不夠。政策的約束力、影響力與執(zhí)行力將直接關(guān)系改革效果，頂層設(shè)計必須有具體的法律措施予以細化和保障。目前，作為高位階的《企業(yè)國有資產(chǎn)法》并沒有突出對知識產(chǎn)權(quán)等國有無形資產(chǎn)的考核與管理，僅在第42條企業(yè)改制中對知識產(chǎn)權(quán)等非貨幣資產(chǎn)的折價及評估做出了規(guī)定，國有資本經(jīng)營預(yù)算、國有資產(chǎn)監(jiān)督等其他方面均未明確涉及。應(yīng)修訂《企業(yè)國有資產(chǎn)法》或出臺專門的《國有資產(chǎn)監(jiān)督管理法》，在法律層面強化對企業(yè)知識產(chǎn)權(quán)等無形資產(chǎn)的保護及自主知識產(chǎn)權(quán)在企業(yè)資產(chǎn)運營中的重要地位，并以此作為考核、獎懲企業(yè)及其負責人的重要指標，實現(xiàn)與《科技進步法》關(guān)于企業(yè)技術(shù)進步的相關(guān)規(guī)定之間的有機銜接。

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