從1980年代改革伊始,作為推廣經(jīng)濟特區(qū)經(jīng)驗應運而生的試驗田,到1990年代確立市場經(jīng)濟主體地位后的爆發(fā)式發(fā)展,再到新千年之后的轉(zhuǎn)型、突圍,一部開發(fā)區(qū)的演進史,是中國改革開放進程中最精彩的故事之一。
南方周末記者 李福榮
1984年4月,中共中央、國務院召開沿海部分城市座談會,并于5月4日發(fā)出《沿海部分城市座談會紀要》的通知,確定進一步開放14個沿海港口城市,其中包括大連。
隨后,兩名省報記者來到大連馬橋子村調(diào)研,在小漁村里迷了路,向當?shù)卮迕翊蚵牐骸按鬆敚R橋子開發(fā)區(qū)怎么走?”老農(nóng)民茫然說:“凱伐去(開發(fā)區(qū))?什么是凱伐去?”
馬橋子村現(xiàn)在已是大連金州的核心地帶。當年的記者王國棟說,1984年10月15日一大早,周圍三個村的五千多人,穿著新衣裳,扭著秧歌涌向會場,主席臺上方懸掛著大紅橫幅:“大連經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)開工典禮”。這是國務院批準的第一個經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)。
《大連日報》在一篇報道中,描摹了馬橋子未來的工業(yè)區(qū)、濱海公園、郵電大樓、賓館、寫字樓等規(guī)劃,并配發(fā)了一張效果圖。王國棟向媒體回憶,“一些當?shù)卮迕窨戳撕笾睋u頭,說不相信,當時馬橋子村吃的是井水,連電話線都沒通。”實際上,后來這些藍圖悉數(shù)兌現(xiàn),遠超當年設想。
國家商務部數(shù)據(jù)顯示,截至2014年,全國開發(fā)區(qū)累計使用外資超過5600億美元。2010年以來,中國每年實際使用外資都超過1100億美元。其中,國家級開發(fā)區(qū)的高新技術(shù)進出口總額的增長速度和占全國的比重,均高于進出口總額的相應數(shù)字。
從1980年代改革伊始,作為推廣經(jīng)濟特區(qū)經(jīng)驗應運而生的試驗田,到1990年代確立市場經(jīng)濟主體地位后的爆發(fā)式發(fā)展,再到新千年之后的轉(zhuǎn)型、突圍,一部開發(fā)區(qū)的演進史,是中國改革開放進程中最精彩的故事之一。
政策創(chuàng)新之地
經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)(以下稱“開發(fā)區(qū)”)誕生于鄧小平“第一次南巡”之后。1984年1月,鄧小平視察深圳、珠海等經(jīng)濟特區(qū)后表示:“除現(xiàn)在的特區(qū)之外,可以再開放幾個點,增加幾個港口城市,這些地方不叫特區(qū),但可以實行特區(qū)的某些政策?!?/p>
時任天津市副市長的李嵐清,參加了談話。他在會上提出,開發(fā)區(qū)不僅是創(chuàng)造一個吸引外資、加速經(jīng)濟發(fā)展的小環(huán)境,而且要強調(diào)引進先進技術(shù),建議叫“經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)”。
隨后,中共中央、國務院批轉(zhuǎn)《沿海部分城市座談會紀要》,除進一步開放沿海14個港口城市外,在有條件的城市,“劃定一個有明確地域界限的區(qū)域,興辦新的經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)”。
根據(jù)座談會精神,經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)內(nèi),利用外資項目的審批權(quán)限,可以進一步放寬,大體上比照經(jīng)濟特區(qū)的規(guī)定執(zhí)行。當年9月,大連經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)被正式批準成立。10月,寧波、秦皇島、青島和煙臺等地的開發(fā)區(qū)掛牌。從1984年11月到1985年1月,湛江、廣州、天津等開發(fā)區(qū)陸續(xù)成立。
“這是開發(fā)區(qū)建設的起始階段。”南開大學中國城市與區(qū)域經(jīng)濟研究中心副教授王家庭認為,為了達到開辟特定區(qū)域,并將其培養(yǎng)為區(qū)域增長極的目的,必定要施以外力,以改變該區(qū)域原有的發(fā)展路徑,而最直接的外力便是政府出臺優(yōu)惠政策。
開發(fā)區(qū)正是政策創(chuàng)新之地。例如,大連開發(fā)區(qū)內(nèi)開辦中外合資經(jīng)營、合作經(jīng)營、外商獨資經(jīng)營的生產(chǎn)性企業(yè),以從事生產(chǎn)經(jīng)營所得和其他所得15%的稅率征收所得稅;對開發(fā)區(qū)企業(yè)征收的地方所得稅,需要給予減征、免征優(yōu)惠的,由開發(fā)區(qū)所在地人民政府決定。
除了優(yōu)惠政策,開發(fā)區(qū)更大的意義是,擴大了地方自主性。為了籌集啟動資金,各地“八仙過海,各顯神通”。上海的三個開發(fā)區(qū),利用外資和貸款并舉,按投入比例形成各自股本,組成合資公司進行開發(fā);天津則采取“不給錢、不要錢”的策略,除了30萬元一次性開辦費,市政府沒有開出一分錢撥款。
1986年,鄧小平到天津視察時,特意去了成立僅兩年的開發(fā)區(qū)??紤]到當時條件還很簡陋,決定把接待地點放到中國和丹麥合資的丹華自行車廠。丹華自行車廠是第一家入駐天津開發(fā)區(qū)的中外合資企業(yè)。到1986年,共計有二十多家企業(yè)入駐開發(fā)區(qū)。
管委會領導試探性地詢問,對外開放政策會不會收?鄧小平同志斬釘截鐵地說:“對外開放還是要放,不放就不活,不存在收的問題。”匯報結(jié)束后,小平同志欣然揮筆寫下“開發(fā)區(qū)大有希望”題詞。
1989年,全國經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)工作會議在上海召開,確立了“三為主、一致力”的發(fā)展原則,即開發(fā)區(qū)應以“利用外資為主、發(fā)展工業(yè)為主、出口創(chuàng)匯為主、致力于發(fā)展高新技術(shù)”。
1991年,中國開發(fā)區(qū)整體引進外資8.1億美元,累計利用外資13.74億美元,出口11.3億美元,工業(yè)產(chǎn)值141.94億元。
黃金發(fā)展期
由于開發(fā)區(qū)政策取得了很好的成效,進入1990年代之后,開發(fā)區(qū)在全國各地遍地開花,進入發(fā)展黃金期。
1993年,中共十四屆三中全會作出《關于建立社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》,改革開放加快了從東南沿海向內(nèi)地的全面深入。
1992年—1993年,國務院批準了營口、長春、沈陽、哈爾濱、威海、昆山等第二批19個經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)。此外,國務院在1992年和1994年,先后批準了浦東新區(qū)和蘇州工業(yè)園區(qū)實行國家級經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)的政策。
經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)在東部和南部地區(qū)全面鋪開。到2002年6月,全國僅國家級的各類開發(fā)區(qū)已達160多個,遍布在全國各個省份。
中科院地理科學與資源研究所的張曉平分析說,從開發(fā)區(qū)的功能和類型區(qū)分,有經(jīng)濟特區(qū)、經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)、保稅區(qū)等等類別;從開發(fā)區(qū)的級別來講,有國家級、省級、地市級、區(qū)縣級、鄉(xiāng)鎮(zhèn)級等不同級別的劃分,甚至有的村也設有工業(yè)園區(qū)。
一些城市外商直接投資比例的30%-40%,都集中在開發(fā)區(qū)。張曉平介紹,截至2000年底,43個國家級開發(fā)區(qū)共設立外商投資企業(yè)15977家,實際利用外資368.85億美元,占全國總量的10.58%。約有兩百余家國際大公司和大財團在經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)投資辦廠。
大部分開發(fā)區(qū)內(nèi)都有一批大中型骨干企業(yè),對經(jīng)濟發(fā)展起著明顯的拉動作用。例如,天津市經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū),2000年全區(qū)工業(yè)產(chǎn)值超億元的企業(yè)71家,產(chǎn)值合計占全區(qū)的90%以上。
不過,開發(fā)區(qū)最初只是受益于特殊的營商政策,隨著改革開放不斷深入,當初的政策紅利漸漸弱化。
1996年1月1日起,海關對外商投資企業(yè)進口設備免除關稅和增值稅的政策,除五大經(jīng)濟特區(qū)和浦東、蘇州工業(yè)園分五年平滑過渡外,其他開發(fā)區(qū)一律停止。據(jù)《中國新聞周刊》報道,關稅優(yōu)惠取消后,外商在開發(fā)區(qū)的投資成本要增加近30%。這造成兩個直接后果,一是拉大了開發(fā)區(qū)與特區(qū)之間的差距,二是對以制造業(yè)為立身之基的開發(fā)區(qū)而言,在短短兩年間項目儲備幾乎枯竭,經(jīng)濟增長率陡然變緩。
《中國經(jīng)濟特區(qū)開發(fā)區(qū)年鑒》數(shù)據(jù)顯示,1998年,32個國家級開發(fā)區(qū)實際利用外資額為45.1億美元,較前一年下降14.39%,占全國的比例為9.89%,而1997年占比為11.63%。失去政策庇佑,經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)漸漸失去往日光環(huán)。
進入新千年之后,開發(fā)區(qū)一度賴以發(fā)展的政策優(yōu)勢進一步喪失。中國人民大學公共管理學院城市規(guī)劃與管理系的鄭國曾撰文稱,開發(fā)區(qū)優(yōu)惠政策中最重要的政策是促進開放的政策、財政政策、稅收政策和土地使用政策,后來都迅速弱化。
鄭國說,2001年,中國加入世貿(mào)組織,國家原來賦予開發(fā)區(qū)的各種開放政策,因為全方位的開放和國民待遇原則的引入而弱化;享受多年的中央財政優(yōu)惠,在2002年之前相繼到期;2007年4月4日,工業(yè)用地招拍掛新規(guī),很大程度上抑制了開發(fā)區(qū)通過便宜的土地招商引資。
2008年1月1日起施行的《中華人民共和國企業(yè)所得稅法》,取消了中國大陸范圍內(nèi)企業(yè)所得稅的差異,實行統(tǒng)一的稅率,由此開發(fā)區(qū)的區(qū)域稅收優(yōu)惠政策不復存在。
產(chǎn)城融合
盡管政策光環(huán)不再,開發(fā)區(qū)苦練內(nèi)功,仍然是經(jīng)濟高速增長的引擎。2005年,僅全國54個國家級經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)和53個國家級高新技術(shù)開發(fā)區(qū),就產(chǎn)生了占全國9.49%的GDP與16.8%的工業(yè)增加值,以及9.18%的稅收和29.58%的出口總額。僅53個國家級高新區(qū)的發(fā)明專利授權(quán)數(shù)就占全國總量的24.58%。
開發(fā)區(qū)的快速發(fā)展與城市化的快速推進,基本上并行不悖。大多數(shù)開發(fā)區(qū)位于城市空間拓展的主導方向,因此成為城市化和城市空間拓展的優(yōu)先區(qū)域。開發(fā)區(qū)在發(fā)展工業(yè)的同時,也成為生產(chǎn)要素以及人口的聚集地。
鄭國總結(jié),開發(fā)區(qū)已經(jīng)成為中國經(jīng)濟發(fā)展的重要增長極,在促進中國經(jīng)濟“量”的增長和“質(zhì)”的提高中起到了重要作用。但是,也有相當多開發(fā)區(qū)的發(fā)展情況難如人意,即便發(fā)展較好的開發(fā)區(qū),土地問題、生態(tài)環(huán)境問題、社會問題突出。
開發(fā)區(qū)遇到的問題,其實也就是城鎮(zhèn)化的問題,解決方案是“產(chǎn)城融合”。
2005年,商務部提出開發(fā)區(qū)要從單一的制造業(yè),轉(zhuǎn)向現(xiàn)代制造業(yè)和承接國際服務外包結(jié)合,明確了開發(fā)區(qū)的產(chǎn)業(yè)重點。
劉瑋大學畢業(yè)后,就來到大連經(jīng)濟開發(fā)區(qū)工作,在中德合資的“鞍鋼·蒂森克虜伯汽車鋼有限公司”擔任文員。工作之后,劉瑋覺得,在開發(fā)區(qū)吃、住、行,和沈陽、大連這樣的大城市沒有任何區(qū)別?!案鞣N公共設施都很齊全,生活中的一切需要這里都能滿足?!眲|說。
據(jù)《經(jīng)濟日報》報道,大連經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)實施的“全域城市化”發(fā)展,推進“產(chǎn)城融合”,開發(fā)區(qū)成為全國首批義務教育發(fā)展均衡區(qū)和全國唯一的教育改革先進城。開發(fā)區(qū)還擁有東北地區(qū)首屈一指的圖書館、大劇院、市民健身中心、濱海山地公園。
鄭國說,新的產(chǎn)業(yè)空間只是城市的初始階段,未來的政策導向,也應由開發(fā)區(qū)政策轉(zhuǎn)變?yōu)樾鲁钦?,未來應繼續(xù)營造區(qū)域創(chuàng)新文化、鼓勵創(chuàng)新、增強自我創(chuàng)新能力,以促進其在更高層次上參與全球產(chǎn)業(yè)循環(huán),爭取最終進入到財富凝聚階段。
新的轉(zhuǎn)型方向
2014年11月,國務院辦公廳印發(fā)的《關于促進國家級經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)轉(zhuǎn)型升級創(chuàng)新發(fā)展的若干意見》指出,東部地區(qū)國家級開發(fā)區(qū)要率先實現(xiàn)轉(zhuǎn)型發(fā)展,繼續(xù)提升開放水平,在更高層次參與國際經(jīng)濟合作和競爭,提高在全球價值鏈及國際分工中的地位。
2017年2月,國務院辦公廳印發(fā)《關于促進開發(fā)區(qū)改革和創(chuàng)新發(fā)展的若干意見》,對新形勢下做好開發(fā)區(qū)工作作出全面部署。
經(jīng)過近四十年的發(fā)展,開發(fā)區(qū)形態(tài)更加多樣——經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)、自由貿(mào)易區(qū)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)、國家旅游度假區(qū)、綜合開發(fā)區(qū)以及國家綜合配套改革試驗區(qū),開發(fā)區(qū)的地域,也從沿海開放城市到內(nèi)地各個城市,遍布全國各省、市、自治區(qū),并下沉至區(qū)縣鎮(zhèn)。
這還是經(jīng)過幾輪清理整頓后的結(jié)果。經(jīng)過2003年8月,國務院辦公廳下發(fā)的《關于清理整頓各類開發(fā)區(qū)加強建設用地管理的通知》,以及2005年下發(fā)的《關于促進國家級經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)進一步提高發(fā)展水平的若干意見的通知》整頓后,2003年7月至2006年12月期間,全國各類開發(fā)區(qū)由6866個核減至1568個。
2017年,《關于促進開發(fā)區(qū)改革和創(chuàng)新發(fā)展的若干意見》明確指出,開發(fā)區(qū)禁止大量圈地搞房地產(chǎn)開發(fā)、對海關特殊監(jiān)管區(qū)域整合優(yōu)化、減少向開發(fā)區(qū)派駐部門、下放經(jīng)濟管理權(quán)限給開發(fā)區(qū)、鼓勵以PPP模式進行開發(fā)區(qū)建設、圈地不開發(fā)或予撤銷。
天津開發(fā)區(qū)工委書記、管委會主任鄭偉銘在接受《中國新聞周刊》采訪時說,天津開發(fā)區(qū)先后推動了區(qū)域功能、組織機構(gòu)、干部人事制度和薪酬制度改革等多個層次的改革。下一步,要通過建設好自貿(mào)試驗區(qū),探索“開發(fā)區(qū)+自貿(mào)區(qū)”“先進產(chǎn)業(yè)+核心城區(qū)”等發(fā)展理念。
鄭偉銘說,開發(fā)區(qū)的發(fā)展,是中國改革開放事業(yè)的一個縮影。在改革開放、市場經(jīng)濟發(fā)展、城市化以及工業(yè)化進程中,始終充當了實驗者、實踐者和推動者的角色,而在中國接下來的發(fā)展中,開發(fā)區(qū)仍然將扮演重要角色。