可行能力視角下失地農(nóng)民補(bǔ)償問題研究

張聰

摘要：在當(dāng)今城鎮(zhèn)化背景下，我國農(nóng)民失地的速度在加快，失地農(nóng)民的規(guī)模在不斷擴(kuò)大，對失地農(nóng)民的補(bǔ)償關(guān)系到農(nóng)民的可持續(xù)生計(jì)等問題。根據(jù)Amartya Sen的可行能力理論，可行能力是由一個(gè)人實(shí)現(xiàn)的各種可能的功能活動的組合。文章以失地農(nóng)民的可行性能力為指導(dǎo)。分析了不同征地補(bǔ)償政策對于失地農(nóng)民可行能力的影響，總結(jié)了當(dāng)前征地補(bǔ)償措施出現(xiàn)的問題及原因，據(jù)此從四個(gè)方面提出了完善以可行能力為導(dǎo)向的失地農(nóng)民補(bǔ)償措施。

關(guān)鍵詞：失地農(nóng)民；可行能力；補(bǔ)償政策

一、引言

印度著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家，1998年諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎的獲得者阿瑪?shù)賮啞ど?jīng)在經(jīng)濟(jì)學(xué)領(lǐng)域創(chuàng)造性地提出了“以自由看待發(fā)展”的觀點(diǎn)。他強(qiáng)調(diào)社會的發(fā)展即是自由的擴(kuò)展，并提出了“可行能力”的概念，指的是“一個(gè)人有可能實(shí)現(xiàn)的，各種可能的功能性活動組合?！焙唵蝸碇v，“可行能力”就是人們享有選擇自己想要過的生活的自由。而功能性活動可以包括吃、喝、旅行、讀書、上網(wǎng)、工作等等活動。森提到，可行能力使個(gè)體追求自己認(rèn)為有價(jià)值的生活，為促使人們有該種能力并保障其能力的使用符合個(gè)人理智，他在其著作《以自由看待發(fā)展》中提出了五種基本的可行能力自由，也被其稱為工具性自由：一是政治自由，即公民享有基本的政治權(quán)利 。二是經(jīng)濟(jì)條件，即個(gè)人運(yùn)用經(jīng)濟(jì)資源的資格和機(jī)會。三是社會機(jī)會，即個(gè)體平等享受教育、醫(yī)療等社會公共服務(wù)的機(jī)會。四是透明性保證，即知情權(quán)。五是防護(hù)性保障，是人們享有維持正常生活所需要的社會兜底性保護(hù)。這五種工具性自由相互促進(jìn)和提升，并拓展個(gè)體的可行能力范圍。

按照國家統(tǒng)計(jì)局的界定，失地農(nóng)民指的是土地被依法征收后農(nóng)業(yè)戶口的家庭人均耕地少于0.3畝的農(nóng)民。隨著國家城市化的步伐加快，失地農(nóng)民數(shù)量與日俱增。根據(jù)中國城市發(fā)展報(bào)告編委會發(fā)布的《中國城市發(fā)展報(bào)告（2011）》預(yù)測：2030年我國失地農(nóng)民總數(shù)將達(dá)到1.1億人左右，其中60%失地農(nóng)民生活困難。

農(nóng)村土地對于中國農(nóng)民而言，具有三項(xiàng)基本的社會功能：經(jīng)濟(jì)收益，就業(yè)崗位和社會保障。因此農(nóng)民失去的不僅僅是土地，還包括與之相伴的各種生產(chǎn)、生活權(quán)益。從森的可行能力理論視角來看，農(nóng)民在土地被征收過程中其可行能力的變化主要出現(xiàn)在三個(gè)方面：第一，在經(jīng)濟(jì)狀況上，農(nóng)業(yè)帶來的可持續(xù)性收入減少甚至喪失，因無法再從農(nóng)地里獲取食品，生活支出大幅增長。失地農(nóng)民家庭短期內(nèi)經(jīng)濟(jì)條件依賴于政府提供的失地補(bǔ)償金。第二，在社會機(jī)會上，一方面，部分農(nóng)民住房被征，政府通過拆舊換新的方式給予補(bǔ)償，房屋質(zhì)量提高，基礎(chǔ)設(shè)施改善，農(nóng)民可以享有到更好的社會公共服務(wù)，另一方面，由于農(nóng)民受教育程度普遍較低，缺少其他就業(yè)技能，在面臨就業(yè)轉(zhuǎn)變時(shí)難免遭遇瓶頸，往往不能及時(shí)就業(yè)，即便就業(yè)大多也只能從事簡單的體力勞動。第三，在防護(hù)性保障方面，土地對農(nóng)民兼具失業(yè)保險(xiǎn)與養(yǎng)老保險(xiǎn)的社會保障功能，是其安身立命的基礎(chǔ)，土地的大小直接決定著其生活保障的力度。在土地被征收之前，農(nóng)民從土地上生活所需的糧食、蔬菜以及經(jīng)濟(jì)來源，形成自給自足的經(jīng)濟(jì)形態(tài)，在土地被征收以后，農(nóng)民的生活保障直接受到影響。這三個(gè)方面的改變，勢必會引起失地農(nóng)民的可行能力的變化。就當(dāng)前現(xiàn)狀而言，可行能力降低的失地農(nóng)民不在少數(shù)，可行能力降低，其生活的風(fēng)險(xiǎn)也會大大增加，圍繞其產(chǎn)生的一系列社會問題是政府乃至社會需要重視的。

二、我國現(xiàn)行失地農(nóng)民補(bǔ)償制度的問題分析

結(jié)合我國多地現(xiàn)行失地農(nóng)民補(bǔ)償安置的現(xiàn)狀與問題，大致可以分析得出現(xiàn)行補(bǔ)償措施的幾個(gè)問題：

（一）貨幣補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低，分配不明確，失地農(nóng)民家庭經(jīng)濟(jì)狀況或有惡化

征地補(bǔ)償費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)上，在2012年的相關(guān)調(diào)查中，全國承包地征用補(bǔ)償金（每畝）為2萬以下的占比超過6成，總體補(bǔ)償金額數(shù)偏低。根據(jù)相關(guān)調(diào)查和測算，水田的社會保障價(jià)值和居住生活以及環(huán)境價(jià)值的正外部性價(jià)值比例占其福利價(jià)值的總比例約為71%，旱地類則約占70%，兩者直接的土地經(jīng)濟(jì)價(jià)值比例均只占到總價(jià)值的25%左右，但在現(xiàn)有的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)下，對于農(nóng)地的貨幣補(bǔ)償主要基于其經(jīng)濟(jì)價(jià)值，缺乏對于其他正外部性價(jià)值的補(bǔ)償。在征地補(bǔ)償費(fèi)的分配上，由于缺乏監(jiān)督，部分地區(qū)出現(xiàn)了給農(nóng)民的補(bǔ)償費(fèi)被層層截留的現(xiàn)象，導(dǎo)致了農(nóng)民的利益嚴(yán)重受損。從失地農(nóng)民的可行能力角度看，征地補(bǔ)償費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)低，分配不明確主要有兩方面原因：一是農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利缺失，農(nóng)村土地歸集體所有導(dǎo)致的農(nóng)民的身份二重性既造成了農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)的不確定性，又在一定程度上成了政府和集體組織侵占農(nóng)民土地權(quán)益的根源。二是農(nóng)民的利益表達(dá)能力短缺，一方面農(nóng)民利益表達(dá)方式受制于自身文化水平和認(rèn)知能力等因素，易出現(xiàn)隨意化、非理性傾向，難以達(dá)到理想的效果；另一方面源于當(dāng)前農(nóng)民缺乏利益表達(dá)渠道。盡管《土地管理法》規(guī)定，農(nóng)民在補(bǔ)償政策的確定過程中有權(quán)參與并提出意見和建議，但在實(shí)際調(diào)查中，大多數(shù)地區(qū)在征地這種涉及農(nóng)村集體利益的大事時(shí)往往都是由村支書和村長決策，多數(shù)村民的知情權(quán)和參與權(quán)并未得到重視。另外，失地農(nóng)民在遭遇征地導(dǎo)致的利益受損情況時(shí)，通過訴訟手段進(jìn)行維權(quán)并非易事，因農(nóng)村土地屬集體所有，農(nóng)民并不具有訴訟主體資格。

（二）就業(yè)補(bǔ)償機(jī)制缺位，失地農(nóng)民社會機(jī)會亟待提高

一方面，在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，地方政府由于財(cái)力薄弱等因素，很難為失地農(nóng)民直接提供就業(yè)崗位， 在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，雖然大量投資帶動了就業(yè)崗位的增加，但由于人口稠密，失地農(nóng)民眾多，失地農(nóng)民就業(yè)需求與崗位供給仍然存在較大差距。在對30個(gè)省的3020位失地農(nóng)民的就業(yè)情況調(diào)查中，66.3%的農(nóng)民通過自己就業(yè)，占比最高，其次是通過熟人介紹，占比為17.39%，而通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府組織就業(yè)的僅占2.31%，從數(shù)據(jù)上看，自主擇業(yè)仍是失地農(nóng)民主要就業(yè)途徑，而政府在提供失地農(nóng)民工作安置方面作用較小。在失地農(nóng)民的職業(yè)技能補(bǔ)償培訓(xùn)方面，亦存在著以下問題：針對失地農(nóng)民的職業(yè)培訓(xùn)體系不夠完善；失地農(nóng)民參與培訓(xùn)缺乏積極性；重知識性培訓(xùn)，缺高技能培訓(xùn)；培訓(xùn)方式單一，適切性不夠等問題。

（三）土地?fù)Q來的社會保障發(fā)展尚不完善，保障水平低

當(dāng)前，各地政府針對失地農(nóng)民建立的社會保障制度水平還不夠高，發(fā)展還不完善。在保障內(nèi)容方面，失地農(nóng)民得到的社會保障一般是指失地農(nóng)民養(yǎng)老保障、醫(yī)療保障和最低社會保障，其中最低社會保障只有一部分生活困難的農(nóng)民才能獲得，養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)的總體保障水平較低；在資金來源方面，失地農(nóng)民的社會保障資金不僅來源于政府的財(cái)政補(bǔ)助，也需農(nóng)民從土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)償費(fèi)中抽出一部分來支付，但大部分失地農(nóng)民受自身經(jīng)濟(jì)條件所限，愿意自愿購買養(yǎng)老保險(xiǎn)的農(nóng)民數(shù)量并不多；另外，針對失地農(nóng)民的社會保障問題在法律上缺乏詳細(xì)的規(guī)定，在部分地區(qū)，其社會保障制度的運(yùn)行與相關(guān)政策執(zhí)行過程中，法制化與規(guī)范化缺失。

三、可行能力與失地農(nóng)民補(bǔ)償政策關(guān)聯(lián)分析

失地農(nóng)民作為農(nóng)民中的特殊群體，在其土地被征收后，其可行能力的提高除了取決于自身因素以外，很大程度上要依賴于政府的補(bǔ)償政策，目前，我國政府在解決失地農(nóng)民的安置補(bǔ)償問題上主要采取貨幣補(bǔ)償政策與非貨幣補(bǔ)償政策，其中非貨幣補(bǔ)償政策主要包括就業(yè)扶持（例如就業(yè)培訓(xùn)、工作安置）、社會保障等政策?；诎?shù)賮啞ど目尚心芰碚?，以下主要從失地農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)條件、社會機(jī)會和防護(hù)性保障三方面分析當(dāng)前的補(bǔ)償政策對農(nóng)民的影響。

（一）貨幣補(bǔ)償政策對失地農(nóng)民經(jīng)濟(jì)條件的影響

當(dāng)前，貨幣補(bǔ)償政策是各地區(qū)對于失地農(nóng)民采取的最常見的補(bǔ)償政策，盡管農(nóng)民因失去土地而減少或喪失了農(nóng)業(yè)收入，但政府提供的貨幣補(bǔ)償能在短期內(nèi)通過直接補(bǔ)償農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)收入，改善其生活條件，提高失地農(nóng)民的可行能力。不過，貨幣補(bǔ)償政策有其缺陷，大部分農(nóng)民由于缺乏理財(cái)知識與理財(cái)觀念，往往不知道如何使這筆費(fèi)用保值增值。大額補(bǔ)償費(fèi)同時(shí)還可能誘發(fā)部分失地農(nóng)民不思進(jìn)取，坐享其成的懶惰作風(fēng)以及揮霍無度，賭博成性的惡劣風(fēng)氣，從而導(dǎo)致今后的生活得不到保障。因此，從長遠(yuǎn)來看，單單靠貨幣補(bǔ)償政策無法保證失地農(nóng)民經(jīng)濟(jì)條件得到長期的改善。

（二）就業(yè)政策對失地農(nóng)民的社會機(jī)會的影響

當(dāng)前，我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。要更好地推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化，從制度保障層面來看，最核心的是要解決好農(nóng)民工和失地農(nóng)民的就業(yè)問題。穩(wěn)定的就業(yè)是維系個(gè)人及家庭生計(jì)的基本保障。針對農(nóng)民普遍教育程度較低，就業(yè)技能缺失、信息不通暢的情況，就業(yè)政策對于失地農(nóng)民重返工作崗位，獲得更多社會機(jī)會具有明顯的推動作用。現(xiàn)行的就業(yè)扶持政策主要包括：1.工作安置，指通過政府、非政府或村組織為失地農(nóng)民介紹或安排工作，能夠幫助失地農(nóng)民直接擺脫對土地的依賴，迅速獲得新的生存來源；2.就業(yè)培訓(xùn)，通過對失地農(nóng)民進(jìn)行職業(yè)教育來提高其就業(yè)技能，能夠縮短其職業(yè)轉(zhuǎn)換的時(shí)間，增加失地農(nóng)民的就業(yè)優(yōu)勢；3.用工信息，通過提供用工信息，方便失地農(nóng)民快速有效地自主擇業(yè)。

（三）社會保障政策對失地農(nóng)民的防護(hù)性保障的影響

據(jù)華中師范大學(xué)中國農(nóng)村研究院調(diào)查咨詢中心于2010年和2012年的相關(guān)調(diào)查，在全國的30個(gè)省30個(gè)新型農(nóng)村社區(qū)中，養(yǎng)老保險(xiǎn)上，全國七成以上的被征地農(nóng)民能夠享受新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)，少部分享受的是城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)，極少數(shù)享受的是專門針對失地農(nóng)民的養(yǎng)老保險(xiǎn)；在醫(yī)療保險(xiǎn)上，七成以上的被征地農(nóng)民享受的是新型農(nóng)村合作醫(yī)療保險(xiǎn)，約兩成享受的是城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險(xiǎn)；另外，60%左右的被征地農(nóng)民享受的是農(nóng)村最低生活保障，20%左右的農(nóng)民享受的是城市最低生活保障。通過為失地農(nóng)民建立起完整的社會保障體系，有利于彌補(bǔ)土地對農(nóng)民的社會保障功能，讓失地農(nóng)民老有所依，病有所醫(yī)，減輕失地農(nóng)民的后顧之憂。

四、完善以失地農(nóng)民可行能力建設(shè)為導(dǎo)向的補(bǔ)償政策體系

針對當(dāng)前對失地農(nóng)民的補(bǔ)償政策存在的問題以及失地農(nóng)民可行能力的缺失，提出以改善其經(jīng)濟(jì)條件，增加其社會機(jī)會，完善其防護(hù)性保障以及創(chuàng)新多元化補(bǔ)償政策為主要方面的完善措施：

（一）創(chuàng)新多元化的補(bǔ)償政策，對失地農(nóng)民開展具有針對性的補(bǔ)償政策

森在可行能力理論中提到，收入與商品不等于福利與自由，運(yùn)用收入和商品達(dá)到所預(yù)想的福利與自由受制于個(gè)人與其所處的社會的不同狀況，即個(gè)體可行能力和功能性活動的實(shí)現(xiàn)要受到多種因素影響，例如，個(gè)體、家庭和社會風(fēng)氣等。因此，制定補(bǔ)償政策時(shí)不僅要考慮地區(qū)差異性，還要針對失地農(nóng)民的個(gè)體差異和群體差異創(chuàng)新補(bǔ)償機(jī)制。在建立合適的失地補(bǔ)償政策時(shí)，預(yù)先考察被征地地區(qū)農(nóng)民的整體情況和個(gè)體差異，以失地農(nóng)民的家庭人口數(shù)，勞動力人口，家庭結(jié)構(gòu)，收入狀況，受教育程度等作為參考指標(biāo)，結(jié)合本地區(qū)的經(jīng)濟(jì)、文化、社會狀況，綜合發(fā)揮政府、企業(yè)、失地農(nóng)民等多方作用，將貨幣補(bǔ)償與多種非貨幣補(bǔ)償方式相結(jié)合，以求達(dá)到失地農(nóng)民的多重利益訴求。

（二）完善征地制度，改善失地農(nóng)民經(jīng)濟(jì)條件

第一，以農(nóng)民的參與權(quán)為核心，規(guī)范和完善征地程序。落實(shí)征地事前的告知、確認(rèn)和聽證程序，增強(qiáng)征收工作的透明度，充分考慮農(nóng)民的意見與建議，保障農(nóng)民的利益表達(dá)權(quán)利。第二，適度提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。將土地的產(chǎn)值、區(qū)位、社會保障價(jià)值、營業(yè)損失等同時(shí)作為考量指標(biāo)，科學(xué)地制定土地補(bǔ)償額度；利用市場的價(jià)格機(jī)制，基于被征區(qū)域土地使用權(quán)的市場價(jià)格來劃定土地價(jià)值。第三，合理調(diào)整土地增值分配格局。土地在被征收后其價(jià)值因用途的改變而“水漲船高”，產(chǎn)生大量土地增值收益，但農(nóng)村集體作為原有的土地所有者，卻無法享有其分配權(quán)?；诖?，政府在制定土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，應(yīng)該適當(dāng)給予農(nóng)民更多的議價(jià)權(quán)，擴(kuò)大農(nóng)民的分配額度。

（三）建立和完善就業(yè)補(bǔ)償機(jī)制，著力提高失地農(nóng)民的社會機(jī)會

阿瑪?shù)賮啞ど岬?，失業(yè)不僅使失業(yè)者喪失收入，還會導(dǎo)致失業(yè)者喪失工作技能，丟失上進(jìn)心和自信心，從而引發(fā)其身心疾病，影響家庭關(guān)系甚至導(dǎo)致社會緊張，進(jìn)而剝奪人的可行能力。因此，農(nóng)民在失去在土地上勞作的權(quán)利后，政府要及時(shí)建立和完善的失地農(nóng)民就業(yè)補(bǔ)償機(jī)制。第一，基于失地農(nóng)民的就業(yè)需求和整體情況，整合師資力量和教學(xué)設(shè)施，建立相關(guān)的職業(yè)技能體系，鼓勵失地農(nóng)民自主參與職業(yè)技能培訓(xùn)，提高自身勞動技能和職業(yè)素養(yǎng)，轉(zhuǎn)變就業(yè)觀念；第二，構(gòu)建暢通的就業(yè)信息服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，發(fā)展農(nóng)民就業(yè)中介組織，及時(shí)提供就業(yè)以及創(chuàng)業(yè)致富的信息，為失地農(nóng)民提供有效的就業(yè)信息平臺，改善失地農(nóng)民就業(yè)信息不暢通的問題；第三，獎勵企業(yè)等非政府組織開展對失地農(nóng)民的就業(yè)扶持；第四，利用貸款、稅收和場地等方面的優(yōu)惠為部分農(nóng)民提供創(chuàng)業(yè)機(jī)會，鼓勵部分失地農(nóng)民發(fā)揮自身優(yōu)勢和特長自謀職業(yè)和自主創(chuàng)業(yè)。

（四）建立并完善針對失地農(nóng)民的社會保障體系，提供失地農(nóng)民的防護(hù)性保障

社會保障對于失地農(nóng)民的可行能力的作用在此不多贅述。針對各地的實(shí)施狀況，主要在以下幾方面展開：在養(yǎng)老保險(xiǎn)方面，政府要通過大力宣傳養(yǎng)老保險(xiǎn)的重要性，轉(zhuǎn)變失地農(nóng)民的傳統(tǒng)觀念，通過資金投入和繳費(fèi)年限上的優(yōu)惠，提高失地農(nóng)民的參保積極性；在醫(yī)療保險(xiǎn)方面，建立和完善以失地農(nóng)民醫(yī)療保險(xiǎn)救助制度、失地農(nóng)民基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度和新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度為主體的多元醫(yī)療保障制度，引導(dǎo)失地農(nóng)民樹立風(fēng)險(xiǎn)意識和大病救助意識；各地政府要根據(jù)被征地的情況，制定并嚴(yán)格實(shí)施一套科學(xué)規(guī)范的針對失地農(nóng)民的社會保障制度，切實(shí)保障失地農(nóng)民的利益。

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*本文受到大學(xué)生創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)項(xiàng)目“新型城鎮(zhèn)化背景下失地農(nóng)民就業(yè)問題研究”（項(xiàng)目編號：201710500025）、湖北工業(yè)大學(xué)教研項(xiàng)目“省屬高校本科生學(xué)習(xí)效能評估研究”（項(xiàng)目編號：校2012032）的資助。

（作者單位：湖北工業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院）