理論基礎(chǔ)、現(xiàn)實(shí)依據(jù)與改革思路：中國(guó)3歲以下嬰幼兒托育服務(wù)發(fā)展研究

摘要：當(dāng)前我國(guó)3歲以下嬰幼兒托育服務(wù)供給總量極其不足、結(jié)構(gòu)嚴(yán)重失衡、服務(wù)質(zhì)量無(wú)保、社會(huì)效能低下，業(yè)已成為眾多家庭尤其是年輕女性面臨的主要難題。托育服務(wù)供給和需求之間的矛盾更成為我國(guó)社會(huì)主要矛盾在民生領(lǐng)域的集中表現(xiàn)之一。推動(dòng)該領(lǐng)域供給側(cè)改革，須突破“有需欠供”、“有教欠?！薄ⅰ百|(zhì)量欠護(hù)”等阻梗。為此，應(yīng)廓清總體發(fā)展思路和規(guī)劃，明確規(guī)制典章，保障人財(cái)物的投入和引導(dǎo)，以改革促有效供給和供需匹配，滿(mǎn)足廣大民眾迫切、剛性的民生需求，推動(dòng)“幼有所育、學(xué)有所教”戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

關(guān)鍵詞：供給側(cè)改革；托育服務(wù)；3歲以下嬰幼兒；幼有所育

中圖分類(lèi)號(hào)：C913.5文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：0257-5833（2018）09-0089-12

作者簡(jiǎn)介：楊菊華，中國(guó)人民大學(xué)社會(huì)與人口學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師（北京100872）

十九大報(bào)告指出，我國(guó)社會(huì)發(fā)展進(jìn)入了新的歷史方位，新時(shí)代的主要矛盾是人們?nèi)找嬖鲩L(zhǎng)的美好生活需要與不平衡不充分發(fā)展之間的矛盾。在全面兩孩政策（和未來(lái)更寬松的生育政策）背景下，城市家庭對(duì)托育服務(wù)（即針對(duì)3歲前嬰幼兒提供的照料和教育服務(wù)，是社會(huì)服務(wù)或公共服務(wù)的一部分）的需求迫在眉睫，但目前托育服務(wù)的供給存在總量極其不足、結(jié)構(gòu)嚴(yán)重失衡、質(zhì)量缺乏保障等問(wèn)題，形成了新時(shí)代民生領(lǐng)域一個(gè)集中且突出的社會(huì)矛盾。民生事關(guān)民心，民心關(guān)乎國(guó)運(yùn)。推動(dòng)托育服務(wù)業(yè)的發(fā)展，謀民生之利，解民生之憂(yōu)，滿(mǎn)足廣大家庭的剛性需求，真正實(shí)現(xiàn)“幼有所育、學(xué)有所教”的目標(biāo)，是全面建成小康社會(huì)的一項(xiàng)緊迫性任務(wù)，也是擺在政府和社會(huì)各界面前的重大課題。

本文基于大規(guī)模的抽樣調(diào)查數(shù)據(jù)、深度訪(fǎng)談資料和宏觀(guān)數(shù)據(jù)，結(jié)合理論思辯和國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，從理論基石、現(xiàn)實(shí)依據(jù)和改革思路三個(gè)層面，探討我國(guó)托育服務(wù)領(lǐng)域供給側(cè)改革的發(fā)展方向和途徑。具體回應(yīng)三個(gè)研究問(wèn)題：托育服務(wù)供給側(cè)改革的思想和理論基礎(chǔ)是什么？進(jìn)行托育服務(wù)供給側(cè)改革有著怎樣的現(xiàn)實(shí)依據(jù)？應(yīng)主要從哪些方面著手進(jìn)行托育服務(wù)的供給側(cè)改革？盡管近三年關(guān)于托育服務(wù)供求狀況的文獻(xiàn)并不鮮見(jiàn)，但系統(tǒng)、全面的分析卻是闕如，各類(lèi)研究的結(jié)果也是見(jiàn)仁見(jiàn)智。本文利用新的多地?cái)?shù)據(jù)，對(duì)這三個(gè)問(wèn)題的探索性回答，可彌補(bǔ)現(xiàn)有研究的不足，為新時(shí)代我國(guó)托育服務(wù)業(yè)的發(fā)展提供學(xué)理支撐。

在新的歷史時(shí)期，社會(huì)服務(wù)領(lǐng)域已然成為民生福祉短板，而托育服務(wù)更是短板中的短板。通過(guò)供給側(cè)改革來(lái)推動(dòng)托育服務(wù)業(yè)的發(fā)展，更好地滿(mǎn)足持續(xù)增長(zhǎng)的托育服務(wù)需求，不僅有助于補(bǔ)托育服務(wù)短板、破托育服務(wù)難題、解家庭照護(hù)之憂(yōu)，緩解當(dāng)前民生領(lǐng)域的一個(gè)社會(huì)主要矛盾，更直接影響當(dāng)前和未來(lái)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、人口發(fā)展的大局。這個(gè)問(wèn)題解決得好，或可帶來(lái)“托育紅利”和“性別紅利”。

一、托育服務(wù)供給側(cè)改革的理論基石

（一）托育服務(wù)供給側(cè)改革的思想基礎(chǔ)

國(guó)民經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)健康發(fā)展的必要條件之一是實(shí)現(xiàn)相對(duì)的供需平衡。中國(guó)經(jīng)濟(jì)在經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期快速增長(zhǎng)后，經(jīng)濟(jì)下行不再是周期性的波動(dòng)，而是結(jié)構(gòu)性的危機(jī)，供給側(cè)改革的新思路應(yīng)運(yùn)而生。供給側(cè)改革的主要目的在于，從提高供給質(zhì)量出發(fā)，用改革的辦法推進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整，增加基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和生產(chǎn)性社會(huì)投資等方式，借助去產(chǎn)能、去庫(kù)存和去杠桿及適當(dāng)?shù)呢?cái)政刺激，矯正要素配置扭曲，實(shí)現(xiàn)要素最優(yōu)配置，增強(qiáng)供給結(jié)構(gòu)對(duì)需求變化的適應(yīng)性和靈活性，提高全要素生產(chǎn)率，提升經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的質(zhì)量和數(shù)量，擴(kuò)大有效供給，從而更好地滿(mǎn)足廣大人民群眾的需要，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)健康發(fā)展。

“供給側(cè)”是相對(duì)于“需求側(cè)”而言的。供給和需求都是經(jīng)濟(jì)學(xué)概念，前者是指生產(chǎn)者在某一特定時(shí)期內(nèi)，在一定價(jià)格水平上愿意且能提供一定數(shù)量的商品或勞務(wù)，覆蓋供給意愿和供給能力兩個(gè)方面；后者是指在一定時(shí)期內(nèi)和一定價(jià)格條件下，消費(fèi)者對(duì)市場(chǎng)上的商品和勞務(wù)有支付能力的需要。傳統(tǒng)來(lái)看，相對(duì)于需求側(cè)的投資、消費(fèi)、出口三駕馬車(chē)，供給側(cè)主要涉及勞動(dòng)力、土地、資本、制度創(chuàng)造、創(chuàng)新等要素。

然而，傳統(tǒng)的供給側(cè)要素定義也有相當(dāng)?shù)木窒蕖艽蟪潭壬?，它沒(méi)有將生產(chǎn)性社會(huì)投資（公共服務(wù)投資）納入其中。顯而易見(jiàn)的是，教育、醫(yī)療、社會(huì)保障、公共住房等往往被視為社會(huì)福利領(lǐng)域，屬于消費(fèi)的范疇，但是，它們并非簡(jiǎn)單的社會(huì)消費(fèi)，也是生產(chǎn)性社會(huì)投資。比如，托兒所、幼兒園、學(xué)校、醫(yī)院、養(yǎng)老院、體育場(chǎng)館、休閑娛樂(lè)設(shè)施等公共設(shè)施及其服務(wù)，既是日常生活的必需品，也是供給鏈中的重要環(huán)節(jié)。一方面，這些社會(huì)性基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)可消化大量的庫(kù)存和過(guò)剩產(chǎn)能，滿(mǎn)足經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域供給側(cè)改革的基本目的；另一方面，它們也是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的短板，而將供給側(cè)改革拓展延伸到社會(huì)服務(wù)領(lǐng)域，可為經(jīng)濟(jì)發(fā)展挖掘出一個(gè)新的供給增長(zhǎng)點(diǎn)。

正因如此，盡管供給側(cè)改革的思想發(fā)端于經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，但近年尤其是十八大以來(lái)，黨和政府對(duì)民生問(wèn)題、社會(huì)服務(wù)業(yè)的發(fā)展及公共服務(wù)供給等給予了極大關(guān)切。國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人在多個(gè)場(chǎng)合，反復(fù)闡發(fā)了民生思想，闡明了供給側(cè)改革的基本思路，明確了供給側(cè)改革的目的在于貫徹以人為本的發(fā)展理念，把改善民生作為政府工作的重中之重，從解決人民群眾最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實(shí)的利益問(wèn)題入手，提高公共服務(wù)供給能力和共享水平。十八屆五中全會(huì)審議通過(guò)的《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃的建議》明確提出，要增加公共服務(wù)供給，創(chuàng)新公共服務(wù)提供方式，能由政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)提供的，政府不應(yīng)直接承辦；能由政府和社會(huì)資本合作提供的，應(yīng)廣泛吸納社會(huì)資本的參與。2018年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議再次強(qiáng)調(diào)，堅(jiān)持推進(jìn)并深化供給側(cè)改革，調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生，做好托底工作，解決好“嬰幼兒照護(hù)和兒童早期教育服務(wù)問(wèn)題”和勞動(dòng)力市場(chǎng)上的“性別歧視”問(wèn)題。這是對(duì)十九大報(bào)告關(guān)于“幼有所育”新要求的具體部署。

上述種種報(bào)告及會(huì)議都發(fā)出了一個(gè)明確的信號(hào)：即供給側(cè)改革并非僅限于經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域；必須加大對(duì)公共服務(wù)供給的力度，創(chuàng)新服務(wù)的供給模式。這就突破了過(guò)往供給側(cè)改革主要著重于經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的局限，為社會(huì)服務(wù)領(lǐng)域的改革和制度的創(chuàng)新提供了新的視角和發(fā)展思路，形成了我國(guó)托育服務(wù)業(yè)供給側(cè)改革的綱領(lǐng)性文件和行動(dòng)指南。

（二）托育服務(wù)供需關(guān)系的理論型態(tài)

將供給與需求概念引申至托育服務(wù)領(lǐng)域，則可對(duì)核心概念做如下界定：托育服務(wù)需求是指人們對(duì)托育服務(wù)有支付能力的需要。具體來(lái)說(shuō)，它是指3歲前嬰幼兒家庭對(duì)此年齡段托育服務(wù)有支付能力的需要，是獲得保育和教育服務(wù)的愿望與相應(yīng)支付能力的統(tǒng)一。托育服務(wù)供給是指在一定經(jīng)濟(jì)社會(huì)條件下，為滿(mǎn)足3歲前嬰幼兒入托需要，國(guó)家和社會(huì)托育機(jī)構(gòu)愿意并能提供的保育和教育機(jī)會(huì)及資源。無(wú)論是需求還是供給，都牽及數(shù)量、結(jié)構(gòu)、質(zhì)量和效能。同時(shí)，托育服務(wù)的供給側(cè)改革還包括組織機(jī)構(gòu)和制度法規(guī)等方面的改革，本文聚焦于托育服務(wù)本身或最直接、最相關(guān)的政策。

根據(jù)位置分析法楊曉萍、馮寶安：《論我國(guó)學(xué)前教育供需及調(diào)節(jié)》，《教育導(dǎo)刊月刊》2011年第9期。，綜合考慮供需關(guān)系，以托育服務(wù)需求的強(qiáng)弱和服務(wù)供給的盈欠為維度，可得到如下四種供需理論型態(tài)（見(jiàn)表1）：正均衡型、供不應(yīng)求型、供過(guò)于求型、負(fù)平衡型。平衡（均衡）或不平衡既涉及總量，也涉及結(jié)構(gòu)、質(zhì)量及由此而帶來(lái)的效能等諸多方面。

平衡關(guān)系包括無(wú)效平衡和有效平衡。正均衡型或強(qiáng)均衡型是指有效均衡，即家庭有強(qiáng)烈的托育服務(wù)需求，政府和社會(huì)也有相應(yīng)的服務(wù)供給；潛在需求、實(shí)際需求與有效需求相契合，且與托育服務(wù)的潛在供給、實(shí)際供給與有效供給相匹配，是一種“正向性平衡”。負(fù)均衡型或弱平衡型是指無(wú)需無(wú)供，通常是在經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化發(fā)展水平較低的情況下，家庭和個(gè)人（尤其是母親）支付能力較弱，故對(duì)托育服務(wù)缺乏需求；同時(shí)，社會(huì)也缺乏成規(guī)模和系統(tǒng)的托育服務(wù)供給，供給效能低，供需雙方在低水平上形成的一種“負(fù)向性平衡”。

不平衡關(guān)系包括供不應(yīng)求和供過(guò)于求兩種型態(tài)。供不應(yīng)求型是指有需求卻無(wú)供給或供給不能滿(mǎn)足需求的情形：家長(zhǎng)有托育服務(wù)的支付意愿和支付能力，但政府和社會(huì)未能提供相應(yīng)的服務(wù)。這種狀況既可能單獨(dú)地表現(xiàn)為數(shù)量不足、結(jié)構(gòu)失衡、質(zhì)量無(wú)保，以及由此而引發(fā)的效能低下，也可能是這幾種情況同時(shí)并存，表現(xiàn)為托育服務(wù)水平與家長(zhǎng)的期待及兒童個(gè)體發(fā)展的需求相脫節(jié)。供過(guò)于求型是指托育服務(wù)供給與家庭服務(wù)需求之間出現(xiàn)斷裂、失衡或不匹配，如在數(shù)量上供大于求，在結(jié)構(gòu)上提供的服務(wù)并非家庭之所需，在質(zhì)量上達(dá)不到家庭的期許，形成無(wú)效供給或效能低下。

Ⅰ型供需模式是一種理想狀況，既能滿(mǎn)足家庭實(shí)際需求，也不會(huì)造成資源浪費(fèi)。Ⅳ型雖也是一種平衡模式，但其背后可能是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平低下、對(duì)傳統(tǒng)育兒模式的局限或?qū)ι鐣?huì)育兒重要性的認(rèn)識(shí)不足。Ⅱ型和Ⅲ型模式均為非理想型態(tài)，前者未能滿(mǎn)足社會(huì)成員的需求，激化家庭成員尤其是女性工作-家庭的矛盾沖突，或降低生育意愿、帶來(lái)生育意愿與生育行為的悖離，或迫使女性不得不放棄職場(chǎng)發(fā)展；后者則會(huì)造成有限的公共資源的浪費(fèi)，也不能為有需求之人提供有效供給。

在推動(dòng)供給側(cè)改革過(guò)程中，須針對(duì)不同的供需類(lèi)型，采取有差異的改革思路。在Ⅰ型模式背景下，主要的著眼點(diǎn)應(yīng)在于，把握托育服務(wù)需求與供給的變動(dòng)態(tài)勢(shì)，始終保證托育服務(wù)的有效需求和有效供給之間的動(dòng)態(tài)均衡。對(duì)于II型模式，先須增加托育服務(wù)的供給量，進(jìn)而延伸至其他領(lǐng)域，形成不同類(lèi)型和不同主體開(kāi)辦的托育服務(wù)體系，為嬰幼兒提供優(yōu)質(zhì)、普惠性與市場(chǎng)化相結(jié)合的多樣化服務(wù)，緩解供需矛盾。III型模式的主要問(wèn)題在于無(wú)效供給，故應(yīng)減少供給總量，調(diào)整供給結(jié)構(gòu)，提升供給質(zhì)量，改善供給效能，激發(fā)家庭對(duì)托育服務(wù)的內(nèi)生需求，避免本來(lái)就很緊缺的保育和教育資源的浪費(fèi)。對(duì)于IV型模式，則應(yīng)推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，改變育兒觀(guān)念，激發(fā)社會(huì)需求。

托育服務(wù)供給側(cè)改革的基本方向應(yīng)是，推動(dòng)服務(wù)模式由其他類(lèi)型向I型模式轉(zhuǎn)換。為此，首先必須明確的問(wèn)題是：在新的歷史節(jié)點(diǎn)，中國(guó)托育服務(wù)主要屬于哪一類(lèi)型。

二、托育服務(wù)供給側(cè)改革的現(xiàn)實(shí)依據(jù)

本部分將主要依據(jù)以下三類(lèi)數(shù)據(jù)系統(tǒng)揭示中國(guó)目前社會(huì)托育服務(wù)的基本型態(tài)，為托育服務(wù)供給側(cè)改革提供數(shù)據(jù)支撐。一是抽樣調(diào)查數(shù)據(jù)：原國(guó)家衛(wèi)計(jì)委2016年在全國(guó)十城市（下稱(chēng)“十城市調(diào)查”）和2017年中國(guó)人民大學(xué)與國(guó)務(wù)院婦兒工委聯(lián)合進(jìn)行的四省市（天津、黑龍江、山東、四川，下稱(chēng)“四省市調(diào)查”）城市0-3歲托育服務(wù)需求和供給抽樣調(diào)查。二者的調(diào)查對(duì)象均為有一個(gè)3歲以下孩子的母親（和父親——四省市調(diào)查），且樣本量很大，分別為10004和4770人；調(diào)查設(shè)計(jì)比較合理，執(zhí)行較為嚴(yán)格，地點(diǎn)具有較好的典型意義和一定的普遍意義；覆蓋城市的不同使得分析結(jié)果可相互對(duì)照。二是宏觀(guān)的人口和教育數(shù)據(jù)，并將之與個(gè)案調(diào)查數(shù)據(jù)進(jìn)行對(duì)照和彼此印證。三是與抽樣調(diào)查同步收集的定性訪(fǎng)談資料：主要用來(lái)補(bǔ)充和解析托育服務(wù)結(jié)構(gòu)、服務(wù)質(zhì)量和服務(wù)效能等方面的信息，以彌補(bǔ)個(gè)案調(diào)查和宏觀(guān)匯總數(shù)據(jù)的不足。

盡管本文引用的數(shù)據(jù)調(diào)查地點(diǎn)和對(duì)象不同，且既有匯總數(shù)據(jù)又有微觀(guān)數(shù)據(jù)，但結(jié)果都有一個(gè)明確的指向，即中國(guó)目前社會(huì)托育服務(wù)的基本型態(tài)：機(jī)構(gòu)服務(wù)總量極其不足，服務(wù)結(jié)構(gòu)嚴(yán)重失衡，服務(wù)質(zhì)量參差不齊，服務(wù)效率十分低下。下面將依照這個(gè)邏輯序列進(jìn)行分析。

（一）總量供給嚴(yán)重不足，有“需”欠“供”

當(dāng)前托育服務(wù)供給最突出的問(wèn)題無(wú)疑是總量不足。1990年代前，我國(guó)較為完善的托兒所體系有效地化解了母親家庭與工作之間的矛盾，但隨著市場(chǎng)改革的深入推進(jìn)，企業(yè)剝離了其對(duì)員工托育的社會(huì)責(zé)任（或人的再生產(chǎn)的責(zé)任），單位體制下的托兒所體系全面瓦解，而中國(guó)既不發(fā)達(dá)也不成熟的“社會(huì)”未能實(shí)現(xiàn)有效承接，人的再生產(chǎn)成本完全回歸家庭楊菊華、杜聲紅：《建構(gòu)多元一體的嬰幼兒托育服務(wù)體系》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)報(bào)》2017年8月23日。。

其一，多個(gè)數(shù)據(jù)都顯示，至少有超過(guò)1/3的受訪(fǎng)者有社會(huì)托育服務(wù)需求。十城市的調(diào)查結(jié)果是1/3，四省市的是48%；此外，2017年北京市婦聯(lián)牽頭的一項(xiàng)大樣本調(diào)查結(jié)果是，30%的全職媽媽、半數(shù)以上的在業(yè)媽媽均有此類(lèi)服務(wù)需求。其二，與旺盛的需求形成鮮明對(duì)比的是嚴(yán)重滯后的供給。在全國(guó)層面，基于《中國(guó)人口與就業(yè)統(tǒng)計(jì)年鑒》中嬰幼兒人口總量和教育部提供的3歲前嬰幼兒在各類(lèi)性質(zhì)機(jī)構(gòu)接受服務(wù)的人口計(jì)算，2010年以來(lái)，嬰幼兒接受服務(wù)的比例從未超過(guò)5%，2015年僅1.5%。表2是2016年全國(guó)學(xué)前兒童在各類(lèi)幼兒園接受服務(wù)的情況?？傮w而言，3歲前孩子在所有學(xué)齡前入托（入園）的孩子中的占比僅為2.36%。

在地區(qū)層面看，十城市調(diào)查結(jié)果顯示，在1萬(wàn)多個(gè)受訪(fǎng)者中，以最寬口徑計(jì)算，僅555個(gè)孩子有過(guò)社會(huì)服務(wù)的經(jīng)歷，入托率僅占5.55%。其中，進(jìn)入托兒所的占1.17%，幼兒園托班占3.30%，家庭托兒戶(hù)占0.42%，托育半天以上且不需家長(zhǎng)陪同的早教機(jī)構(gòu)占0.66%。換言之，在有社會(huì)托育服務(wù)經(jīng)歷的孩子中，約六成是在幼兒園的托班（招收滿(mǎn)2歲的孩子）。而這也與另一個(gè)數(shù)據(jù)相匹配：在這些入托的孩子中，1歲前入托的僅占3%；1歲到2歲入托的占16.58%，2歲到2歲半入托的占31.53%，其余48.83%在孩子是在2歲半以后入托的，即80%的孩子在2歲后入托。四省市調(diào)查的結(jié)果也很類(lèi)似，3歲前上過(guò)托班的僅占4.3%，且年齡差別大：1歲前上過(guò)托班的不到2%，2-3歲的孩子上過(guò)托班的也僅為7%。若與同一調(diào)查的需求數(shù)據(jù)相比，供給水平遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后。

透過(guò)紛繁的數(shù)據(jù)，可得出一個(gè)規(guī)律性或綜合性的判斷，各類(lèi)服務(wù)主體在整個(gè)供給鏈中提供的嬰幼兒托育服務(wù)遠(yuǎn)未能滿(mǎn)足家庭的需求；即便算上公建民營(yíng)、公助民辦和公立幼兒園向下延伸的托班，供需差距亦無(wú)改善。與其他低生育國(guó)家的情形有如天壤之別：近年，OECD國(guó)家3歲前嬰幼兒進(jìn)入正規(guī)照料機(jī)構(gòu)的約占32%，丹麥甚至超過(guò)60%。 OECD， Starting Strong 2017： Key OECD Indicators on Early Childhood Education and Care， Paris： OECD Publishing， http：//www.oecd.org/education/startingstrong2017-9789264276116-en.htm.

（二）托育服務(wù)結(jié)構(gòu)極其失衡，服務(wù)主體公“退”民“進(jìn)”

供需匹配要求服務(wù)主體以家庭需求和日常運(yùn)營(yíng)結(jié)合為基準(zhǔn)，提供多樣化的服務(wù)模式、服務(wù)內(nèi)容和政策支持，但目前，這些需求也都未能滿(mǎn)足，具體表現(xiàn)如下。

其一，服務(wù)需求多樣化，但服務(wù)模式單調(diào)化。從孩子在機(jī)構(gòu)的時(shí)間來(lái)看，托育服務(wù)包括全日制、半日制、臨時(shí)托管（如計(jì)時(shí)托管、假期托管、喘息服務(wù)、課后托管等）等；從服務(wù)提供的主體或服務(wù)機(jī)構(gòu)的性質(zhì)來(lái)看，包括公辦機(jī)構(gòu)、私營(yíng)機(jī)構(gòu)、居住社區(qū)和功能社區(qū)的托育服務(wù)點(diǎn)及家庭托育點(diǎn)（即“鄰?fù)小保┑?。四省市的調(diào)查和訪(fǎng)談資料表明，對(duì)于2歲以下的孩子，若非萬(wàn)不得已，家庭多不舍得將他們送往全天候的托育服務(wù)機(jī)構(gòu)，但全職媽媽和在業(yè)母親，對(duì)社區(qū)臨時(shí)托育、喘息服務(wù)、延時(shí)照料等，都有一定的需求。

然而，因供給總量極度不足，以滿(mǎn)足家庭多樣化需求為目的的多元化服務(wù)只是紙上談兵；事實(shí)上，只有極少數(shù)機(jī)構(gòu)為2歲以上孩子提供幼兒園適應(yīng)的全日制或半日制服務(wù)，其中又以全日制服務(wù)為主。四省市調(diào)查的數(shù)據(jù)表明，除全日制、半日制和早教外，其他服務(wù)幾乎為0。類(lèi)似結(jié)果也見(jiàn)于十城市調(diào)查數(shù)據(jù)：在入托孩子中，20.18%接受半日制服務(wù)，剩余4/5接受全日制服務(wù)；盡管調(diào)查也問(wèn)到“其他”服務(wù)，但孩子接受其他服務(wù)的極少，且無(wú)關(guān)延時(shí)照料和臨時(shí)托管。

其二，服務(wù)主體公退民進(jìn)，盈利性市場(chǎng)主體獨(dú)大。如表3所示，有需求的受訪(fǎng)者對(duì)公辦園所情有獨(dú)鐘：七成以上家長(zhǎng)希望孩子上公辦機(jī)構(gòu)，超過(guò)12%的家長(zhǎng)希望孩子所上機(jī)構(gòu)有政府參與，選擇其他類(lèi)型機(jī)構(gòu)的寥寥無(wú)幾。十城市調(diào)查的結(jié)果與此類(lèi)似：在有托育意愿的人群中，愿將孩子送往公辦機(jī)構(gòu)的占76.03%，而愿將孩子送往民辦機(jī)構(gòu)的不到7%。

而實(shí)際供給的情況是，3歲前嬰幼兒的教育主要由民辦早教機(jī)構(gòu)承擔(dān)，養(yǎng)育主要由家庭負(fù)擔(dān)。依托機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位、部隊(duì)開(kāi)辦的托兒所寥寥無(wú)幾，真正的公辦托育服務(wù)嚴(yán)重萎縮?！爸袊?guó)健康與營(yíng)養(yǎng)調(diào)查”縱向追蹤數(shù)據(jù)的結(jié)果，很好地揭示了公共托育服務(wù)消失的動(dòng)態(tài)歷程：1991-2000年間，0-3歲嬰幼兒在公立機(jī)構(gòu)入托的比例持續(xù)下降，而2004-2011年間，該比例幾乎均為0。

圖1描述了2012-2016年在各類(lèi)性質(zhì)幼兒園入托的孩子占比。民辦幼兒園接收的人數(shù)最多，且在接受機(jī)構(gòu)照料的嬰幼兒中，八成均在民辦機(jī)構(gòu)：其份額從2012年的74.14%升至2016年的80.91%。與此相反的是嬰幼兒在其他幾類(lèi)機(jī)構(gòu)入托的下降趨勢(shì)：在教育部門(mén)入托的份額從2012年的16.04%降至2016年的11.79%。同理，在其他部門(mén)、事業(yè)單位、部隊(duì)辦幼兒園入托的孩子比重也因時(shí)而降（因各自占比很低，故并為一類(lèi)），從4.45%降到3.34%；集體辦幼兒園接受3歲前孩子的比重從3.79%降到2.81%。同樣，在這五年中，在企業(yè)辦幼兒園入托的比例從2012年的1.57%降至2016年的1.14%，比重之低幾可忽略。前面的表2也顯示出在各類(lèi)主體開(kāi)辦的幼兒園中，企業(yè)和民辦的占比最高，而在教育部門(mén)托育機(jī)構(gòu)接受服務(wù)的不足1%，占比最低。這一升一降，透視出的正是教育部的指令：即便過(guò)去部分公辦幼兒園設(shè)有托班，招收兩歲半或兩歲的幼兒，但因?qū)W前教育資源總量不足，為完成《學(xué)前教育三年行動(dòng)計(jì)劃（2014-2016年）》入園率指標(biāo)要求，各地普遍規(guī)定，公辦幼兒園不得招收3歲前孩子，從而減少幼兒園托班數(shù)量，激化了入托難的問(wèn)題。

在這樣的供給結(jié)構(gòu)下，盡管民辦幼兒園價(jià)格相對(duì)昂貴，但因公共幼兒園全面萎縮，有需求的家長(zhǎng)除將孩子送入民辦機(jī)構(gòu)外，別無(wú)選擇。十城市調(diào)查數(shù)據(jù)的結(jié)果與此非常接近，在機(jī)構(gòu)接受服務(wù)的孩子（N=555）中，在教育部門(mén)、部隊(duì)、機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、國(guó)有企業(yè)、街道社區(qū)辦的機(jī)構(gòu)入托的比例全部加起來(lái)不到22%，在民辦機(jī)構(gòu)和家庭服務(wù)點(diǎn)接受服務(wù)的孩子占78%。按照四省市的調(diào)查結(jié)果。即便將公辦、公辦民助、公建民營(yíng)都算在一起，占比也不到40%，而真正公辦公營(yíng)的不到5%。

其三，政策重“教”輕“保”，內(nèi)容“?！薄敖獭笔Ш?。盡管缺乏直接的問(wèn)卷調(diào)查和宏觀(guān)數(shù)據(jù)來(lái)對(duì)此加以論證，但從相關(guān)的政策文件和訪(fǎng)談資料可以判斷，目前接受服務(wù)的嬰幼兒主要是為早教和智力開(kāi)發(fā)（除少量家庭式“鄰?fù)小薄渲杏械纳踔翢o(wú)“教”，“?！币仓皇枪茱埡秃?jiǎn)單看護(hù)）?！吨袊?guó)兒童發(fā)展綱要（2001-2010年）》和《中國(guó)兒童發(fā)展綱要（2011-2020年）》均對(duì)0-3歲嬰幼兒的教養(yǎng)發(fā)展提出了具體目標(biāo)和策略措施?！秶?guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》再次提出，“重視0至3歲嬰幼兒教育”。為此，一些大城市相繼出臺(tái)規(guī)劃，要求辦好0-3歲教養(yǎng)支持中心，促進(jìn)0-3歲兒童早期綜合發(fā)展。從2013年開(kāi)始，教育部在北京、上海等14個(gè)地區(qū)啟動(dòng)0-3歲嬰幼兒早教試點(diǎn)工作，要求“堅(jiān)持公益普惠的基本方向，充分整合公共教育、衛(wèi)生和社區(qū)資源，努力構(gòu)建以幼兒園和婦幼保健機(jī)構(gòu)為依托，面向社區(qū)、指導(dǎo)家長(zhǎng)的嬰幼兒早期教育服務(wù)體系”。顯然，這些政策重“教”輕“保”，明確支持保育服務(wù)的政策明顯缺位。

正因政策向“教”過(guò)度傾斜，使得服務(wù)內(nèi)容也向“教”偏離，導(dǎo)致3歲前嬰幼兒保教服務(wù)的均衡性、基于孩子特點(diǎn)而向“?！眱A斜及保教并重的原則遭到破壞。盡管《中國(guó)兒童發(fā)展綱要（2011-2020年）》提出，“積極發(fā)展公益性普惠性的兒童綜合發(fā)展指導(dǎo)機(jī)構(gòu)，以幼兒園和社區(qū)為依托，為0-3歲兒童及其家庭提供早期保育和教育指導(dǎo)”，但依舊強(qiáng)調(diào)“加快培養(yǎng)0-3歲兒童早期教育專(zhuān)業(yè)化人才”。故此，市場(chǎng)上雖遍布早教機(jī)構(gòu)，卻都有教無(wú)保。早教機(jī)構(gòu)多以培訓(xùn)機(jī)構(gòu)審批，以各種形式的智力開(kāi)發(fā)、親子互動(dòng)為主，服務(wù)層次較高、但服務(wù)結(jié)構(gòu)單一，產(chǎn)品缺乏多樣性，只能滿(mǎn)足部分群眾對(duì)孩子早教的需求，卻缺乏保育、照護(hù)、保健等綜合化服務(wù)，尚未形成完整的服務(wù)鏈。因僅提供早教服務(wù)，需要家長(zhǎng)全程配合和陪同，故往往在周末和節(jié)假日上課；且因?qū)嵭袌?bào)備制收費(fèi)，服務(wù)價(jià)格居高不下。這種有“教”無(wú)“?！钡哪Ｊ脚c托育的本源性目的相距甚遠(yuǎn)，既未達(dá)到緩解家庭照料負(fù)擔(dān)的目的，還加重了家庭的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)和時(shí)間成本。

（三）服務(wù)質(zhì)量參差不齊，安全欠護(hù)

筆者在多地的訪(fǎng)談中了解到，最近一兩年，因市場(chǎng)需求的激增，一些個(gè)人和社會(huì)組織也將眼光投入到托育服務(wù)市場(chǎng)，在一定程度上推動(dòng)了托育服務(wù)業(yè)的發(fā)展。從多地的調(diào)研中可知，目前，接受3歲前嬰幼兒的服務(wù)機(jī)構(gòu)可分為六類(lèi)：存續(xù)至今或近年專(zhuān)為3歲前嬰幼兒新開(kāi)的托兒所；將服務(wù)向下延伸至2歲的幼兒園；將業(yè)務(wù)延伸至3歲前孩子或新開(kāi)設(shè)的早教中心/機(jī)構(gòu)；社會(huì)組織在社區(qū)內(nèi)開(kāi)設(shè)的小型托育點(diǎn)；以家庭為中心的“鄰?fù)小?；企業(yè)為緩解職工工作-家庭矛盾開(kāi)辦的嬰幼兒照料中心等（從滬江寶寶房、攜程親子園到京東“初然之愛(ài)托幼中心”，企業(yè)辦園以滿(mǎn)足員工3歲前托育服務(wù)需求已非新鮮事。在市場(chǎng)化進(jìn)程中消失的托兒所，又以“企業(yè)托育機(jī)構(gòu)”的形式有所復(fù)活）。

但是，在社會(huì)托育服務(wù)起步階段，服務(wù)質(zhì)量風(fēng)險(xiǎn)甚大，故公眾對(duì)服務(wù)資質(zhì)、服務(wù)質(zhì)量、政府監(jiān)管、師資培訓(xùn)等都有較高的需求。在四省市調(diào)查中，超過(guò)一半的受訪(fǎng)者認(rèn)為，為托育服務(wù)機(jī)構(gòu)制定標(biāo)準(zhǔn)和準(zhǔn)入資格占最重要地位，此后依次為對(duì)機(jī)構(gòu)進(jìn)行審核和監(jiān)管、師資培訓(xùn)與管理、給予家庭經(jīng)濟(jì)支持、給予機(jī)構(gòu)財(cái)政補(bǔ)貼等。若將受訪(fǎng)者認(rèn)為最重要的三項(xiàng)加總，則師資培訓(xùn)與管理、機(jī)構(gòu)審核與監(jiān)管和標(biāo)準(zhǔn)資格分列一二三位，而這些都與服務(wù)的規(guī)范化、安全化和服務(wù)質(zhì)量密切相關(guān)。

安全是家長(zhǎng)對(duì)托育服務(wù)的最基本要求。四省市托育服務(wù)調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，有此需求的超過(guò)80%（見(jiàn)表4）。相較于安全和衛(wèi)生（其實(shí)也是安全的一部分），其他方面的需求就顯得不那么重要了。

然而，托育服務(wù)的相關(guān)政策完全缺位，帶來(lái)以下諸多問(wèn)題。

其一，機(jī)構(gòu)缺資質(zhì)。在目前的各類(lèi)托育機(jī)構(gòu)中，一是各種證照齊全的公辦機(jī)構(gòu)；二是在工商注冊(cè)的企業(yè)自辦機(jī)構(gòu)；三是在工商注冊(cè)機(jī)構(gòu)，部分員工具有早教資質(zhì)卻無(wú)保育資質(zhì)，亦未經(jīng)過(guò)系統(tǒng)培訓(xùn)（故隊(duì)伍不穩(wěn)定），部分規(guī)模較大的新建或延伸到托育服務(wù)的市場(chǎng)早教機(jī)構(gòu)多屬此類(lèi)；四是未在任何部門(mén)注冊(cè)，無(wú)工商或教育部門(mén)運(yùn)營(yíng)許可，無(wú)托育服務(wù)資質(zhì)，既無(wú)政府扶持，亦無(wú)任何監(jiān)管，多以“黑托”身份存在，小規(guī)模市場(chǎng)機(jī)構(gòu)和家庭“鄰?fù)小倍鄬俅祟?lèi)。從對(duì)運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人的訪(fǎng)談中了解到，第二、第三和部分第四類(lèi)機(jī)構(gòu)希望政府盡快出臺(tái)托育服務(wù)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，能正式、合法地提供托育服務(wù)。但是，迄今為止，相關(guān)政策法規(guī)還完全缺失，機(jī)構(gòu)無(wú)運(yùn)營(yíng)資質(zhì)，教育和衛(wèi)生部門(mén)無(wú)條規(guī)監(jiān)管。

其二，服務(wù)缺標(biāo)準(zhǔn)。托育機(jī)構(gòu)的初衷是，希望在盈利的同時(shí)把事情辦好，實(shí)現(xiàn)有需家庭和辦托主體的利益雙贏(yíng)。而實(shí)際情況是，因缺乏標(biāo)準(zhǔn)，各類(lèi)機(jī)構(gòu)提供的服務(wù)在質(zhì)量上相距甚遠(yuǎn)。其中，公辦機(jī)構(gòu)服務(wù)內(nèi)容、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、服務(wù)目標(biāo)齊全，員工人力資本較高、待遇較好、隊(duì)伍穩(wěn)定，且質(zhì)優(yōu)價(jià)廉，但托位極少，只能滿(mǎn)足極少人的需求。其余主體提供的服務(wù)可分為幾類(lèi)：或定位于經(jīng)濟(jì)狀況極好之家庭，保育和教育服務(wù)都有較為明確的方向，員工也多有資質(zhì)或經(jīng)過(guò)培訓(xùn)，相對(duì)較正規(guī)，但收費(fèi)昂貴，受眾面極?。换蚨ㄎ挥谄胀ㄈ巳汉图彝ィㄟ@是主要模式），收費(fèi)水平一般，但多無(wú)明確的保教服務(wù)指南和服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，孩子難以得到良好的保教并重的服務(wù)；或定位于收入較低群體，保育員和教師二體合一，價(jià)格雖低，但多簡(jiǎn)單地看管孩子，優(yōu)良的保育和教育目標(biāo)均難達(dá)成。

其三。安全缺保障。托育服務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)是普遍存在的問(wèn)題。即便發(fā)達(dá)國(guó)家，社會(huì)服務(wù)中對(duì)待嬰幼兒的不當(dāng)行為也未能完全避免，但中國(guó)的這類(lèi)行為更為普遍。公立機(jī)構(gòu)因有政府的投入和其他因素的制約，風(fēng)險(xiǎn)相對(duì)較低；市場(chǎng)化的機(jī)構(gòu)是要盈利的，當(dāng)其逐利性與托育服務(wù)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)和監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)雙雙缺失時(shí)，服務(wù)主體往往以降低服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)來(lái)控制成本，在衛(wèi)生安全、師資人才、園所環(huán)境和保育教育等方面做出讓步，嬰幼兒的身心安全和健康更難得到保證。2017年上海攜程親子園、廣西玉林地區(qū)多個(gè)幼兒園、北京紅黃藍(lán)幼兒園等機(jī)構(gòu)暴露出來(lái)的虐童事件充分透視出，目前托育服務(wù)不僅“量”不足，“質(zhì)”也堪憂(yōu)。盡管這是發(fā)展中極難完全避免的問(wèn)題，須冷靜、客觀(guān)、理性、辯證地看待，但也提醒我們，提升托育服務(wù)質(zhì)量同等，甚至更為重要。

綜上，II型（供不應(yīng)求型）模式是當(dāng)前中國(guó)托育服務(wù)業(yè)的常態(tài)，由此帶來(lái)服務(wù)效能十分低下。盡管在過(guò)去幾十年中，中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展舉世矚目，但經(jīng)濟(jì)發(fā)展高于一切的思路也帶來(lái)了對(duì)家庭福祉過(guò)分讓渡的弊病。加之托育服務(wù)資源有限，使得托育服務(wù)供給不足與快速增長(zhǎng)的需求之間的矛盾日益突顯，（大）城市地區(qū)尤其如此。在政府缺位、企業(yè)逃離、市場(chǎng)失靈、社會(huì)失職的情景下，加快推動(dòng)托育服務(wù)的供給側(cè)改革，迫在眉睫，勢(shì)在必行。

三、托育服務(wù)供給側(cè)改革的基本思路

托育服務(wù)業(yè)供給側(cè)改革的基本宗旨是，讓所有嬰幼兒都能接受良好的呵護(hù)，有所依、有所養(yǎng)、有所樂(lè)、有所教；總體思路是，堅(jiān)持以市場(chǎng)需求為導(dǎo)向，以破解供需錯(cuò)位問(wèn)題為重點(diǎn)，從托育供給側(cè)發(fā)力，提供有效供給來(lái)推動(dòng)供給側(cè)與需求側(cè)的匹配結(jié)合。

（一）把握有效需求，進(jìn)行合理規(guī)劃，擴(kuò)大總量覆蓋

托育服務(wù)業(yè)需求側(cè)與供給側(cè)的首要矛盾表現(xiàn)在服務(wù)供給的完全缺失，故改革的第一步是要在供給總量上下功夫。這里只是提出初步想法，更精細(xì)的需求預(yù)測(cè)將另文撰述。

其一，動(dòng)態(tài)跟進(jìn)家庭的需求，精準(zhǔn)把握需求總量。前面的數(shù)據(jù)顯示，托育服務(wù)的總體需求不低于3歲前孩子總量的1/3，但不同年齡的需求差異甚大，故首先需要回答以下問(wèn)題：目前0-3歲嬰幼兒的存量、未來(lái)的增量分別是多少？在未來(lái)5年、10年、20年等不同時(shí)點(diǎn)內(nèi)，潛在的入托數(shù)量和有真實(shí)需求的嬰幼兒數(shù)量怎樣變動(dòng)？其中有多少需要社會(huì)托育服務(wù)？結(jié)合有代表性的抽樣調(diào)查數(shù)據(jù)，基于入托意愿和入托年齡（如：1歲、1歲半、2歲）、他國(guó)經(jīng)驗(yàn)等進(jìn)行參數(shù)假定，借助人口預(yù)測(cè)模型，分城鄉(xiāng)、地區(qū)、高中低等不同方案進(jìn)行預(yù)測(cè)。十城市和四省市調(diào)查結(jié)果都顯示，在有服務(wù)需求人群中，至少96%的城鎮(zhèn)父母希望孩子1歲后入托，約3/4的希望在2歲后入托。這些數(shù)字可為后續(xù)托育服務(wù)總量和結(jié)構(gòu)的預(yù)測(cè)提供基礎(chǔ)性數(shù)據(jù)。粗略地看，按全國(guó)年出生人口約1700-1800萬(wàn)、略低于一半的孩子生于城鎮(zhèn)、約1/3的嬰幼兒（最低口徑）有托育服務(wù)需求算，總量與存量相加，則最保守估計(jì)，目前城市地區(qū)最少約需800萬(wàn)個(gè)托位。若以一個(gè)機(jī)構(gòu)（點(diǎn)）平均接受200個(gè)嬰幼兒計(jì)算，需新建的托育機(jī)構(gòu)（點(diǎn)）的數(shù)量是相當(dāng)龐大的。

其二，將托育服務(wù)業(yè)納入國(guó)民經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，推動(dòng)托育服務(wù)業(yè)和托育產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展。在摸清情況后，國(guó)家必須制定托育服務(wù)專(zhuān)項(xiàng)發(fā)展規(guī)劃，列入行業(yè)類(lèi)別，指定行業(yè)代碼，進(jìn)行工商管理。在托育服務(wù)業(yè)發(fā)展的起步階段，將它作為社會(huì)服務(wù)業(yè)的重點(diǎn)和優(yōu)先領(lǐng)域；當(dāng)該服務(wù)業(yè)進(jìn)入穩(wěn)定期后，納入常規(guī)化的發(fā)展領(lǐng)域。地方需以當(dāng)?shù)爻錾丝诘淖儎?dòng)特征、發(fā)展水平和家庭對(duì)托育服務(wù)的需求為依托，將轄區(qū)內(nèi)托育服務(wù)的提供和機(jī)構(gòu)的發(fā)展納入同級(jí)國(guó)民經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，在“十三五”期間作為重點(diǎn)發(fā)展的服務(wù)項(xiàng)目。同時(shí)，推動(dòng)托育服務(wù)業(yè)和服務(wù)產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展，“兩手抓，兩手都要硬”楊菊華、杜聲紅：《建構(gòu)多元一體的嬰幼兒托育服務(wù)體系》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)報(bào)》2017年8月23日。。前者是由政府主導(dǎo)和推動(dòng)的公益事業(yè)，需明確民生定位，強(qiáng)化政府的托底保障職責(zé)，發(fā)揮公辦托育機(jī)構(gòu)的引領(lǐng)示范效用；后者是以民營(yíng)資本為依托的市場(chǎng)化服務(wù)，倡導(dǎo)并鼓勵(lì)社會(huì)資本進(jìn)入托育服務(wù)業(yè)，推動(dòng)社會(huì)力量逐步成為托育服務(wù)業(yè)的主體；通過(guò)多方力量的共同努力，形成布局合理、供給平衡、科學(xué)規(guī)范、健康有序的托育服務(wù)業(yè)發(fā)展格局和規(guī)模適中、設(shè)施中檔、服務(wù)優(yōu)質(zhì)、水準(zhǔn)專(zhuān)業(yè)的托育服務(wù)機(jī)構(gòu)。

其三，鼓勵(lì)多元化服務(wù)，統(tǒng)籌托育服務(wù)業(yè)的發(fā)展。盡管如前所述，約4/5的家庭希望將孩子送往公辦托育機(jī)構(gòu)，但在市場(chǎng)化深入推進(jìn)的今天，回到計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代、完全靠政府包辦托育服務(wù)是不可能的了。必須在前述規(guī)劃的基礎(chǔ)上，推動(dòng)服務(wù)主體的多元化發(fā)展。無(wú)論是現(xiàn)在還是將來(lái)，公辦機(jī)構(gòu)都難以滿(mǎn)足巨大且多樣的托育需求；完全市場(chǎng)化或單一公共托育都不是托育服務(wù)體系的未來(lái)發(fā)展方向，“以政府為主導(dǎo)，以市場(chǎng)為主體，以社會(huì)為補(bǔ)充，以社區(qū)為依托，以家庭為基礎(chǔ)”的托育服務(wù)體系應(yīng)是我國(guó)托育服務(wù)業(yè)的發(fā)展思路。政府在其中主要起主導(dǎo)性、引導(dǎo)性和示范性作用，統(tǒng)籌多個(gè)服務(wù)主體的協(xié)同發(fā)展。具體而言，一方面，按照“十三五規(guī)劃”的要求，增加公共服務(wù)供給，增強(qiáng)公立機(jī)構(gòu)的收托能力，鼓勵(lì)有條件的幼兒園開(kāi)設(shè)托班，將入園年齡向下延伸。另一方面，政府不必也無(wú)法大包大攬。必須創(chuàng)新公共服務(wù)提供方式，政府不直接承辦能購(gòu)買(mǎi)的服務(wù)，而是通過(guò)與社會(huì)組織和社會(huì)資本的合作，鼓勵(lì)公建民營(yíng)、公助民辦、公私合營(yíng)等；鼓勵(lì)社會(huì)力量和市場(chǎng)力量獨(dú)立提供服務(wù)，倡導(dǎo)企事業(yè)單位自辦園所，鼓勵(lì)有育兒經(jīng)驗(yàn)和資質(zhì)的主體開(kāi)辦家庭式嬰幼兒看護(hù)點(diǎn)、托兒所或寄養(yǎng)中心，依托社區(qū)為家庭提供全日、半日、臨時(shí)、假期托管等有償服務(wù)。對(duì)于非公機(jī)構(gòu)，可通過(guò)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)、財(cái)政補(bǔ)貼、稅收減免或優(yōu)惠等方式，引導(dǎo)和支持社會(huì)托育機(jī)構(gòu)創(chuàng)新發(fā)展。

社區(qū)是家庭的落腳場(chǎng)域，十城市調(diào)查結(jié)果表明，16.29%的女性希望服務(wù)機(jī)構(gòu)建立在自己?jiǎn)挝粌?nèi)或附近，1.48%的受訪(fǎng)者希望機(jī)構(gòu)建立在丈夫單位內(nèi)或附近，對(duì)機(jī)構(gòu)地點(diǎn)無(wú)所謂之人的僅占到2.36%，而其余79.87%的受訪(fǎng)者希望托育機(jī)構(gòu)在居住社區(qū)內(nèi)或鄰近社區(qū)。四省市的數(shù)據(jù)幾乎與此相同：占比高達(dá)79.44%。這就要求我們?cè)谛纬赏杏?wù)體系時(shí)，必須鼓勵(lì)依托社區(qū)建立托育機(jī)構(gòu)，最好是居住社區(qū)，其次才是功能社區(qū)。

家庭成員是最主要的嬰幼兒照料主體，家庭是嬰幼兒照料的中心場(chǎng)域，而隔代照料是目前我國(guó)嬰幼兒照料的最主要模式，當(dāng)然，祖輩的照料服務(wù)是基本上是“無(wú)償”、“義務(wù)”的。為此，在托育服務(wù)體系建設(shè)過(guò)程中，也應(yīng)將隔代照料等納入考慮范疇，可以通過(guò)搭建社區(qū)平臺(tái)肯定照料者角色、認(rèn)可其照料價(jià)值，形成讓家長(zhǎng)放心、省心、安心的兜底照料機(jī)制。這也能提高祖輩照料孫輩的積極性和自我價(jià)值認(rèn)同，助推積極老齡化和健康老齡化。

（二）明確服務(wù)什么和怎么服務(wù)，改善供給結(jié)構(gòu)

結(jié)構(gòu)與總量總相伴隨。盡管目前托育服務(wù)的總量矛盾居于首位，但供給類(lèi)型與需求脫軌的結(jié)構(gòu)性矛盾也十分突出。且相較于總量，結(jié)構(gòu)需求更復(fù)雜，故對(duì)供給的挑戰(zhàn)也更大。針對(duì)目前托育服務(wù)主體失衡、服務(wù)模式單一等問(wèn)題，本文以為，在推動(dòng)托育服務(wù)供給結(jié)構(gòu)更加合理化方面，至少要注意以下兩方面的問(wèn)題。

其一，在“服務(wù)什么”上發(fā)力?！胺?wù)什么”是滿(mǎn)足托育服務(wù)需求的核心。保育和教育是托育服務(wù)的基本內(nèi)容。保育重在生活看護(hù)，教育重在教學(xué)活動(dòng)，但二者也有交叉重合。須盡快扭轉(zhuǎn)目前重教輕保的傾向，在提供早教的同時(shí)，更主要的是日常生活保育，實(shí)現(xiàn)保教合一、保教融合。一是提供差異化保育服務(wù)。保育是托育機(jī)構(gòu)最主要的服務(wù)內(nèi)容，3歲前嬰幼兒處于人生的起始階段，愛(ài)心照護(hù)更是其著力點(diǎn)。不過(guò)，嬰幼兒發(fā)育很快，須基于年齡特征，為不同發(fā)展階段的嬰幼兒提供有差別的日常生活料理、衛(wèi)生習(xí)慣養(yǎng)成、安全保健保障、身體健康發(fā)育等服務(wù)。二是注重寓教于保，保教融合。隨著孩子年歲的增長(zhǎng)，在“教”方面適時(shí)調(diào)整：1歲以?xún)?nèi)須以保育為主，1-2歲仍以保為主，但適當(dāng)增加教育內(nèi)容；2歲（半）后，孩子自理能力和表達(dá)能力增強(qiáng)，學(xué)習(xí)和模仿能力提升，需突出保教并重，即增加學(xué)習(xí)輔導(dǎo)、興趣培養(yǎng)等活動(dòng)，開(kāi)拓思維、增強(qiáng)學(xué)習(xí)能力，培養(yǎng)良好的學(xué)習(xí)習(xí)慣。

其二，在“如何服務(wù)”上發(fā)力。一是提供全日制托育服務(wù)。全托可為有需求的家庭，特別是雙職工且缺乏代際支持的家庭提供全天侯的嬰幼兒保教服務(wù)。既實(shí)行“月托”“半月托”“周托”等寄宿制托兒形式，也可“日托”。二是半日制托育服務(wù)。實(shí)現(xiàn)“家庭+機(jī)構(gòu)”照料組合，為部分家庭提供半日托服務(wù)。這既可緩解家庭照顧負(fù)擔(dān)，滿(mǎn)足家庭對(duì)專(zhuān)業(yè)化保教服務(wù)的需求，也有利于父母與孩子建立最直接的情感聯(lián)系，滿(mǎn)足孩子安全感的需要。三是提供臨時(shí)托管服務(wù)。為部分家庭提供短期、集中或周期性的保教服務(wù)，如以社區(qū)為平臺(tái)的臨時(shí)計(jì)時(shí)托管、假期托管、喘息服務(wù)、課后托管等。四是允許家庭“鄰?fù)小狈?wù)。各類(lèi)服務(wù)模式均可由不同服務(wù)主體來(lái)提供，形成多層次、多主體供給體系。

服務(wù)需以孩子的年齡為依據(jù)。對(duì)0-1歲的嬰幼兒，家庭應(yīng)為最主要的照料者，政府和社會(huì)起輔助作用，在家庭有需求之時(shí)，借助社區(qū)和社會(huì)組織的力量，提供所需的居家式幫助，故機(jī)構(gòu)照料的比例很低。對(duì)1-2歲的嬰幼兒，非家庭主體逐漸介入，提供更多的正規(guī)照料服務(wù)，覆蓋更多有需求的嬰幼兒，機(jī)構(gòu)托育的比例應(yīng)有提升。對(duì)2-3歲的嬰幼兒，家庭外的組織應(yīng)為他們的入托做好充分準(zhǔn)備，機(jī)構(gòu)保教的份額應(yīng)覆蓋絕大多數(shù)該年齡段的孩子。

（三）明確典章規(guī)制，加強(qiáng)內(nèi)外監(jiān)管，提升供給質(zhì)量

目前，托育服務(wù)管理缺位、典章規(guī)制缺失等，不僅使得相關(guān)服務(wù)一盤(pán)散沙，有開(kāi)辦托兒所意愿的主體“建托無(wú)門(mén)”，或以“黑托”存世，或?qū)κ袌?chǎng)需求興嘆，而且也是托育服務(wù)質(zhì)量無(wú)保、問(wèn)題頻發(fā)的重要根源。為解決這些問(wèn)題，需從以下方面著力。

其一，明確準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)和服務(wù)規(guī)范。一是出臺(tái)既普適也符合現(xiàn)階段發(fā)展特征且靈活的托育服務(wù)準(zhǔn)入機(jī)制和退出機(jī)制、機(jī)構(gòu)建設(shè)規(guī)范和運(yùn)營(yíng)管理標(biāo)準(zhǔn)，讓進(jìn)入該行業(yè)者在開(kāi)辦托育服務(wù)之時(shí)有法可遵、有章可循。二是出臺(tái)對(duì)托育服務(wù)機(jī)構(gòu)的管理辦法，作為政府對(duì)機(jī)構(gòu)進(jìn)行行政管理的規(guī)范性文件。三是出臺(tái)嬰幼兒托育服務(wù)業(yè)的工作規(guī)范流程，明確機(jī)構(gòu)的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)對(duì)托育服務(wù)內(nèi)部具體運(yùn)營(yíng)模式的規(guī)范。四是出臺(tái)托育服務(wù)業(yè)的人員配備標(biāo)準(zhǔn)，建立考核機(jī)制、晉升培訓(xùn)機(jī)制，確保服務(wù)人員資質(zhì)。五是出臺(tái)保育教育指南，明確保教內(nèi)容，保證滿(mǎn)足兒童的需求和身心健康發(fā)展。逐步建立托育機(jī)構(gòu)的服務(wù)質(zhì)量和管理水平評(píng)估體系和評(píng)估制度，加強(qiáng)對(duì)其環(huán)境、安全、服務(wù)、資金等方面的監(jiān)管，對(duì)不同主體的服務(wù)機(jī)構(gòu)進(jìn)行動(dòng)態(tài)化星級(jí)評(píng)定，實(shí)行優(yōu)勝劣汰制度。通過(guò)推進(jìn)托育服務(wù)業(yè)制度、標(biāo)準(zhǔn)、設(shè)施、人才隊(duì)伍建設(shè)和物質(zhì)保障等方面的改革，形成良好的社會(huì)托育服務(wù)氛圍，扭轉(zhuǎn)目前社會(huì)對(duì)私立機(jī)構(gòu)極度不信任的態(tài)勢(shì)，重拾社會(huì)信心，重建社會(huì)信任。

其二，出臺(tái)服務(wù)評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)體系，強(qiáng)化行業(yè)監(jiān)管，加強(qiáng)行業(yè)內(nèi)競(jìng)爭(zhēng)，通過(guò)外在手段和內(nèi)部機(jī)制來(lái)共同提升服務(wù)質(zhì)量。一是設(shè)定家訪(fǎng)制度或?qū)⒓议L(zhǎng)納入監(jiān)管主體，通過(guò)線(xiàn)上線(xiàn)下、定時(shí)定點(diǎn)地了解孩子的在托情況及其主觀(guān)感受，評(píng)估托育機(jī)構(gòu)服務(wù)的成效，確保家長(zhǎng)放心、孩子舒心。二是建立并強(qiáng)化人員考核制度，對(duì)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人、嬰幼兒教師、保育員以及其他相關(guān)人員進(jìn)行能力評(píng)估、行為測(cè)試，確保保育人員具有耐心、愛(ài)心、責(zé)任心。三是引入第三方監(jiān)管機(jī)構(gòu)，設(shè)立動(dòng)態(tài)評(píng)估機(jī)制，設(shè)立年檢制度，定期對(duì)機(jī)構(gòu)的設(shè)備、師資等情況進(jìn)行抽查評(píng)估，確保機(jī)構(gòu)資質(zhì)和服務(wù)質(zhì)量。四是政府要扮演好裁判員和守門(mén)員的角色，建立獎(jiǎng)懲機(jī)制，對(duì)違規(guī)特別是虐童行為進(jìn)行警告、嚴(yán)厲懲處，追究法律責(zé)任，記入服務(wù)性行業(yè)黑名單，防止有不良記錄之人和機(jī)構(gòu)進(jìn)入該行業(yè)，督促相關(guān)主體做好從業(yè)人員的管理工作，進(jìn)而對(duì)其他服務(wù)機(jī)構(gòu)和主體起到警醒作用，減少甚至避免類(lèi)似事件的發(fā)生。

其三，完善人才培育機(jī)制與渠道，提升從業(yè)人員素養(yǎng)和服務(wù)質(zhì)量。完善托育服務(wù)人員的專(zhuān)業(yè)化培訓(xùn)體系，保障人力資源的專(zhuān)業(yè)性和師德水平。一是有計(jì)劃地鼓勵(lì)包括職校在內(nèi)的各級(jí)院校增設(shè)、擴(kuò)建與嬰幼兒托育教育有關(guān)的專(zhuān)業(yè)和課程，加快培養(yǎng)嬰幼兒服務(wù)管理、營(yíng)養(yǎng)學(xué)、護(hù)理學(xué)、醫(yī)學(xué)、兒童保健、心理學(xué)和教育學(xué)等方面的專(zhuān)業(yè)人才。二是制定培訓(xùn)計(jì)劃，對(duì)服務(wù)人員進(jìn)行專(zhuān)業(yè)培訓(xùn)；對(duì)正式員工，保證他們?nèi)〉孟鄳?yīng)的職業(yè)資格證書(shū)，確立其專(zhuān)業(yè)身份與社會(huì)地位和晉升通道；同時(shí)，明確并提高酬薪待遇，強(qiáng)化職業(yè)道德教育，提升從業(yè)人員的綜合素養(yǎng)、責(zé)任心和愛(ài)心，形成穩(wěn)定且優(yōu)質(zhì)的人才隊(duì)伍。三是招募有熱情有能力的托育服務(wù)志愿者，包括嬰幼兒家長(zhǎng)、高校幼保、學(xué)前教育專(zhuān)業(yè)學(xué)生、育嬰師、保健師等，共同投身于托育服務(wù)中，營(yíng)造共同參與、多方合作的社會(huì)托育服務(wù)氛圍。

要有效推動(dòng)托育服務(wù)供給側(cè)改革，必須要有相應(yīng)的牽頭部門(mén)，統(tǒng)協(xié)托育服務(wù)事務(wù)。嬰幼兒托育服務(wù)及體系建設(shè)涉及衛(wèi)生健康、教育、人社、民政、財(cái)政、工商等諸多職能部門(mén)，是一項(xiàng)系統(tǒng)的復(fù)雜工程，需專(zhuān)門(mén)的管理機(jī)構(gòu)。借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合國(guó)情和嬰幼兒的發(fā)育狀況，可由國(guó)家衛(wèi)生健康委、教育部、全國(guó)婦聯(lián)或國(guó)務(wù)院婦兒工委中的任何一個(gè)機(jī)構(gòu)牽頭設(shè)立全國(guó)托育服務(wù)工作辦公室，也可建立多部門(mén)協(xié)同的托育服務(wù)工作聯(lián)席會(huì)議制度，明確部門(mén)職責(zé)，協(xié)調(diào)部門(mén)關(guān)系，統(tǒng)籌分工合作，打破部門(mén)割裂、政策分割的局面。由協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)統(tǒng)領(lǐng)托育服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的建立、服務(wù)質(zhì)量的提升、資金投入及有效利用、人才培育、空間布局、土地供應(yīng)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)規(guī)劃等，形成精準(zhǔn)支持的托育服務(wù)政策體系。

四、簡(jiǎn)短結(jié)論

隨著改革開(kāi)放40年這一宏大的社會(huì)場(chǎng)景的漸進(jìn)展開(kāi)，中國(guó)的人口、社會(huì)、家庭等領(lǐng)域變化巨大，城市地區(qū)的托育服務(wù)需求和供給也都發(fā)生了很大變化。在需求側(cè)，生育政策的嚴(yán)格限制使得年出生人口總量持續(xù)走低，由此降低了家庭對(duì)社會(huì)托育服務(wù)的需求；經(jīng)濟(jì)體制改革和戶(hù)籍制度的松綁催生了史上規(guī)模最龐大的流動(dòng)人口隊(duì)伍，帶動(dòng)了家政服務(wù)業(yè)的發(fā)展，也在一定程度上化解了家庭對(duì)社會(huì)托育服務(wù)的需求。同時(shí)，在極度少子化的人口情境下，每個(gè)孩子都彌足珍貴，故若非萬(wàn)不得已，家長(zhǎng)未必愿意將孩子送往機(jī)構(gòu)。上述諸因與市場(chǎng)化改革（如：“企業(yè)的歸企業(yè)、社會(huì)的歸社會(huì)”）相聯(lián)手，使得在供給側(cè)，有效的托育服務(wù)供給在經(jīng)濟(jì)體制運(yùn)作過(guò)程中幾乎徹底消失。

但是，全面兩孩政策的落地，又激活并加劇了家庭對(duì)社會(huì)托育服務(wù)的需求，也使得公共托育服務(wù)成為當(dāng)下眾多家庭的一項(xiàng)剛性的民生需求。因此，發(fā)展社會(huì)托育服務(wù)，無(wú)論是在人口層面、還是在經(jīng)濟(jì)和社會(huì)層面，都將具有十分重要的理論和現(xiàn)實(shí)意義。

在人口層面，有助于推動(dòng)生育意愿與生育行為的協(xié)同性。在市場(chǎng)化改革進(jìn)程中，嬰幼兒的養(yǎng)育責(zé)任完全回歸家庭，且主要落在母親身上。而時(shí)下的職場(chǎng)制度使得許多家庭（尤其是女性）在育兒和工作中處于兩難境地。育嬰假期短，子女養(yǎng)育的經(jīng)濟(jì)和機(jī)會(huì)成本雙高——育兒的時(shí)間投入直接影響職場(chǎng)女性的崗位升遷和其他方面的待遇與機(jī)會(huì)；反過(guò)來(lái)，對(duì)工作的投入又會(huì)影響女性履行家庭責(zé)任，迫使許多年輕人“想生”卻“不敢生”。全面兩孩政策的落地，進(jìn)一步加劇了職業(yè)女性家庭-工作的矛盾，使得家庭和職場(chǎng)這兩個(gè)人生最重要的舞臺(tái)難以兼顧。社會(huì)托育服務(wù)是完善中國(guó)家庭友好政策體系的重要環(huán)節(jié)和必要舉措，是全面兩孩政策的核心配套措施和必要的基礎(chǔ)保障；服務(wù)的優(yōu)化可促進(jìn)國(guó)家、社會(huì)和家庭共擔(dān)“人的再生產(chǎn)”責(zé)任，促進(jìn)人口的長(zhǎng)期均衡發(fā)展和經(jīng)濟(jì)社會(huì)的持續(xù)健康發(fā)展；通過(guò)提供社會(huì)化的托育服務(wù)，使全面兩孩政策的實(shí)施真正為普通民眾帶來(lái)更多實(shí)惠，真正實(shí)現(xiàn)利民利國(guó)的目標(biāo)。

在經(jīng)濟(jì)層面，推動(dòng)托育服務(wù)的供給側(cè)改革有利于拉動(dòng)消費(fèi)，促進(jìn)與嬰幼兒服務(wù)有關(guān)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展和人員就業(yè)，形成一個(gè)新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)，助力“放開(kāi)生育政策，補(bǔ)充人口紅利”的勞動(dòng)力配置優(yōu)化策略，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)李嚴(yán)昌：《托幼服務(wù)體系怎么建》，《學(xué)習(xí)時(shí)報(bào)》2016年6月16日。，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)提質(zhì)增效，從而深化和優(yōu)化供給側(cè)改革。

在社會(huì)層面，通過(guò)托育服務(wù)的供給側(cè)改革，回應(yīng)廣大民眾的民生需求，解決家庭尤其是女性日常生活中最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實(shí)的利益問(wèn)題和最困難、最操心、最憂(yōu)慮的實(shí)際問(wèn)題，有助于保障婦兒權(quán)益和家庭福祉，有助于提升家庭的長(zhǎng)期發(fā)展能力建設(shè)，進(jìn)而助力社會(huì)的和諧與穩(wěn)定。習(xí)近平總書(shū)記指出：“發(fā)展離不開(kāi)婦女，發(fā)展要惠及包括婦女在內(nèi)的全體人民。”中共中央國(guó)務(wù)院《關(guān)于實(shí)施全面兩孩政策改革完善計(jì)劃生育服務(wù)管理的決定》明確了“促進(jìn)社會(huì)性別平等”的相關(guān)要求。托育服務(wù)體系建設(shè)和服務(wù)的提供，可部分地緩解女性的家庭壓力，幫助她們釋放出更大的社會(huì)勞動(dòng)潛能，進(jìn)而有助于減弱職場(chǎng)的性別歧視，推動(dòng)公共領(lǐng)域的性別平等，形成“性別（平等）紅利”。同理，促進(jìn)社會(huì)力量參與托育服務(wù)業(yè)的發(fā)展，對(duì)公共服務(wù)擴(kuò)大總體規(guī)模、優(yōu)化內(nèi)容結(jié)構(gòu)、提高發(fā)展質(zhì)量、提升內(nèi)涵品質(zhì)意義重大，對(duì)社會(huì)領(lǐng)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展將發(fā)揮重要作用。

在公共政策與公共治理層面，在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和人口特征“雙新常態(tài)”下，在零起點(diǎn)上重構(gòu)中國(guó)本土的托育服務(wù)業(yè)，本身就是公共服務(wù)和管理制度的開(kāi)拓與創(chuàng)新；服務(wù)質(zhì)量的改善，可提升政府公共服務(wù)和社會(huì)治理水平；供需的有效匹配有助于嬰幼兒的健康成長(zhǎng)并為未來(lái)積累更豐富和更高質(zhì)的人力資源，而服務(wù)提供主體可獲經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益，帶來(lái)“托育服務(wù)紅利”，同樣有助于推進(jìn)人口與經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)健康發(fā)展。

新時(shí)代托育服務(wù)的系統(tǒng)性和保教的雙重性決定了這項(xiàng)服務(wù)的復(fù)雜性和艱巨性。為此，必須在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域和社會(huì)領(lǐng)域同時(shí)推進(jìn)供給側(cè)改革，將托育服務(wù)納入國(guó)民經(jīng)濟(jì)的總體規(guī)劃和社會(huì)領(lǐng)域供給側(cè)的改革范疇。在托育服務(wù)業(yè)發(fā)展初期，就必須明確服務(wù)對(duì)象，確立服務(wù)主體，完善服務(wù)內(nèi)容，優(yōu)化服務(wù)模式，推動(dòng)福利性、公益性、市場(chǎng)化運(yùn)作與家庭照料相結(jié)合的可持續(xù)性運(yùn)作服務(wù)。為此，政府須做好頂層設(shè)計(jì)與規(guī)劃工作，提供方向引領(lǐng)，抓好重點(diǎn)，突破難點(diǎn)，補(bǔ)齊短板，提升弱項(xiàng)；加快建構(gòu)安全、健康的嬰幼兒托育服務(wù)體系，營(yíng)造“發(fā)展有方向，法律有支撐，主管有部門(mén)，人財(cái)物有保障，監(jiān)管有標(biāo)準(zhǔn)，服務(wù)有質(zhì)量，家長(zhǎng)有認(rèn)同”的服務(wù)環(huán)境，形成I型（正均衡型）供需關(guān)系模式和格局，提供讓家長(zhǎng)安心、讓孩子舒心、讓社會(huì)放心的服務(wù)，積極應(yīng)對(duì)并解決嬰幼兒早期照護(hù)難題，逐漸實(shí)現(xiàn)“幼有所育”的社會(huì)目標(biāo)，在實(shí)踐中顯出“謀民生之利、解民生之憂(yōu)”的實(shí)效。

（責(zé)任編輯：薛立勇）