霧霾污染跨域防治中府際協(xié)作的困境與突破

〔摘要〕 近年來霧霾天氣在我國(guó)頻繁發(fā)生，對(duì)民眾身心健康、日常生活乃至社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展造成嚴(yán)重影響，既有的環(huán)境屬地管理模式按照行政區(qū)劃邊界對(duì)霧霾污染進(jìn)行防治，難以有效應(yīng)對(duì)其跨域性污染，地方政府間的府際協(xié)作成為霧霾污染跨域防治的必然選擇。然而，霧霾污染跨域防治中府際協(xié)作同樣面臨困境，不僅府際協(xié)作難度日益增大，府際協(xié)作動(dòng)力日趨弱化，而且府際協(xié)作進(jìn)程屢受阻礙，府際協(xié)作績(jī)效收獲漸微。因此，毗鄰區(qū)域各地政府需要對(duì)霧霾污染跨域防治過程中的府際協(xié)作路徑進(jìn)行優(yōu)化，在確立府際協(xié)作基本原則的同時(shí)，設(shè)定府際協(xié)作目標(biāo)內(nèi)容，通過創(chuàng)建府際協(xié)作實(shí)現(xiàn)機(jī)制確保對(duì)霧霾跨域污染的有效防治。

〔關(guān)鍵詞〕 霧霾污染；跨域防治；府際協(xié)作

〔中圖分類號(hào)〕X51 〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A 〔文章編號(hào)〕1000-4769（2018）05-0094-08

〔基金項(xiàng)目〕國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金青年項(xiàng)目“當(dāng)代中國(guó)政治安全的考察維度、實(shí)踐原則及路徑研究”（16CZZ010）

〔作者簡(jiǎn)介〕許丹，四川大學(xué)公共管理學(xué)院博士研究生，四川 成都 610064。 改革開放以來，隨著經(jīng)濟(jì)資源配置模式的深度調(diào)整，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展持續(xù)高位增長(zhǎng)，但生態(tài)環(huán)境卻為此付出巨大代價(jià)，霧霾污染的重度惡化堪稱其中最嚴(yán)重的問題之一。事實(shí)上，生態(tài)文明建設(shè)已經(jīng)成為我國(guó)現(xiàn)代化建設(shè)和全面建成小康社會(huì)的突出短板，從根本上扭轉(zhuǎn)當(dāng)前環(huán)境惡化趨勢(shì)勢(shì)不容緩。黨的十九大報(bào)告指出，“我們要建設(shè)的現(xiàn)代化是人與自然和諧共生的現(xiàn)代化，既要?jiǎng)?chuàng)造更多物質(zhì)財(cái)富和精神財(cái)富以滿足人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要，也要提供更多優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品以滿足人民日益增長(zhǎng)的優(yōu)美生態(tài)環(huán)境需要?！薄?〕與此同時(shí)，該報(bào)告明確提出“著力解決突出環(huán)境問題。堅(jiān)持全民共治、源頭防治，持續(xù)實(shí)施大氣污染防治行動(dòng)，打贏藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)。”〔2〕可見，霧霾污染折射的不僅是環(huán)境問題、民生問題，更是關(guān)涉經(jīng)濟(jì)社會(huì)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的重大問題。因此，如何有效防治霧霾污染成為各級(jí)政府迫切需要解決的重要議題。

一、霧霾污染跨域防治中府際協(xié)作的必要性

2013年秋我國(guó)25個(gè)省份、100多個(gè)城市遭遇了霧霾污染，不僅持續(xù)數(shù)月，而且對(duì)全國(guó)6億多人口造成嚴(yán)重影響?！办F霾”一夜之間成為從中央到地方，從政府到百姓普遍熱議的話題，而專業(yè)術(shù)語PM2.5也變成民眾的常識(shí)詞匯。近年來，重度惡化的霧霾天氣在全國(guó)各地頻繁出現(xiàn)，其中經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、人口密集的京津冀地區(qū)、長(zhǎng)三角地區(qū)和珠三角地區(qū)早已淪為霧霾污染重災(zāi)區(qū)。更為嚴(yán)峻的是，由于空氣流動(dòng)與區(qū)位毗鄰，霧霾污染必然發(fā)生擴(kuò)散，任何一個(gè)地區(qū)都不可能在霧霾污染籠罩下獨(dú)善其身。

自霧霾污染防治問題進(jìn)入政府公共政策議程后，相關(guān)的全國(guó)性政策法規(guī)相繼出臺(tái)。例如，《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》第16條就明確規(guī)定，“地方各級(jí)人民政府，應(yīng)當(dāng)對(duì)本轄區(qū)的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)，采取措施改善環(huán)境質(zhì)量”?！?〕依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)，各地方政府就如何有效防治霧霾污染進(jìn)行了探索與實(shí)踐。然而，既有的霧霾污染防治模式主要奉行屬地主義原則，這使得該模式具有幾個(gè)顯著特征：其一，體制結(jié)構(gòu)存在明顯的“行政區(qū)劃”特征。在霧霾污染防治過程中，該模式以行政區(qū)劃為基礎(chǔ)，防治事務(wù)由當(dāng)?shù)卣疀Q定，各地政府均在其轄區(qū)范圍內(nèi)負(fù)責(zé)相關(guān)防治事務(wù)的實(shí)施和推進(jìn)。其二，防治理念存在濃厚的“關(guān)門主義”特征?；趪?yán)格的行政區(qū)劃邊界，各地政府只關(guān)心和重視本轄區(qū)內(nèi)的霧霾污染防治，對(duì)毗鄰區(qū)域同級(jí)政府的防治事務(wù)和行為漠不關(guān)心，其防治理念具有濃厚的關(guān)門主義色彩。其三，防治策略存在突出的“行政推動(dòng)”特征。當(dāng)前，各地的霧霾污染防治主要通過各級(jí)政府自上而下制定防治目標(biāo)、規(guī)定防治措施，整體上仍采取一種“命令-控制”式行政推動(dòng)策略，即上級(jí)政府下達(dá)任務(wù)安排，下級(jí)政府遵照命令執(zhí)行。近些年來，屬地主義管理模式在強(qiáng)化地方政府轄區(qū)內(nèi)霧霾污染防治主體責(zé)任時(shí)的確發(fā)揮了重要作用。

然而，霧霾污染具有高度的開放性和流動(dòng)性，已超越了傳統(tǒng)行政區(qū)劃邊界成為關(guān)乎毗鄰區(qū)域政府和百姓共同命運(yùn)的公共問題。實(shí)踐表明，霧霾污染跨域防治并非“一城市、一地區(qū)、一政府”就能獨(dú)立完成，既有的屬地管理模式因存在嚴(yán)格行政區(qū)劃分割，必然導(dǎo)致地方政府出現(xiàn)“各自為政”“各行其是”的局面。況且，“受限于地方保護(hù)主義及狹隘落后的發(fā)展觀念，地方政府在環(huán)境治理工作中往往表現(xiàn)不積極，在涉及區(qū)域環(huán)境問題時(shí)，囿于環(huán)境污染的溢出性及環(huán)境產(chǎn)品的公共性不愿選擇率先或獨(dú)自承擔(dān)治理環(huán)境的成本”?！?〕因此，屬地管理模式并不能有效解決霧霾跨域污染問題，通常難以滿足跨域防治的新要求。很明顯，毗鄰區(qū)域的霧霾污染跨域防治具有不容忽視的特性。其一，霧霾污染跨域防治具有公共性。霧霾污染跨域防治屬于區(qū)域性公共事務(wù)，其范圍已超出任何一個(gè)地區(qū)、組織和政府層級(jí)的管轄權(quán)，單兵作戰(zhàn)防治霧霾跨域污染已捉襟見肘、力不從心并且效果甚微。因此，霧霾污染跨域防治離不開毗鄰區(qū)域地方政府之間的通力協(xié)作。其二，霧霾污染跨域性防治具有外部性。由于霧霾污染的跨域擴(kuò)散，毗鄰區(qū)域內(nèi)任何一地政府所采取的政策和行動(dòng)都會(huì)對(duì)其他地區(qū)產(chǎn)生影響，其導(dǎo)致的結(jié)果必然由毗鄰區(qū)域的政府和民眾共同承擔(dān)。由此，毗鄰區(qū)域各地政府之間需建立相應(yīng)的溝通協(xié)作機(jī)制，無論是政策法規(guī)的制定，還是具體應(yīng)對(duì)措施的實(shí)施，都需要在相互之間深度溝通的基礎(chǔ)上協(xié)作推進(jìn)。其三，霧霾污染跨域防治具有整體性。霧霾污染防治作為跨域性公共事務(wù)必然關(guān)乎毗鄰區(qū)域的整體利益，任何地區(qū)都不能做出有損整體利益的行為，否則該項(xiàng)事務(wù)就沒有存在和發(fā)展的空間。因此，毗鄰區(qū)域各地政府的霧霾污染防治有其行為邊界，既不能損害其他地區(qū)的利益，更不能損害毗鄰區(qū)域的整體利益。其四，霧霾污染跨域防治具有綜合性。霧霾污染跨域防治是一項(xiàng)關(guān)涉諸多領(lǐng)域的公共事務(wù)，既離不開對(duì)行政、法律等力量的依靠，也離不開對(duì)科學(xué)技術(shù)、信息網(wǎng)絡(luò)等技術(shù)手段的依賴，更離不開綜合性防治措施的實(shí)施推進(jìn)。因此，霧霾污染跨域防治要求毗鄰區(qū)域各地政府在通力協(xié)作的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)區(qū)域間資源、信息和技術(shù)的共建共享。

由此得知，既有的屬地管理模式并不能有效回應(yīng)霧霾污染跨域防治的新挑戰(zhàn)和新要求，實(shí)現(xiàn)毗鄰區(qū)域府際協(xié)作才是有效防治霧霾跨域污染的關(guān)鍵所在。環(huán)境保護(hù)作為政府的一項(xiàng)重要職責(zé)，政府有責(zé)任為社會(huì)民眾提供健康、舒適和宜居的高質(zhì)量生態(tài)環(huán)境，但由于霧霾污染的外部性和擴(kuò)散性，毗鄰區(qū)域各地政府只有通過共同努力才能真正實(shí)現(xiàn)互惠互利。況且，通過府際協(xié)作防治霧霾跨域污染已經(jīng)具有必要性和可能性，這既是現(xiàn)實(shí)的客觀要求，也符合人民群眾的利益訴求。

二、霧霾污染跨域防治中府際協(xié)作面臨的困境

目前，面對(duì)日益惡化的霧霾污染，地方政府已經(jīng)認(rèn)識(shí)到跨域防治的迫切性以及府際協(xié)作的必要性，并相繼采取了相應(yīng)的府際協(xié)作策略。例如，我國(guó)京津冀地區(qū)不僅制定了相關(guān)行動(dòng)方案，而且聯(lián)合成立了區(qū)域霧霾污染防治協(xié)作小組，并共同簽署了府際合作協(xié)議。其中，2015年12月發(fā)布的《京津冀協(xié)同發(fā)展生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃》突出了協(xié)作發(fā)展主線，提出打破“一畝三分地”的思維定式。〔5〕然而，在霧霾污染跨域防治過程中，地方政府受短視利益觀驅(qū)使，相互間的自利性博弈不斷加劇，加之跨域協(xié)調(diào)機(jī)制不健全，致使毗鄰區(qū)域府際協(xié)作困難重重。

1.霧霾污染的復(fù)雜性增加府際協(xié)作難度

霧霾污染既是人類催生的“自然惡果”，更是社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“毒瘤”。究其本質(zhì)，它是當(dāng)前工業(yè)文明、技術(shù)能力、社會(huì)文化、經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式與區(qū)域環(huán)境污染消納力、區(qū)域環(huán)境承載力之間的正反矛盾在“極化”條件下的激化，即環(huán)境污染沉疴的集中爆發(fā)。長(zhǎng)期以來，霧霾污染跨域防治都是政府環(huán)境治理的難點(diǎn)。與其他環(huán)境問題相比，霧霾污染的產(chǎn)生、擴(kuò)散、檢測(cè)和防控都更為復(fù)雜，其治理難度令人望而止步，這不僅弱化了府際協(xié)作意愿，而且加大了府際協(xié)作難度。首先，從霧霾污染的產(chǎn)生看，污染催生源種類繁雜且高度分散。在霧霾污染的產(chǎn)生過程中，其催生源種類繁雜，既包括自然因素，也涉及人為因素。前者主要指特定的天氣或氣候條件，具有較強(qiáng)的客觀性，不以人的意志為轉(zhuǎn)移。后者則可以通過發(fā)揮人的主觀能動(dòng)性減少甚至規(guī)避，主要涉及工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的工業(yè)廢料排污、機(jī)動(dòng)車尾氣排放和農(nóng)業(yè)種養(yǎng)污染等，其中以燃煤為主的能源結(jié)構(gòu)影響最大?？梢?，自然性催生源和人為性催生源，都或多或少對(duì)霧霾污染的產(chǎn)生做出了貢獻(xiàn)。更為嚴(yán)重的是，盡管這些催生源之間具有一定的關(guān)聯(lián)性，但卻處于高度分散之中且難以識(shí)別，這在一定程度上加大了污染檢測(cè)難度。其次，從霧霾污染的擴(kuò)散看，流動(dòng)性極強(qiáng)且復(fù)合型污染明顯。相關(guān)研究表明，霧霾污染可依托大氣流動(dòng)而被遠(yuǎn)距離輸送，在毗鄰區(qū)域間快速擴(kuò)散并形成交叉污染。事實(shí)上，外來污染一直都是各地霧霾污染的主要來源，這在我國(guó)南方地區(qū)尤為普遍。況且，擴(kuò)散過程中的霧霾污染極易與其他污染交相作用形成更難防治的復(fù)合型大氣污染。例如，近年來在我國(guó)京津冀、長(zhǎng)三角和珠三角等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)均不同程度地出現(xiàn)了由霧霾、酸雨和光化學(xué)污染等組合形成的跨域性復(fù)合型大氣污染。最后，從霧霾污染的結(jié)果看，污染牽涉面廣且防治周期長(zhǎng)。由于霧霾污染具有擴(kuò)散性，其途經(jīng)區(qū)域的自然系統(tǒng)和社會(huì)系統(tǒng)都會(huì)遭受危害，不僅波及多個(gè)行政區(qū)域、涉及眾多部門，而且會(huì)對(duì)毗鄰區(qū)域的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展造成巨大損失。與此同時(shí)，不同區(qū)域的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展差異較大，各地對(duì)待霧霾污染的態(tài)度與應(yīng)對(duì)策略明顯不同，毗鄰區(qū)域間的跨域協(xié)調(diào)將耗費(fèi)更多時(shí)間和資源，這在一定程度上延長(zhǎng)了防治周期并增加了防治成本。況且，各地對(duì)毗鄰交界區(qū)域的監(jiān)管相對(duì)較弱，相互間甚至可能存在利益競(jìng)爭(zhēng)，毗鄰區(qū)域的霧霾防治短時(shí)間內(nèi)通常難以取得好轉(zhuǎn)?？梢?，“根治霧霾污染是一項(xiàng)長(zhǎng)期系統(tǒng)工程，牽涉面較多，短期內(nèi)甚至?xí)?yán)重影響一個(gè)地方的經(jīng)濟(jì)社會(huì)效益，絕非‘理性經(jīng)濟(jì)人地方政府的偏好所在?！薄?〕

2.地方政府自利性博弈削弱府際協(xié)作動(dòng)力

在我國(guó)，政治上的壓力型體制和經(jīng)濟(jì)上的分稅制共同形塑了地方政府的發(fā)展邏輯。〔7〕基于這種制度安排，地方政府兼具“政治人”和“經(jīng)濟(jì)人”雙重角色，在追求政治晉升和擴(kuò)充地方財(cái)政方面動(dòng)機(jī)強(qiáng)烈。霧霾污染跨域防治過程中，利益問題是毗鄰區(qū)域府際協(xié)作的核心問題，它貫穿府際協(xié)作過程的始終。然而，當(dāng)前形勢(shì)嚴(yán)峻，毗鄰區(qū)域政府間的自利性博弈正在不斷削弱府際協(xié)作的動(dòng)力?？梢哉f，毗鄰區(qū)域政府之間的“集體非理性”博弈過程實(shí)則為游戲規(guī)則下的各顯神通和兩敗俱傷。首先，地方政府自利性博弈加劇了各地間的“排污競(jìng)爭(zhēng)”。相關(guān)研究表明，各地爭(zhēng)奪產(chǎn)值大、利稅高的重型工業(yè)已經(jīng)成為地方政府經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的常態(tài)?！?〕很明顯，重型工業(yè)的排污排廢是催生霧霾污染的重要因素之一，地方政府圍繞重型工業(yè)展開的政治競(jìng)爭(zhēng)和經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)實(shí)則演變成各地之間的“排污競(jìng)爭(zhēng)”，這不僅致使霧霾污染持續(xù)惡化，而且嚴(yán)重削弱府際協(xié)作動(dòng)力。如前所述，各地政府之間存在嚴(yán)格的行政區(qū)劃限制，其只對(duì)所轄行政區(qū)域內(nèi)的霧霾污染具有管轄權(quán)，而對(duì)其他行政區(qū)域的霧霾污染無能為力。因此，在毗鄰區(qū)域缺少相互約束的條件下，任何一地政府對(duì)本轄區(qū)內(nèi)霧霾污染防治的資源投入都會(huì)因?yàn)榕弲^(qū)域霧霾污染的跨域輸送變得徒勞無功。由此一來，在霧霾污染防治中，地方政府間必然展開自利性博弈，為了滿足政治晉升和擴(kuò)充地方財(cái)政的需要，各地不僅不會(huì)投入資源防治污染，反而會(huì)大力發(fā)展重型工業(yè)，最終導(dǎo)致“排污競(jìng)爭(zhēng)”加劇。其次，地方政府自利性博弈致使“搭便車”現(xiàn)象頻發(fā)。由于霧霾污染及其防治具有外部性，政府的資源投入與產(chǎn)出通常不成正比，甚至出現(xiàn)收益遠(yuǎn)小于成本的情況。受屬地保護(hù)主義觀念的影響，地方政府基于自身利益考量，不僅不會(huì)將更多的資源和財(cái)力投入到跨域霧霾防治中，反而會(huì)減少污染防治投入，轉(zhuǎn)而采取“搭便車”的僥幸心理，這會(huì)導(dǎo)致毗鄰區(qū)域的資源、信息和技術(shù)無法得到有效整合。此外，在霧霾污染跨域防治過程中，不論是毗鄰區(qū)域各地政府相關(guān)政策法規(guī)的制定，抑或是其應(yīng)對(duì)措施的具體實(shí)施，均缺乏有效的銜接機(jī)制，這既致使搭便車現(xiàn)象加劇，又嚴(yán)重削弱府際協(xié)作動(dòng)力。最后，地方政府自利性博弈催生“風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)嫁”行為。霧霾污染跨域防治屬于毗鄰區(qū)域的公共性事務(wù)，各地在加大污染防治力度時(shí)通常會(huì)產(chǎn)生外部經(jīng)濟(jì)效應(yīng)，即“效益溢出”。究其原因，在污染防治過程中，某一地區(qū)的霧霾防治可能會(huì)讓周邊其他地區(qū)受益。因此，毗鄰區(qū)域各地政府在對(duì)轄區(qū)內(nèi)的污染防治投入和產(chǎn)出進(jìn)行權(quán)衡時(shí)，通常會(huì)減少投入以便降低“效益溢出”，甚至?xí)驯据爡^(qū)需要花費(fèi)人力、物力和財(cái)力去解決的問題盡量轉(zhuǎn)嫁給周邊區(qū)域?；蛘哒f，通常情況下各地政府會(huì)從自身利益出發(fā)，模糊處理霧霾污染防治的職責(zé)范圍，以期將霧霾污染防治的成本轉(zhuǎn)嫁給其他區(qū)域，這不僅會(huì)加劇各地之間的矛盾沖突，而且會(huì)嚴(yán)重削弱府際協(xié)作動(dòng)力?？梢?，霧霾污染跨域防治中的府際協(xié)作在如此激烈的競(jìng)爭(zhēng)與博弈中，不僅是缺乏動(dòng)力的，而且是很難徹底的。

3.地方政府短視利益觀阻礙府際協(xié)作進(jìn)程

近些年來，霧霾污染跨域防治中地方政府短視利益行為較為突出，不論是遠(yuǎn)近利益沖突中的利益抉擇，抑或是既有地方官員任用與考核下的政績(jī)?cè)V求，還是利益補(bǔ)償機(jī)制缺失下的風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避，均呈現(xiàn)出明顯的短視化特征。更為嚴(yán)重的是，在短視利益觀的驅(qū)動(dòng)下，地方政府的短視化利益行為已對(duì)霧霾污染跨域防治中的府際協(xié)作進(jìn)程造成阻礙。首先，近期利益與遠(yuǎn)期利益沖突中的短視利益訴求。霧霾污染跨域防治是關(guān)涉區(qū)域發(fā)展整體利益和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益的公共性事務(wù)，需要毗鄰區(qū)域各地政府通力協(xié)作才能完成。長(zhǎng)遠(yuǎn)來看，霧霾污染跨域防治較為復(fù)雜，不僅需要對(duì)相關(guān)區(qū)域的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)進(jìn)行調(diào)整，而且需要協(xié)調(diào)多方利益，甚至短時(shí)期內(nèi)會(huì)對(duì)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生不利影響。然而，各地政府為了維持地方經(jīng)濟(jì)的持續(xù)增長(zhǎng)，既不愿意成為區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的犧牲者，更不愿意投入大量的人力、物力和財(cái)力防治霧霾污染。況且，地方政府兼具發(fā)展經(jīng)濟(jì)和保護(hù)環(huán)境等多重職責(zé)，當(dāng)其過度追求經(jīng)濟(jì)效益而無法平衡環(huán)保利益時(shí)，通常會(huì)選擇“先發(fā)展、后治理”的模式，不僅致使環(huán)境保護(hù)處于被動(dòng)的末端治理狀態(tài)，而且加劇先發(fā)展后治理的積累性環(huán)境問題?？梢?，當(dāng)遠(yuǎn)期利益與近期利益發(fā)生沖突時(shí)，地方政府的短視利益行為往往會(huì)對(duì)府際協(xié)作造成阻礙。其次，地方官員任用與考核機(jī)制下的短視利益訴求。目前，我國(guó)地方官員的任用與考核主要采用以任期制為特征的任用機(jī)制和以GDP為主的考核機(jī)制，在這兩個(gè)機(jī)制的雙重作用下政府官員被打上“短期化”烙印。一方面，部分地方政府長(zhǎng)期堅(jiān)持唯GDP績(jī)效考核標(biāo)準(zhǔn)，不僅片面追求經(jīng)濟(jì)利益的高速增長(zhǎng)，甚至以犧牲生態(tài)環(huán)境為代價(jià)。在霧霾污染跨域防治中，傳統(tǒng)的GDP激勵(lì)機(jī)制通常促使地方政府放棄或者無視環(huán)保利益，同時(shí)圍繞經(jīng)濟(jì)利益展開競(jìng)逐?；蛘哒f，“官員的政績(jī)考核常常唯GDP論英雄，促使地方政府官員為了謀求晉升而在霧霾治理實(shí)踐中踟躕不前，擔(dān)心無法體現(xiàn)政績(jī)而從意識(shí)上去規(guī)避對(duì)霧霾治理的行為?！薄?〕另一方面，由于官員任用有任期期限，這通常會(huì)促使地方政府官員更加奉行短期效用，其短視化利益行為可能加重霧霾污染并導(dǎo)致府際協(xié)作進(jìn)程受阻。最后，區(qū)域間利益補(bǔ)償機(jī)制缺失下的短視利益訴求。眾所周知，霧霾污染跨域防治需要毗鄰區(qū)域各地政府付出一定的利益代價(jià)，除了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整對(duì)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來的短期不利影響，還包括霧霾污染防治過程中的資源耗費(fèi)和經(jīng)費(fèi)支出。此外，區(qū)域間經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、霧霾污染防治意愿、科學(xué)技術(shù)水平和自然條件都存在差異，這將使得各地的霧霾污染防治成本與收益有所不同。況且，參與府際協(xié)作的地方政府之間并非上下級(jí)關(guān)系，而是同級(jí)之間的平等協(xié)作關(guān)系。由此，利益上的互惠互利就成為府際協(xié)作的根本前提。在毗鄰區(qū)域利益補(bǔ)償機(jī)制缺失的情況下，處于弱勢(shì)地位的地方政府或者利益受損的地方政府都會(huì)主動(dòng)地回避甚至終止府際協(xié)作?！?0〕或者說，“橫向地方政府間實(shí)現(xiàn)合作更多的在于他們之間有著共同的利益，而在合作中總有處于劣勢(shì)的成員，一旦利益從劣勢(shì)方流向優(yōu)勢(shì)方，合作有可能就面臨著失敗”?！?1〕

4.跨域協(xié)調(diào)機(jī)制不完善降低府際協(xié)作績(jī)效

一般而言，完善的跨域協(xié)調(diào)機(jī)制是提高府際協(xié)作績(jī)效的重要保障。然而，從當(dāng)前我國(guó)霧霾污染跨域防治現(xiàn)狀看，毗鄰區(qū)域間的跨域協(xié)調(diào)機(jī)制并不完善，既有的一些協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)也很難發(fā)揮作用，這在一定程度上降低了府際協(xié)作績(jī)效。其一，府際戰(zhàn)略銜接機(jī)制不完善使得跨域性戰(zhàn)略部署缺乏科學(xué)性。在霧霾污染跨域防治過程中，府際戰(zhàn)略銜接是毗鄰區(qū)域系統(tǒng)內(nèi)部各子系統(tǒng)之間的戰(zhàn)略協(xié)作，是尊重差異性基礎(chǔ)上的整體性整合與統(tǒng)一。因此，毗鄰區(qū)域的府際戰(zhàn)略協(xié)作是一個(gè)整體，也是應(yīng)對(duì)霧霾污染的一個(gè)跨域性防治體系。然而，我國(guó)“條塊分割”狀態(tài)的權(quán)力體系打破了霧霾污染跨域防治的整體性和系統(tǒng)性。傳統(tǒng)屬地管理和劃分原則造成各地政府只對(duì)本轄區(qū)內(nèi)的霧霾污染防治問題負(fù)責(zé)，整體性的霧霾污染跨域防治因?yàn)樾姓爡^(qū)的分割而被分散。況且，毗鄰區(qū)域政府間利益訴求不一致，政策傾向不統(tǒng)一，加之受屬地保護(hù)主義的驅(qū)動(dòng)，通常很難形成府際協(xié)作戰(zhàn)略，更難形成整體性戰(zhàn)略規(guī)劃。其二，府際政策銜接機(jī)制不完善導(dǎo)致跨域性政策過程碎片化。近年來的霧霾污染跨域防治政策實(shí)踐表明，由于毗鄰區(qū)域之間缺少府際政策銜接機(jī)制，不論是政策議程設(shè)置，還是政策目標(biāo)執(zhí)行，抑或政策結(jié)果的評(píng)價(jià)，都呈現(xiàn)出“碎片化”特征。例如，在府際協(xié)作過程中，跨域性政策評(píng)估的“碎片化”主要體現(xiàn)為政策評(píng)估過程中方案設(shè)計(jì)、資料獲取、綜合分析與得出結(jié)論等環(huán)節(jié)的協(xié)作失效。又如，參與府際協(xié)作的各地政府采用不同的政策評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致評(píng)估結(jié)果出現(xiàn)差異，進(jìn)而引發(fā)區(qū)域間矛盾沖突?？梢?，由于府際政策銜接機(jī)制的缺失，毗鄰區(qū)域各地政府的差異化政策傾斜往往導(dǎo)致各地政策之間的背離與沖突，這加大了府際協(xié)作的難度。其三，府際立法銜接機(jī)制不完善致使跨域性法規(guī)銜接制度化不足。在霧霾污染跨域防治過程中，相關(guān)法規(guī)出臺(tái)的目的和前提是為了規(guī)范政府的環(huán)境行為，對(duì)政府間的區(qū)域協(xié)作卻關(guān)注較少。在大多數(shù)情況下，這些法規(guī)側(cè)重于如何發(fā)揮政府的管制作用，不僅部分規(guī)范過于寬泛，而且原則多、規(guī)范少，其實(shí)施效果較差，并且滯后問題嚴(yán)重。此外，毗鄰區(qū)域各地政府制定的霧霾污染防治法規(guī)因地域性差異通常存在較大偏差，其立法和執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)都不盡相同。因此，由于府際立法銜接機(jī)制不完善，毗鄰區(qū)域府際協(xié)作中難以建立起跨域性法規(guī)銜接的合理框架，這就使得跨域性法規(guī)銜接制度化不足。其四，府際監(jiān)管銜接機(jī)制不完善導(dǎo)致跨域性監(jiān)督管理實(shí)效性不足。如前所述，污染防治和府際協(xié)作缺乏立法銜接，跨域性法規(guī)銜接制度化不足，這必然導(dǎo)致對(duì)跨域污染防治和府際協(xié)作難以形成有效監(jiān)督。事實(shí)上，在霧霾污染跨域防治中，相關(guān)法律規(guī)范對(duì)地方政府間合作的具體規(guī)定基本上是缺失的，已有的法律規(guī)范僅僅規(guī)定了各級(jí)政府對(duì)其轄區(qū)內(nèi)事務(wù)的管理權(quán)限與責(zé)任，并未涉及府際協(xié)作中地方政府的權(quán)利與責(zé)任，這在某種程度上致使監(jiān)督缺乏相應(yīng)的依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)，府際協(xié)作也因缺乏相應(yīng)的保障而浮于形式。

三、霧霾污染跨域防治中府際協(xié)作的優(yōu)化路徑

如前所述，府際協(xié)作已經(jīng)成為毗鄰區(qū)域霧霾污染跨域防治的必然選擇，但當(dāng)前區(qū)域間的府際協(xié)作實(shí)踐卻遭遇諸多困境。為了順利解決霧霾跨域污染問題，各地政府需要就區(qū)域間的府際協(xié)作路徑進(jìn)行優(yōu)化，在確立府際協(xié)作基本原則的同時(shí)，設(shè)定府際協(xié)作的目標(biāo)內(nèi)容并建立府際協(xié)作的長(zhǎng)效實(shí)現(xiàn)機(jī)制。

1.確立霧霾污染跨域防治中府際協(xié)作的基本原則

目前，針對(duì)霧霾污染跨域防治問題，毗鄰區(qū)域各地政府需在府際協(xié)作過程中確立起新的實(shí)踐原則，既要確立“災(zāi)害共治”原則，又要確立“利益共享”原則，更要確立“責(zé)任共擔(dān)”原則。

其一，確立府際協(xié)作“災(zāi)害共治”原則?！盀?zāi)害共治”是霧霾污染跨域防治中府際協(xié)作的基本原則。在霧霾污染無界化擴(kuò)散過程中，其途經(jīng)區(qū)域內(nèi)的任何地區(qū)都不可避免地遭受危害，這需要毗鄰區(qū)域各地政府和民眾共同參與到霧霾污染防治事務(wù)中?；蛘哒f，隨著霧霾污染的持續(xù)惡化，“一群相互依賴的個(gè)體‘有可能將自己組織起來，進(jìn)行自主治理，從而能在所有人都面對(duì)搭便車、規(guī)避責(zé)任或其他機(jī)會(huì)主義行為誘惑的情況下，取得持續(xù)的共同收益”?！?2〕事實(shí)上，“任何復(fù)雜系統(tǒng)，在外來能量的作用下或物質(zhì)的聚集態(tài)達(dá)到某種臨界值時(shí)，其子系統(tǒng)之間就會(huì)產(chǎn)生協(xié)作”?！?3〕在府際協(xié)作過程中，“災(zāi)害共治”原則強(qiáng)調(diào)霧霾污染跨域防治的多主體協(xié)作性，除了毗鄰區(qū)域各地政府外，個(gè)人、企業(yè)、家庭以及各類社會(huì)組織都是參與主體。同時(shí)，該原則倡導(dǎo)綜合運(yùn)用行政力量與其他社會(huì)力量開展多種方式防治霧霾污染，并有效預(yù)防和化解由霧霾污染引起的各種社會(huì)矛盾。

其二，確立府際協(xié)作“利益共享”原則?！袄婀蚕怼笔桥弲^(qū)域霧霾污染跨域防治中府際協(xié)作的首要原則。毗鄰區(qū)域各地政府參與府際協(xié)作的目的是謀求區(qū)域內(nèi)霧霾污染的有效防治，但決不能以損害其他地區(qū)的利益為代價(jià)滿足本地區(qū)發(fā)展需要。因此，地方政府在府際協(xié)作中應(yīng)力求割斷過度競(jìng)爭(zhēng)的紐帶，尋求協(xié)作式競(jìng)爭(zhēng)，努力探求各方共同利益，從利益共享立場(chǎng)尋找利益交匯點(diǎn)。因此，堅(jiān)持利益共享才是府際協(xié)作的根本出路?？梢?，利益共享原則構(gòu)成了毗鄰區(qū)域各地政府凝聚共識(shí)的目標(biāo)基礎(chǔ)，利益共享則成為各利益主體參與霧霾污染跨域防治的動(dòng)力源泉?？偟膩砜?，當(dāng)前我國(guó)環(huán)境質(zhì)量逐步得以優(yōu)化正是“共贏”的結(jié)果，它以治理主體地位平等為基礎(chǔ)，以行為一致為引導(dǎo)，以相互信任為依托，在利益沖突、分歧焦點(diǎn)不斷化解的過程中實(shí)現(xiàn)各方利益共享。所以，只有真正做到利益共享，才能順利促成府際協(xié)作。

其三，確立府際協(xié)作“責(zé)任共擔(dān)”原則?！柏?zé)任共擔(dān)”是毗鄰區(qū)域霧霾污染跨域防治中府際協(xié)作的重要原則。在霧霾污染跨域防治過程中，隨著尋求多元主體共同參與的府際協(xié)作方式的出現(xiàn)，以往責(zé)任主體間此消彼長(zhǎng)的排斥性利益關(guān)系被打破，責(zé)任共擔(dān)成為保障府際協(xié)作持續(xù)性的關(guān)鍵。首先，責(zé)任共擔(dān)是個(gè)體與組織主動(dòng)擔(dān)當(dāng)?shù)闹匾A(chǔ)，它是個(gè)體與組織采取行動(dòng)的動(dòng)力源之一。基于強(qiáng)烈的責(zé)任意識(shí)，參與主體可以從“要我做什么”轉(zhuǎn)變?yōu)椤拔乙鍪裁础?，從而自覺地、自主地從事霧霾污染跨域防治。因此，在霧霾污染跨域防治中，堅(jiān)持責(zé)任共擔(dān)原則有助于培育參與主體的“責(zé)任”意識(shí)和“擔(dān)當(dāng)”意識(shí)。其次，責(zé)任共擔(dān)是對(duì)多元主體行為邊界的共同約束。一般而言，清晰的責(zé)任劃分可以明確各行為主體的行為邊界。在霧霾污染跨域防治中，合理的責(zé)任劃分有助于各參與主體在面對(duì)共同任務(wù)安排時(shí)各司其職、各負(fù)其責(zé)，根據(jù)相應(yīng)的職能角色從事霧霾污染跨域防治。況且，通過對(duì)責(zé)任的考察和追究可以糾正和彌補(bǔ)各行為主體的不當(dāng)行為，保障府際協(xié)作的有效實(shí)施。因此，在霧霾污染跨域防治中建立“責(zé)任共擔(dān)”原則尤為必要。

2.設(shè)定霧霾污染跨域防治中府際協(xié)作的目標(biāo)內(nèi)容

為了確保霧霾污染跨域防治中府際協(xié)作的順利進(jìn)行，各地政府必須重視府際協(xié)作目標(biāo)內(nèi)容的設(shè)定，這主要包括以凝聚共識(shí)匯聚府際協(xié)作動(dòng)力，以資源整合夯實(shí)府際協(xié)作基礎(chǔ)和以技術(shù)優(yōu)化增強(qiáng)府際協(xié)作效能等。

其一，以凝聚共識(shí)匯聚府際協(xié)作合力。霧霾污染跨域防治中的府際協(xié)作要以正確的價(jià)值理念為先導(dǎo)，這既是府際協(xié)作的核心要素，也是匯聚協(xié)作合力的前提。毗鄰區(qū)域地方政府間若要形成協(xié)作合力，就必須摒棄既有的地域封閉分割觀念，強(qiáng)化各地政府的府際協(xié)作認(rèn)同和責(zé)任。首先，確立和強(qiáng)化府際協(xié)作中的“協(xié)作”觀念。霧霾污染跨域防治問題僅靠單個(gè)地方政府難以解決，各地政府既要擺脫屬地保護(hù)主義觀念的束縛，又要破除不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)意識(shí)，在充分認(rèn)識(shí)府際協(xié)作必要性的基礎(chǔ)上，通過有效協(xié)作達(dá)至霧霾污染跨域防治的共贏局面。其次，構(gòu)建府際協(xié)作防治霧霾污染的價(jià)值認(rèn)同。如前所述，正確的價(jià)值理念是府際協(xié)作的先導(dǎo)力量，對(duì)正確價(jià)值的認(rèn)同則是確保府際協(xié)作持續(xù)性的必要條件。在霧霾污染跨域防治中，“災(zāi)害共治、利益共享、責(zé)任共擔(dān)”既是府際協(xié)作的重要原則，也是各地政府需要達(dá)成共識(shí)的理念訴求。顯然，只有以凝聚共識(shí)匯聚府際協(xié)作合力，才能在有效防治霧霾污染、增強(qiáng)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展動(dòng)力以及提高民眾生活滿意度和幸福感等方面真正彼此受益。況且，唯有這樣才能把公共服務(wù)和社會(huì)價(jià)值融于霧霾污染防治府際協(xié)作實(shí)踐中，在培育互助協(xié)作文化的同時(shí)，為府際協(xié)作注入自覺的精神動(dòng)力。因此，以凝聚共識(shí)匯聚府際協(xié)作合力是府際協(xié)作的重要目標(biāo)內(nèi)容。

其二，以資源整合夯實(shí)府際協(xié)作基礎(chǔ)。在霧霾污染防治中，毗鄰區(qū)域間的資源整合是創(chuàng)新和優(yōu)化資源配置的一種方式，是實(shí)現(xiàn)各地雙贏或多贏的一種聯(lián)合。顯然，在資源整合過程中，既要充分利用已有資源，更要促使各類資源相互補(bǔ)充，并通過系統(tǒng)集成促使資源擁有方能夠?qū)崿F(xiàn)高效合作和資源共享。首先，完善資源整合制度保障體系。毗鄰區(qū)域間的政策調(diào)控和法規(guī)保障是實(shí)現(xiàn)資源整合共享的基本保證，各地政府要加強(qiáng)資源利用與共享的相關(guān)法律規(guī)范建設(shè)，按照職責(zé)明確、評(píng)價(jià)科學(xué)、開放有序和管理規(guī)范的原則，完善績(jī)效考核機(jī)制以及共享監(jiān)管評(píng)價(jià)機(jī)制等，從而形成科學(xué)的制度保障體系。其次，搭建資源整合信息共享平臺(tái)。在府際協(xié)作過程中，資源整合信息共享平臺(tái)在提高資源整合效率方面有著重要作用。資源整合信息共享平臺(tái)是利用現(xiàn)代信息技術(shù)手段，運(yùn)用共享模式建立的為滿足資源整合需要的開放式服務(wù)系統(tǒng)，既可為府際協(xié)作中資源整合提供信息支持，又可對(duì)共享平臺(tái)進(jìn)行適時(shí)更新和維護(hù)。最后，塑造良好資源共享文化氛圍。良好的文化氛圍在資源整合過程中通常能產(chǎn)生巨大能動(dòng)作用，尤其會(huì)對(duì)系統(tǒng)的組織方式和資源共享主體的行為產(chǎn)生影響。因此，塑造良好的資源共享文化氛圍可促使各地政府充分認(rèn)識(shí)資源整合的重要性并自覺成為資源貢獻(xiàn)的主體，進(jìn)而調(diào)動(dòng)其共享積極性。總之，毗鄰區(qū)域各政府需要整合區(qū)域間的人力資源、財(cái)力資源、物力資源、信息資源和制度資源，并以此夯實(shí)霧霾污染跨域防治中府際協(xié)作的基礎(chǔ)。

其三，以技術(shù)優(yōu)化增強(qiáng)府際協(xié)作效能。在霧霾污染防治過程中，毗鄰區(qū)域府際協(xié)作效能的增強(qiáng)有賴于持續(xù)不斷的技術(shù)優(yōu)化，這是府際協(xié)作效能得以增強(qiáng)的動(dòng)力輸出。首先，以“技術(shù)共享”實(shí)現(xiàn)府際協(xié)作“技術(shù)互補(bǔ)”。從霧霾污染防治實(shí)踐看，為了確?？缬蚍乐蔚挠行?，毗鄰區(qū)域的府際協(xié)作必須通過“技術(shù)共享”滿足技術(shù)互補(bǔ)的需要。通常情況下，各地之間積極建立技術(shù)共享交流平臺(tái)，不僅有助于核心技術(shù)的投入與分享，而且對(duì)府際協(xié)作績(jī)效的提升有明顯的促進(jìn)作用。因此，在區(qū)域技術(shù)互補(bǔ)的前提下，各地之間建立良好的技術(shù)與知識(shí)共享合作平臺(tái)成為增強(qiáng)府際協(xié)作效能的最主要努力方向。與此同時(shí)，毗鄰區(qū)域各地區(qū)還需加強(qiáng)交流與溝通，以此搭建學(xué)習(xí)互鑒平臺(tái)。其次，以“技術(shù)創(chuàng)新”推動(dòng)府際協(xié)作技術(shù)改革。在霧霾污染防治過程中，技術(shù)創(chuàng)新既包括企業(yè)生產(chǎn)技術(shù)創(chuàng)新，又包括防治技術(shù)創(chuàng)新。具體來看：一方面，毗鄰區(qū)域各地的企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新是實(shí)現(xiàn)能源節(jié)約和減少霧霾污染催生源排放的根本途徑；另一方面，毗鄰區(qū)域各地政府需要對(duì)具備技術(shù)創(chuàng)新能力的企業(yè)采取稅收優(yōu)惠政策，以此進(jìn)行激勵(lì)引導(dǎo)，鼓勵(lì)各企業(yè)將技術(shù)創(chuàng)新成果運(yùn)用到企業(yè)生產(chǎn)與霧霾污染防治中，同時(shí)在毗鄰區(qū)域間實(shí)現(xiàn)技術(shù)共享和互補(bǔ)。與此同時(shí)，鼓勵(lì)缺乏技術(shù)自主創(chuàng)新能力的企業(yè)積極引進(jìn)技術(shù)設(shè)備，提高霧霾污染防治的經(jīng)濟(jì)效益。

3.創(chuàng)建霧霾污染跨域防治中府際協(xié)作的實(shí)現(xiàn)機(jī)制

為了確保霧霾污染跨域防治中戰(zhàn)略部署科學(xué)化，政策執(zhí)行常態(tài)化，法規(guī)銜接制度化以及監(jiān)督管理有效化，毗鄰區(qū)域各政府間需要?jiǎng)?chuàng)建相應(yīng)的府際協(xié)作銜接機(jī)制體系。

其一，建立府際戰(zhàn)略銜接機(jī)制，確保霧霾污染跨域防治中府際戰(zhàn)略部署的科學(xué)化。目前，在霧霾污染跨域防治中，區(qū)域間府際協(xié)作戰(zhàn)略部署總是呈現(xiàn)出重復(fù)性與過渡性，這給霧霾污染防治帶來了不確定性和新的挑戰(zhàn)。事實(shí)上，區(qū)域間府際協(xié)作戰(zhàn)略的達(dá)成主要是通過毗鄰區(qū)域各地政府間的戰(zhàn)略博弈與妥協(xié)實(shí)現(xiàn)的。為了確保霧霾污染跨域防治中府際戰(zhàn)略部署科學(xué)化，毗鄰區(qū)域各政府需要建立相應(yīng)的府際戰(zhàn)略銜接機(jī)制。首先，建立跨域性戰(zhàn)略規(guī)劃彈性調(diào)解機(jī)制。由于毗鄰區(qū)域之間在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)布局、霧霾防治意愿、科學(xué)技術(shù)水平和自然條件方面差異較大，不同地區(qū)的霧霾污染防治戰(zhàn)略存在沖突的可能，甚至地區(qū)性防治戰(zhàn)略與跨域性總體戰(zhàn)略規(guī)劃同樣可能存在沖突。因此，在霧霾污染跨域防治中，毗鄰區(qū)域應(yīng)建立起跨域性戰(zhàn)略規(guī)劃彈性調(diào)解機(jī)制。一方面，通過跨域性戰(zhàn)略規(guī)劃彈性調(diào)解機(jī)制就各地區(qū)和區(qū)域間的戰(zhàn)略規(guī)劃進(jìn)行銜接，在化解各種矛盾沖突的同時(shí)，通過彈性化利益整合推進(jìn)總體戰(zhàn)略部署。另一方面，在堅(jiān)持區(qū)域間空間管控、多規(guī)合一的同時(shí)，以跨域性戰(zhàn)略部署先行避免區(qū)域間重復(fù)建設(shè)和重復(fù)防治帶來的資源浪費(fèi)。其次，設(shè)定跨域性府際戰(zhàn)略禁區(qū)條款。霧霾污染跨域防治是一項(xiàng)長(zhǎng)期而復(fù)雜的公共事務(wù)，其防治過程必然涉及大量的資源耗費(fèi)與成本開支。因此，實(shí)施和推動(dòng)府際協(xié)作戰(zhàn)略和設(shè)定戰(zhàn)略規(guī)劃禁區(qū)時(shí)，需要明確以下問題：一方面，在霧霾污染跨域防治中，地方政府被賦予的自治權(quán)限在多大程度上能夠決定區(qū)域發(fā)展大局，即是否存在戰(zhàn)略禁區(qū)；另一方面，由于各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、霧霾防治意愿和科學(xué)技術(shù)能力等方面存在差異，其在人力、物力和財(cái)力方面究竟能在多大程度上提供可預(yù)期的公共服務(wù)，即戰(zhàn)略禁區(qū)的邊界問題。最后，構(gòu)建跨域府際協(xié)作長(zhǎng)期戰(zhàn)略與短期戰(zhàn)略修正機(jī)制。在霧霾污染跨域防治中，追求府際戰(zhàn)略部署科學(xué)化就意味著其長(zhǎng)期戰(zhàn)略與短期戰(zhàn)略存在一個(gè)經(jīng)常性的修正機(jī)制?；蛘哒f，如果府際協(xié)作戰(zhàn)略在實(shí)施過程中很難保證霧霾污染跨域防治的合理化，這就需要在區(qū)域戰(zhàn)略與規(guī)劃統(tǒng)籌機(jī)制之間進(jìn)行合理改善和修正。

其二，建立府際政策銜接機(jī)制，確保霧霾污染跨域防治中府際政策執(zhí)行的常態(tài)化。霧霾污染源于人們不當(dāng)?shù)沫h(huán)境行為，而環(huán)境政策對(duì)人們的環(huán)境行為通常具有調(diào)節(jié)功能。作為地區(qū)性環(huán)境政策的制定實(shí)施者，地方政府長(zhǎng)期受到屬地保護(hù)主義觀念的束縛，各自為政、各行其是，霧霾污染防治政策的“碎片化”特征顯著。因此，府際政策銜接機(jī)制的確立成為確保霧霾污染跨域防治中府際政策執(zhí)行常態(tài)化的關(guān)鍵。首先，重視區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策與環(huán)保政策的銜接和協(xié)調(diào)。為了推動(dòng)毗鄰區(qū)域府際政策執(zhí)行常態(tài)化，地方政府不得不面臨經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與環(huán)境保護(hù)的兩難抉擇，這就需要重視和強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)政策與環(huán)保政策的有效銜接與協(xié)調(diào)。從我國(guó)地方政府的發(fā)展現(xiàn)狀看，地方政府間的競(jìng)爭(zhēng)為經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來了諸多好處，既為經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供了良好的制度基礎(chǔ)，又在一定程度上創(chuàng)造了經(jīng)濟(jì)效益。遺憾的是，地方政府為發(fā)展經(jīng)濟(jì)而展開的競(jìng)爭(zhēng)并不能同時(shí)實(shí)現(xiàn)環(huán)保效益，相反往往帶來生態(tài)環(huán)境的破壞，既造成資源過度浪費(fèi)，又致使環(huán)境污染持續(xù)惡化?？梢姡陟F霾污染跨域防治過程中，府際政策銜接機(jī)制的確立離不開對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策與環(huán)保政策銜接與協(xié)調(diào)的重視。其次，實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式的快速轉(zhuǎn)換。長(zhǎng)期以來，粗放型經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式在地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展中作用巨大，這種模式不僅資源耗費(fèi)量大、支出成本高，而且對(duì)生態(tài)環(huán)境造成巨大破壞。此外，地方政府在這種模式下往往聚焦于經(jīng)濟(jì)總量的增長(zhǎng)，忽視對(duì)生態(tài)環(huán)境的保護(hù)。為了有效防治霧霾跨域污染，地方政府必須實(shí)現(xiàn)從“粗放型”經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式向“綠色循環(huán)型”經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式的轉(zhuǎn)換。

其三，建立府際立法銜接機(jī)制，確保霧霾污染跨域防治中府際法規(guī)銜接的制度化。近些年來，由于霧霾污染的擴(kuò)散性和無界性，毗鄰區(qū)域各地政府之間的府際協(xié)作始終沒有形成區(qū)域間統(tǒng)一的法律解釋文本，而各地政府采取的防治手段大多都是法外模式?！芭弲^(qū)域間的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境沖突的規(guī)范與協(xié)調(diào)更多納入了法外空間，采取非法律的行政手段、協(xié)調(diào)方式進(jìn)行協(xié)調(diào)?！薄?4〕如此一來，在霧霾污染跨域防治過程中，毗鄰區(qū)域各地政府需要將府際協(xié)作納入法治軌道，通過建立府際立法銜接機(jī)制確保府際法規(guī)銜接制度化。首先，創(chuàng)建府際立法協(xié)作機(jī)制。一般而言，霧霾污染跨域防治不僅牽涉面較廣，而且涉及諸多環(huán)節(jié)，既有霧霾污染的跨域監(jiān)測(cè)，又有霧霾污染的跨域預(yù)警，更有霧霾污染的跨域應(yīng)急防治，這些都需要在府際協(xié)作的相關(guān)法律規(guī)范中加以明確。因此，需要毗鄰區(qū)域各地政府建立跨域立法協(xié)作機(jī)制，就上述相關(guān)問題進(jìn)行充分的討論、溝通和協(xié)作。其次，建立府際法律責(zé)任銜接機(jī)制。法律責(zé)任的明確界定是毗鄰區(qū)域各地政府有效協(xié)作得以實(shí)現(xiàn)的重要保障。由于霧霾污染跨域防治具有外部性，任何地區(qū)的政策制定與實(shí)施都會(huì)對(duì)其他地區(qū)產(chǎn)生影響，明確的法律責(zé)任有助于激發(fā)各行為主體的法律意識(shí)和責(zé)任意識(shí)。因此，毗鄰區(qū)域各政府可借助府際法律責(zé)任銜接機(jī)制，在平等的基礎(chǔ)上對(duì)府際法律責(zé)任進(jìn)行充分討論并加以明確。最后，制定違法行為府際懲處機(jī)制。眾所周知，法律所產(chǎn)生的效力通常與相應(yīng)的違法行為懲處力度直接相關(guān)。在霧霾污染跨域防治中，毗鄰區(qū)域各地政府需要就府際協(xié)作中的違法行為進(jìn)行懲處，這是確保各行為主體履行法律責(zé)任與義務(wù)的關(guān)鍵，也是最重要的保障手段?？梢?，毗鄰區(qū)域各政府應(yīng)該在府際協(xié)作過中通過構(gòu)建違法行為府際懲處機(jī)制來規(guī)范各行為主體的協(xié)作行為?？傊?，為了確保霧霾污染跨域防治中府際法規(guī)銜接的制度化，毗鄰區(qū)域各地政府之間需要建立起相應(yīng)的府際立法銜接機(jī)制。

其四，建立府際監(jiān)管銜接機(jī)制，確保霧霾污染跨域防治中府際監(jiān)督管理的有效化。目前，霧霾污染跨域防治主要由政府所主導(dǎo)，這使得監(jiān)督管理實(shí)踐面臨諸多問題。為了提高霧霾污染跨域防治的效能，進(jìn)一步減少地方政府的屬地保護(hù)主義行為，這就需要在協(xié)作監(jiān)管方面有新的突破，即通過建立政府官員政績(jī)與公眾監(jiān)督之間的體制蓄水池來防范“自我監(jiān)督”與“體制監(jiān)督”的真空。〔15〕首先，制定府際協(xié)作職責(zé)清單和監(jiān)管方案。在霧霾污染跨域防治中，毗鄰區(qū)域各地政府之間的積極配合與高效協(xié)作是成功防治霧霾污染的關(guān)鍵，而明晰的職責(zé)清單更是確保府際協(xié)作有效性和持續(xù)性的重要保障。為了防止責(zé)任監(jiān)督出現(xiàn)真空地帶，毗鄰區(qū)域各地政府不僅需要制定和調(diào)整府際協(xié)作的職責(zé)清單，而且需要明確府際協(xié)作中的各項(xiàng)工作任務(wù)和考核指標(biāo)，更需要制定詳細(xì)的府際協(xié)作監(jiān)管方案為問責(zé)提供依據(jù)。其次，建立府際協(xié)作的第三方監(jiān)管機(jī)制?；陟F霾污染跨域防治的必要性，在府際協(xié)作監(jiān)管銜接中，毗鄰區(qū)域各政府可通過設(shè)立第三方監(jiān)管機(jī)制來確保府際協(xié)作監(jiān)管的實(shí)效性。由于第三方監(jiān)督機(jī)構(gòu)是獨(dú)立于政府部門環(huán)境監(jiān)測(cè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)，這類機(jī)構(gòu)并不涉及地方政府之間的利益競(jìng)爭(zhēng)，在霧霾污染跨域防治中引入第三方監(jiān)管機(jī)構(gòu)將有助于府際協(xié)作監(jiān)管的科學(xué)性。況且，第三方監(jiān)管機(jī)構(gòu)不僅獨(dú)立于政府部門，更是從事監(jiān)管的專業(yè)機(jī)構(gòu)，通常能為府際協(xié)作監(jiān)管提供更多的專業(yè)技術(shù)支持。最后，籌建以環(huán)境質(zhì)量達(dá)標(biāo)為準(zhǔn)則的官員考核體系。在霧霾污染跨域防治中，地方政府要把環(huán)境質(zhì)量改善程度納入官員政績(jī)考核體系，同時(shí)要求官員簽訂目標(biāo)責(zé)任書。事實(shí)上，以環(huán)境質(zhì)量達(dá)標(biāo)為準(zhǔn)則的官員考核體系，不僅可以轉(zhuǎn)變政府官員的政績(jī)觀念，而且有助于其在經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式與霧霾污染防治之間做出理性抉擇，最終實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)之間的平衡。

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（責(zé)任編輯：何 頻）