管制、共治與組合:環(huán)境政策工具新思考

豐 月,馮鐵拴

(1.武漢大學(xué) 環(huán)境法研究所,湖北 武漢 430072; 2.武漢大學(xué) 法學(xué)院,湖北 武漢 430072)

一、問題、文獻(xiàn)與目的

美麗中國和生態(tài)文明建設(shè)日益受到中央的高度重視,環(huán)境保護(hù)議題的層出不窮催生了對環(huán)境保護(hù)工具的進(jìn)一步探討。當(dāng)下,生態(tài)環(huán)境不僅僅是純自然物質(zhì),更是一種公共產(chǎn)品,生態(tài)建設(shè)賦予了政府更多的職責(zé)和義務(wù),改善生態(tài)環(huán)境對于政府而言實(shí)際上是提供“優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品”,由此市場思維也日益進(jìn)入以行政管制為主導(dǎo)的環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域。環(huán)境保護(hù)工具或曰環(huán)境政策工具并非環(huán)境保護(hù)舉措的簡單相加,環(huán)境政策工具的重疊、交叉和碎片化導(dǎo)致政策效果沖突和抵消的例子不在少數(shù),因此有必要對環(huán)境政策工具的研究進(jìn)行重新梳理與反思。

從既有文獻(xiàn)成果來看,學(xué)界對環(huán)境政策工具的研究數(shù)量較多,但普遍存在以下問題:(1)對某一類政策工具尤其是經(jīng)濟(jì)工具的研究居多,對其中的具體制度的研究卻不夠深入;(2)少數(shù)整體化研究只立足于對單個(gè)政策工具的不足提出改進(jìn)[1],對工具之間的搭配與組合不夠結(jié)合實(shí)際;(3)專門針對中國語境下的環(huán)境政策工具的選擇、設(shè)計(jì)研究較少。西方對環(huán)境政策工具的研究視角比較多元,經(jīng)濟(jì)學(xué)和政治學(xué)視角比較成熟。[2]托馬斯·思德納和保羅·R·伯特尼等從經(jīng)濟(jì)學(xué)視角系統(tǒng)分析了命令-控制工具、基于市場的政策工具的原理與應(yīng)用模型。[3-4]這在理論和方法層面給予我國學(xué)者很大啟示。Michael E. Kraft發(fā)現(xiàn)利益團(tuán)體會(huì)影響環(huán)境政策工具的理性選擇,由于政治團(tuán)體受民眾影響較大,因此可以通過公眾的推動(dòng)促進(jìn)執(zhí)政者優(yōu)化環(huán)境政策工具。[5]總體上,這些研究大多以本國國情為研究語境,其結(jié)論不一定適用于我國,且也有偏單一、輕整合的特點(diǎn),[6]不能作為我國環(huán)境政策的選擇依據(jù)。

整體上看,環(huán)境污染可以說是一種集體行為,每一個(gè)自然中的成員或多或少都“貢獻(xiàn)”了污染,因此有義務(wù)參與環(huán)境污染的防治。[7]囿于各個(gè)環(huán)境政策工具的種種弊端,最理想的方法應(yīng)當(dāng)是自我管制。雖然這幾乎不可能實(shí)現(xiàn),但政府自上而下的環(huán)境政策工具的組合運(yùn)用至少可以啟發(fā)企業(yè)和社會(huì)公眾的意識(shí)、理性和良知,從而引導(dǎo)和激勵(lì)企業(yè)和公眾自我約束、自發(fā)主動(dòng)地參與環(huán)境保護(hù),進(jìn)而形成自下而上的環(huán)境保護(hù)模式。環(huán)境政策工具的組合研究或許是破解環(huán)境保護(hù)難題的切入點(diǎn)。

二、我國環(huán)境政策工具運(yùn)用的現(xiàn)狀及問題

環(huán)境政策工具即達(dá)成環(huán)境政策目標(biāo)的途徑或手段。根據(jù)國內(nèi)外對環(huán)境政策工具的研究,環(huán)境政策工具主要有四類:一是行政規(guī)制即“命令-控制”型政策工具;二是基于市場的政策工具或經(jīng)濟(jì)激勵(lì)工具;三是社會(huì)自愿性協(xié)議;四是基于信息的政策工具(主要是信息公開)。這四種環(huán)境政策工具基本涵蓋了我國目前治理環(huán)境的各個(gè)方面。

(一)缺乏實(shí)效的命令-控制工具

“命令-控制”工具主要以法律法規(guī)的形式出現(xiàn),占據(jù)著我國環(huán)境政策工具的主導(dǎo)地位。自“十八大”提出加強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)以來,相關(guān)環(huán)境法律法規(guī)不斷修訂和制定,基本上覆蓋了所有環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域。

從我國環(huán)境管理的歷史來看,“命令-控制”型環(huán)境政策工具在與環(huán)境問題尤其是對緊急事件的處理上功不可沒。從規(guī)范層面看,管制型規(guī)范體系已經(jīng)比較全面、完整,其之所以逐漸為學(xué)界批判,除了其本身的靈活性差、成本較高及自身設(shè)計(jì)不盡合理外,現(xiàn)有法律規(guī)范和相關(guān)規(guī)定未能執(zhí)行到位可能是更主要的原因。一方面是有法不施,“當(dāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展沖動(dòng)、地方利益訴求、政績考核標(biāo)準(zhǔn)和‘以上壓下’機(jī)制交織在一起時(shí),環(huán)境污染執(zhí)法中經(jīng)常會(huì)出現(xiàn)執(zhí)法者與污染者之間合謀形成的法律規(guī)避”[8]。環(huán)境保護(hù)地方保護(hù)主義與環(huán)境行政可謂是“如影隨形”,盡管省以下環(huán)保垂直管理制度改革已經(jīng)展開,但監(jiān)督不力的難題依然沒有解開。另一方面是執(zhí)法能力不足,根據(jù)中國政法大學(xué)環(huán)境資源法研究所公布的《新〈環(huán)境保護(hù)法〉實(shí)施情況報(bào)告》,目前環(huán)境執(zhí)法機(jī)構(gòu)的環(huán)境執(zhí)法力量嚴(yán)重不足,執(zhí)法能力不強(qiáng),新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》中改進(jìn)的環(huán)保制度和措施雖然進(jìn)步很大,但不能全面、充分地執(zhí)行和遵守,環(huán)保執(zhí)法力量、執(zhí)法技術(shù)和手段、執(zhí)法經(jīng)費(fèi)的“倒金字塔”現(xiàn)狀使得基層環(huán)保部門很難承擔(dān)起繁重的執(zhí)法任務(wù)。[9]在很多基層,只有當(dāng)環(huán)境事件引起社會(huì)公眾和網(wǎng)絡(luò)媒體強(qiáng)烈關(guān)注后地方官員才予以重視。

(二)盲目使用的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)工具

在“命令-控制”手段僵硬、成本大的弊端逐漸顯現(xiàn)之后,基于市場經(jīng)濟(jì)靈活性的優(yōu)勢,利用市場的政策工具被越來越多地運(yùn)用。近年來有關(guān)加強(qiáng)市場在環(huán)境治理中作用的政策不斷出臺(tái),如綠色稅費(fèi)(環(huán)境保護(hù)稅、財(cái)稅〔2016〕54號)、環(huán)境財(cái)政專項(xiàng)資金(財(cái)建〔2015〕226 號)、綠色債券(發(fā)改環(huán)資〔2010〕801號)、環(huán)境信用(蘇價(jià)工〔2015〕335號)。

基于市場的環(huán)境政策工具主要是稅費(fèi)制度和排污權(quán)交易,二者對市場發(fā)展水平要求很高。以環(huán)境稅費(fèi)為例,目前我國與環(huán)境保護(hù)有關(guān)的稅費(fèi)除了排污費(fèi)、環(huán)境稅和資源稅之外,還有消費(fèi)稅、車輛購置稅和車船使用稅等。雖然表面上都奉行“污染者付費(fèi)”的原則,以節(jié)約能源資源、保護(hù)環(huán)境為征收目的,但實(shí)際上由于這些稅費(fèi)內(nèi)部存在交叉重疊,征收目的反而模糊不清,對企業(yè)和公民行為的引導(dǎo)作用大打折扣。財(cái)政部部長樓繼偉在對《環(huán)境保護(hù)稅法》(草案)的說明中稱,本次立法是按照“稅負(fù)平移”的原則,將現(xiàn)行排污費(fèi)制度向環(huán)保稅制度轉(zhuǎn)移。[10]這只是解決了現(xiàn)行排污費(fèi)制度存在的執(zhí)法問題,稅費(fèi)本身如稅基、稅率的確定以及對社會(huì)公平的影響等問題都未考慮成熟。這種沒有考慮外部性的稅收是低效或無效的,其對改善環(huán)境問題的貢獻(xiàn)遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于對財(cái)政收入的貢獻(xiàn)。有研究表明,“企業(yè)稅費(fèi)負(fù)擔(dān)越輕,企業(yè)的生態(tài)環(huán)保意愿會(huì)更強(qiáng); 政府規(guī)制水平越高(更強(qiáng)有力地執(zhí)行相關(guān)地政策法規(guī)),那么企業(yè)的生態(tài)環(huán)保意愿也會(huì)隨之提高”[11]。在混亂的環(huán)境費(fèi)用尚未清理整合完成時(shí),這種盲目利用市場的稅費(fèi)思維,尤其是在我國市場經(jīng)濟(jì)制度尚不完善的時(shí)候,可能會(huì)偏離環(huán)境政策目標(biāo)。

(三)方興未艾的環(huán)境自愿性協(xié)議

自愿型環(huán)境政策在我國還處于初步發(fā)展階段,有關(guān)這方面專門的法律規(guī)定和政策文件還不多,但一些法律和政策文件中對此有涉及。根據(jù)2003年頒布、2012年修正的《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》第28條,高污染企業(yè)以外的企業(yè),可以自愿與清潔生產(chǎn)綜合協(xié)調(diào)部門和環(huán)境保護(hù)部門簽訂進(jìn)一步節(jié)約資源、削減污染物排放量的協(xié)議。2011年實(shí)施的《節(jié)能自愿協(xié)議技術(shù)通則》對節(jié)能自愿協(xié)議各方的權(quán)利、義務(wù)及實(shí)施程序和技術(shù)要求進(jìn)行了明確,并規(guī)定第三方機(jī)構(gòu)可加入。此外,ISO14000環(huán)境管理體系、中國終端能效項(xiàng)目等都是對自愿型環(huán)境政策工具的實(shí)踐。

然而,我國環(huán)境管制常常被地方的經(jīng)濟(jì)目標(biāo)弱化,企業(yè)、消費(fèi)者環(huán)保意識(shí)和能力也不足,大量中小型企業(yè)很可能不會(huì)全面執(zhí)行自愿性環(huán)境協(xié)議,而是選擇低成本的違約從而獲取利潤。另一方面,契約治理可能產(chǎn)生政府財(cái)政責(zé)任缺失的問題,資金的來源與使用如何監(jiān)管到位?如何保障資金的公平分配?公私合作下企業(yè)的私主體地位如何保證其獨(dú)立性?[12]這些問題不解決,自愿型治理只能是政府和企業(yè)徒有其表的工程。自愿性協(xié)議的另一個(gè)問題是實(shí)施效果的評價(jià),如果不能準(zhǔn)確測算企業(yè)實(shí)施自愿協(xié)議或環(huán)保認(rèn)證創(chuàng)造的效益到底有多大,與整體效益區(qū)分開來,就難以調(diào)動(dòng)企業(yè)自愿環(huán)保的積極性,難免帶來“搭便車”問題。[13]

(四)普遍但不具針對性的信息工具

基于信息的環(huán)境政策工具主要是環(huán)境信息公開方面的,此外還有環(huán)境監(jiān)測、環(huán)境統(tǒng)計(jì)、聽證、認(rèn)證等。盡管政府和社會(huì)公眾都要求和呼吁企業(yè)如實(shí)、完整地公開環(huán)境信息,但有實(shí)證研究表明,中國城市企業(yè)環(huán)境信息披露總體水平不高,“完整地發(fā)布社會(huì)責(zé)任報(bào)告或可持續(xù)發(fā)展報(bào)告的上市公司寥寥無幾”[14]。有很大一部分原因是政府對企業(yè)的信息公開有失監(jiān)管,政府對企業(yè)的環(huán)境管理沒有體系化的宣傳教育、建議和指導(dǎo)。環(huán)境信息的發(fā)布與監(jiān)督似乎只是任務(wù),而沒有真正地考慮公眾對環(huán)境信息的需求,很多環(huán)境群體性事件正是源于環(huán)境信息的不對稱。[15]

環(huán)境保護(hù)與公眾參與密不可分,多元主體參與環(huán)境治理的必然選擇就是協(xié)商民主。[16]然而我國的環(huán)境公眾參與是建立在義務(wù)本位的基礎(chǔ)上,具有被動(dòng)性、局限性,沒有起到抑制環(huán)境污染的作用。[17]盡管對環(huán)境信訪、環(huán)境聽證的形式有所改進(jìn),例如利用網(wǎng)絡(luò)與媒體,但公眾自身環(huán)保知識(shí)的缺乏、對環(huán)境事件的認(rèn)識(shí)不足以及信訪、聽證的偏形式化使得公眾參與環(huán)境保護(hù)的作用大打折扣。不僅如此,看似無處不在的環(huán)保宣傳、環(huán)境教育仍然是片面性大于針對性,NGO環(huán)保組織的環(huán)境教育功能未能發(fā)揮,很多城市居民根本感受不到保護(hù)自然環(huán)境的意義,無法感同身受,甚至一些立法者和政府官員也只是基于文本做出決策。

三、環(huán)境政策工具選擇的影響因素

傳統(tǒng)工具主義認(rèn)為,政策工具能否發(fā)揮作用取決于工具自身的特性,這顯然過于絕對,沒有任何一種政策工具一經(jīng)選擇而永遠(yuǎn)適用。在權(quán)變主義看來,“政策工具的績效的發(fā)揮是通過政策工具與應(yīng)用環(huán)境之間的良性互動(dòng)中得以體現(xiàn)的”[18]。本文認(rèn)為影響環(huán)境政策工具選擇與組合的因素除了工具特性,還有政策目標(biāo)、制度能力、效益與成本。在這些因素的影響下,環(huán)境政策工具的選擇與組合并非固定不變,而是要針對特定環(huán)境管理和治理情形在綜合度量后確定并及時(shí)調(diào)整,因而是一個(gè)動(dòng)態(tài)的過程。

(一)工具特性

政府的環(huán)境行政行為是環(huán)境政策的突破口[19],理論上的命令-控制手段因其強(qiáng)制性、權(quán)威性和確定性應(yīng)當(dāng)能快速而有效地解決環(huán)境問題,尤其對于潛在風(fēng)險(xiǎn)和危害較大的事項(xiàng)如廢棄物管理。然而實(shí)踐中卻因難抵其他因素尤其是GDP考核的影響而發(fā)生變異。因此我們看到的命令-控制手段往往相對僵硬,從政策制定到層層執(zhí)行和監(jiān)管的過程往往耗費(fèi)大量人力、財(cái)力,還容易滋生腐敗。問題在于,命令-控制手段往往伴隨著懲罰,懲罰不當(dāng)會(huì)導(dǎo)致不公平、不正義,在行政管制設(shè)計(jì)不當(dāng)?shù)那闆r下(如環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的不合理)這一問題尤其突出。而參與治理主體的多元化,是環(huán)境公平實(shí)現(xiàn)的有效手段[20],因此要調(diào)動(dòng)多元主體共同參與。

市場工具的優(yōu)勢在于可以降低守規(guī)成本,增加靈活性,進(jìn)而增加效益。我國征收環(huán)境稅、允許排污權(quán)交易的目的是通過資源有償使用來提高其利用效率、改善環(huán)境。但其成本優(yōu)勢只有在排放量易于管理且能夠準(zhǔn)確測量的情況下才能體現(xiàn)。[21]以負(fù)擔(dān)能力即經(jīng)濟(jì)狀況作為排污削減量分配標(biāo)準(zhǔn)的缺陷在于,通過改進(jìn)技術(shù)減少排放量且經(jīng)營良好的企業(yè)可能被要求在減排上耗資更多,而污染較為嚴(yán)重但經(jīng)營不善的企業(yè)卻有人為其買單。已有研究表明,稅收制度適用于小范圍和地方性環(huán)境問題,對于大范圍的環(huán)境問題,環(huán)境管制或者各環(huán)境政策工具綜合運(yùn)用會(huì)更有效。[22]

自愿型環(huán)境政策工具最大的優(yōu)勢是激勵(lì)企業(yè)自發(fā)、主動(dòng)地改進(jìn)技術(shù)保護(hù)環(huán)境。最大的缺陷是自愿協(xié)議無強(qiáng)制約束力,因此監(jiān)管與自我監(jiān)管對政府和企業(yè)都是一個(gè)挑戰(zhàn)。根據(jù)“管制俘獲”理論,我國作為世界上最大的發(fā)展中國家,管理受工業(yè)利益影響大,污染者有可能鉗制管理者從而阻止約束力量的介入。[23]所以，我國環(huán)境治理中單獨(dú)運(yùn)用自愿型工具是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的,必須與行政監(jiān)管、環(huán)境稅費(fèi)、公眾參與等制度協(xié)調(diào)運(yùn)用才能達(dá)到預(yù)期目標(biāo)。

基于信息的政策工具用于解決信息不對稱問題。隨著“綠色消費(fèi)”的深入人心,環(huán)境保護(hù)者擔(dān)任著向消費(fèi)者提供產(chǎn)品信息以幫助消費(fèi)者做出決策的責(zé)任,同時(shí)也向社會(huì)展現(xiàn)良好的環(huán)保信譽(yù)和環(huán)境管理。生態(tài)標(biāo)簽是目前信息型政策工具的重要手段,由于它建立在科學(xué)技術(shù)的基礎(chǔ)上,因此消費(fèi)者比較信任從而影響其消費(fèi)選擇,但對于價(jià)格導(dǎo)向型的消費(fèi)者而言,生態(tài)標(biāo)簽的引導(dǎo)和鼓勵(lì)作用可能會(huì)打折扣。

(二)政策目標(biāo)

環(huán)境政策工具的目標(biāo)簡單來說就是環(huán)境保護(hù),但這一政策目標(biāo)與政府的經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)卻往往產(chǎn)生矛盾。Porter假說認(rèn)為污染意味著經(jīng)濟(jì)浪費(fèi)和資源不合理使用,減少污染與改進(jìn)生產(chǎn)目標(biāo)是一致的。因此,設(shè)計(jì)合理的環(huán)境管制可以促進(jìn)企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新,使其部分或全部抵消遵守環(huán)境管制規(guī)范的成本。也就是說,減排與降低生產(chǎn)成本可以同時(shí)實(shí)現(xiàn)。對此,國內(nèi)外學(xué)者進(jìn)行了大量的實(shí)證研究,基本上都是以大型企業(yè)為研究對象,結(jié)論卻不盡相同。Lanoie等通過對七個(gè)OECD國家的大中小型企業(yè)的實(shí)證研究得出結(jié)論,環(huán)境管制可以刺激環(huán)境創(chuàng)新。靈活的環(huán)境政策機(jī)制相較于嚴(yán)厲的環(huán)境政策更能激勵(lì)企業(yè)在環(huán)保技術(shù)上的創(chuàng)新。環(huán)境管制與企業(yè)在降低生產(chǎn)成本上的創(chuàng)新并無必然關(guān)系,并且市場對減排技術(shù)的促進(jìn)作用也不明確。[24]也就是說,環(huán)境管制不必然影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展,市場手段也不必然促進(jìn)技術(shù)創(chuàng)新,結(jié)果取決于這些政策工具的共同作用。

由于我國地區(qū)發(fā)展的差異性,政策目標(biāo)對環(huán)境政策的選擇更加復(fù)雜?，F(xiàn)階段“以環(huán)境治理為標(biāo)的引致的東西部經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)移過程,可能加速東西部的污染轉(zhuǎn)移”[25],環(huán)境政策的選擇不當(dāng)反過來也會(huì)加劇經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的矛盾。但無論如何,越來越多的學(xué)者主張,越來越多的研究也表明,環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)系并非一直以來認(rèn)為的相互抑制、不可調(diào)和,即使設(shè)計(jì)合理的行政管制機(jī)制也并不總能實(shí)現(xiàn)雙贏,更加靈活的環(huán)境政策則可能達(dá)到理性的環(huán)境保護(hù)效果,同時(shí)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長。此外,企業(yè)自身的環(huán)保信譽(yù)影響其生產(chǎn)發(fā)展,在供給側(cè)改革要求下,企業(yè)需要改進(jìn)減排技術(shù),以“環(huán)保供應(yīng)者”的姿態(tài)謀求長遠(yuǎn)發(fā)展。

(三)制度能力

環(huán)境政策工具理論上的設(shè)計(jì)合理并不能保證在實(shí)踐中貫徹執(zhí)行,還要受政治、經(jīng)濟(jì)、文化、法律、科技水平、行政能力等制度能力或者說制度環(huán)境的影響,概括來說主要體現(xiàn)在體制、法律和市場三方面。[26]“命令-控制”的行政手段對政府信息能力、決策者在風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)下的決策能力、公職人員的廉潔、管制者與利益相關(guān)者的協(xié)商與談判水平等都有很高要求,幾乎只有全知全能的政府才能實(shí)現(xiàn)應(yīng)然意義上的環(huán)境管制制度。同樣,市場激勵(lì)手段對市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展水平、科學(xué)技術(shù)的成熟度要求很高,在一個(gè)不平穩(wěn)、缺乏信任、消費(fèi)水平不足的市場經(jīng)濟(jì)環(huán)境下,排污權(quán)交易制度的運(yùn)行必然會(huì)遇到諸多阻礙。[27]自愿協(xié)議、信息公開等政策工具都對企業(yè)的經(jīng)濟(jì)狀況、社會(huì)責(zé)任感有較高要求。中國各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、產(chǎn)業(yè)類型、人口素質(zhì)等都存在極大差異,各地區(qū)環(huán)保能力水平更是參差不齊,環(huán)境政策工具的設(shè)計(jì)與選擇須與現(xiàn)階段、各地區(qū)制度能力相匹配才能最大程度發(fā)揮其效用。[28]當(dāng)然,制度能力需要不斷加強(qiáng)建設(shè),環(huán)境保護(hù)部印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)環(huán)境空氣質(zhì)量監(jiān)測能力建設(shè)的意見》(環(huán)發(fā)〔2012〕33號)、重慶市環(huán)保局編制的《重慶市環(huán)境宣教能力建設(shè)規(guī)劃》都作了比較詳盡的規(guī)定,但大范圍、全面的能力建設(shè)還有待展開,這其中包括對企業(yè)的技術(shù)支持和提供符合企業(yè)需求的扶持和幫助。

(四)效益及成本

政府的決策受預(yù)算、行政能力及政治上的可行性影響,因此每一項(xiàng)政策的制定都蘊(yùn)含著成本與效益的衡量,尤其是在我國環(huán)境保護(hù)與消除貧困同等重要的國情下。而且行政主體自身也具有部分“經(jīng)濟(jì)人”屬性,會(huì)追求自身經(jīng)濟(jì)效益最大化,從而傾向于選擇實(shí)施成本小、效果明顯的環(huán)境政策工具。[29]美國1936年《洪水防治法案》是首次應(yīng)用效益-成本分析的法律條文,其《清潔空氣法案》《飲用水安全法案》等也要求對管制措施進(jìn)行成本-效益分析。[30]這并非僅僅是政府的功利主義行為,更多的是價(jià)值衡量的結(jié)果,因?yàn)榄h(huán)境治理的成本不單單是政府的管理成本,其可能分擔(dān)到企業(yè)和個(gè)人。[31]以排污稅費(fèi)制度為例,企業(yè)繳納的排污稅費(fèi)會(huì)以提高價(jià)格的形式轉(zhuǎn)嫁到消費(fèi)者身上,或者企業(yè)的員工因此減少收入。也就是說,維護(hù)部分人的健康可能導(dǎo)致另一部分人失去健康、教育機(jī)會(huì)等。因此,行政管制并不意味著犧牲經(jīng)濟(jì)來消除污染,而是要確保收益大于成本。

四、環(huán)境政策工具的選擇與組合——以水污染防治為例

環(huán)境政策工具的組合是一項(xiàng)系統(tǒng)工程,不是直接拼湊就可以產(chǎn)生“1+1=2”的結(jié)果。不同的環(huán)境政策工具有著不同的工具特性與功能,服務(wù)于不同的環(huán)境保護(hù)。但不同功能的政策工具的組合使用不一定能最大效率地保證每個(gè)環(huán)境目標(biāo)的實(shí)現(xiàn),原因在于不恰當(dāng)?shù)恼吖ぞ呓M合提高了減排成本而沒有提高效率,甚至沒有單個(gè)政策發(fā)揮的作用大。

(一)現(xiàn)行水污染防治政策工具及問題

我國新修訂的《水污染防治法》于2018年1月1日開始實(shí)施,這次修訂主要是進(jìn)一步強(qiáng)化了政府執(zhí)法、監(jiān)督責(zé)任以及企業(yè)的法律責(zé)任。但體現(xiàn)的環(huán)境政策工具基本沒有變動(dòng),仍然維持以污染排放標(biāo)準(zhǔn)為中心建構(gòu)水污染防治體系。結(jié)合其他法律法規(guī)、政策文件,現(xiàn)行水污染防治政策工具中,命令-控制手段占據(jù)主要部分,但在備受關(guān)注的流域和跨流域治理方面有一些創(chuàng)新做法,見表1。

由表1可以看出,命令-控制手段基本上都是事后發(fā)生的,且與事先發(fā)生的排污標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)評、排污許可制度的關(guān)系并不清楚。水污染治理中占有重要地位的排污收費(fèi)、環(huán)境保護(hù)稅實(shí)際上也是事后發(fā)生的,而事后治理在水污染領(lǐng)域極易造成大面積環(huán)境破壞并且不易修復(fù)。本來應(yīng)當(dāng)發(fā)揮重要預(yù)防作用的環(huán)境影響評價(jià)制度規(guī)定得不夠全面,修訂后的《污染防治法》仍然只對建設(shè)項(xiàng)目和其他水上設(shè)施做了規(guī)定,而對水污染防治規(guī)劃沒有要求,這是源頭防控的一個(gè)疏漏。而且,整個(gè)污染防治法體系沒有明確減排成本問題,從施行多年的低效排污收費(fèi)制度也可見我國水污染防治政策對成本效益的考量不足。在政策工具的落實(shí)層面,基層環(huán)保機(jī)構(gòu)和隊(duì)伍建設(shè)相對滯后,目前我國單位面積環(huán)保執(zhí)法人員為63.2人/萬平方公里,基層環(huán)保部門“小馬拉大車”現(xiàn)象普遍。[32]除此之外,這些政策工具之下的具體制度也存在諸多弊端,下文將結(jié)合環(huán)境政策工具的選擇與組合探究如何化解這些問題。

(二)水污染防治政策工具縱向選擇與組合

1.源頭預(yù)防多種政策工具并用

根據(jù)我國2017年修訂的《水污染防治法》第14條,污染物排放標(biāo)準(zhǔn)根據(jù)水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和國家經(jīng)濟(jì)、技術(shù)條件制定,這其實(shí)結(jié)合了國際上通行的兩種污染控制方法——污染物排放標(biāo)準(zhǔn)和水質(zhì)目標(biāo),可以說已經(jīng)比較先進(jìn)、科學(xué)了,但這樣的標(biāo)準(zhǔn)只是對排放行為的事后性控制,水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)是針對污染物排放對水體的污染提出的,這不符合水污染的流域特性,不符合流域自然與社會(huì)的雙重屬性。[33]當(dāng)前水污染物排放量很大,水質(zhì)惡化情況很嚴(yán)峻。2014年,環(huán)境保護(hù)部直接調(diào)查處理的重大及敏感突發(fā)環(huán)境事件中,超過60%涉及水污染。[32]這是因?yàn)樗h(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)沒有起到約束企業(yè)建設(shè)、生產(chǎn)行為本身的作用。企業(yè)設(shè)備的選址、安裝及企業(yè)生產(chǎn)材料的選擇都理應(yīng)與水質(zhì)目標(biāo)掛鉤,同時(shí)輔之以污染排放標(biāo)準(zhǔn);政府要鼓勵(lì)企業(yè)改進(jìn)技術(shù),將污染防治源頭提前,進(jìn)一步降低污染風(fēng)險(xiǎn)與治理成本。

但以上措施還不足以預(yù)防愈加廣泛的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn),需要建構(gòu)“參與+合作”的治理模式[34],調(diào)動(dòng)企業(yè)、社會(huì)多主體參與。目前缺乏的不是政府方面的宣傳,而是參與式環(huán)境教育及公眾成為環(huán)境教育的主體并與政府互動(dòng)的理念。理論上如果參與式環(huán)境教育能夠貫穿始終,企業(yè)和公眾的環(huán)保意識(shí)和社會(huì)責(zé)任感將得到很大提升,污染風(fēng)險(xiǎn)和治理成本會(huì)大大降低。隨著環(huán)境公益訴訟的不斷完善,環(huán)保組織的作用會(huì)進(jìn)一步提高,由民間組織通過案例方式進(jìn)行環(huán)境教育可以讓公眾主動(dòng)參與環(huán)保工作。實(shí)踐中雖然政府大力推行公眾參與,如各地環(huán)保部門開通網(wǎng)絡(luò)、微信等方便群眾舉報(bào),但由于環(huán)保部門職責(zé)不清,舉報(bào)時(shí)互相推諉,受理慢、反饋慢,大大降低了公眾參與污染防治的積極性。雖然政府規(guī)制在事前管制中很有必要,但如果過于嚴(yán)格“則會(huì)不利于事后管制的經(jīng)濟(jì)成長效果”[35]。行政管制手段自身需要把握力度。

2.加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)刺激和自愿型政策工具在過程控制中的應(yīng)用

水污染的防治最重要的是控制減排成本和提高效率,這一點(diǎn)命令-控制手段相對處于劣勢。近年來我國水污染防治工作比較重視經(jīng)濟(jì)激勵(lì)和其他新型政策的運(yùn)用。例如,江蘇、湖北等12個(gè)省(市)開展了排污權(quán)有償使用和交易試點(diǎn),國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)環(huán)境污染第三方治理的意見》(國辦發(fā)〔2014〕69號),財(cái)政部公布《關(guān)于政府參與的污水、垃圾處理項(xiàng)目全面實(shí)施PPP模式的通知》(財(cái)建〔2017〕455號)。PPP和環(huán)境污染第三方治理分別是通過政府與企業(yè)和企業(yè)與其他環(huán)保公司通過合同等方式合作治理污染,很好地融合了市場機(jī)制和自愿性協(xié)議。但由于違法成本低、價(jià)格機(jī)制不完善、監(jiān)測數(shù)據(jù)不準(zhǔn)確甚至造假,排污權(quán)交易難以擴(kuò)大;PPP運(yùn)行存在管理職權(quán)不清、法律缺位、地方立法不協(xié)調(diào)的問題[36];污染第三方治理的推行存在責(zé)任主體不明、監(jiān)管不力、經(jīng)濟(jì)激勵(lì)不足等諸多障礙[37]。進(jìn)一步來看,這些是制度能力與政策工具不匹配,行政管制與經(jīng)濟(jì)工具、自愿性政策不協(xié)調(diào)造成的。所以,各級政府和環(huán)保部門必須增加監(jiān)管力量提高監(jiān)測能力,否則控制污染的手段和制度可能被規(guī)避,尤其對排污權(quán)交易而言,排污成本的低下意味著排污權(quán)沒有市場。第三方治理、PPP之類的自愿性協(xié)議同樣如此。政府應(yīng)當(dāng)完善財(cái)稅政策和法律保障,提供良好的運(yùn)行平臺(tái)和市場環(huán)境。當(dāng)然過度的行政干預(yù)也會(huì)扼殺其活力。

3.加大末端治理的處罰和監(jiān)管力度

如前文所述,命令-控制手段運(yùn)用標(biāo)準(zhǔn)和直接命令方式對污染行為進(jìn)行規(guī)制,能夠提高治理效果,但前提是嚴(yán)格執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)或規(guī)定。由于末端治理意味著污染已經(jīng)產(chǎn)生,相應(yīng)的處罰必須達(dá)到震懾效果，同時(shí)要最大限度地彌補(bǔ)污染造成的損害，不斷壓縮末端治理的空間,減少污染再次發(fā)生。由于經(jīng)濟(jì)手段和自愿性手段都具有不確定性,因此這一治理階段的關(guān)鍵在于加大行政處罰和監(jiān)管執(zhí)行的力度,但現(xiàn)階段水污染治理存在處罰力度過小的問題。對此,行政機(jī)關(guān)在處罰時(shí)必須有責(zé)任意識(shí),對于造成環(huán)境嚴(yán)重?fù)p害的企業(yè)或個(gè)人,應(yīng)當(dāng)采取停產(chǎn)停業(yè)或嚴(yán)格罰款的手段;對于污染嚴(yán)重的小造紙、小電鍍等“十小企業(yè)”,應(yīng)當(dāng)堅(jiān)決取締。對于污染治理達(dá)標(biāo)和不達(dá)標(biāo)的典型案例可以利用網(wǎng)絡(luò)媒體、實(shí)地考察的方式向其他企業(yè)和社會(huì)公眾公開并進(jìn)行宣傳教育。

(三)水污染防治政策工具橫向選擇與組合

1.點(diǎn)源與面源、流域與跨流域

從污染源的角度來看,環(huán)境污染分為點(diǎn)源污染和面源污染。目前農(nóng)業(yè)面源污染已成為我國化學(xué)需氧量最大排放源,約占排放總量的48%。[32]與點(diǎn)源污染相比,面源污染具有不穩(wěn)定性、隨機(jī)性和復(fù)雜性,一旦發(fā)生其造成的損害更大、治理難度更大。因此源頭防控極其重要,對此前文已作論述,這里不再贅言。

從河流水污染的防治范圍看,跨流域防治是現(xiàn)在水污染防治中出現(xiàn)的熱點(diǎn)和難點(diǎn)。目前江蘇、湖北等12個(gè)省(市)開展了流域治污協(xié)作機(jī)制試點(diǎn)工作,致力于形成跨流域區(qū)域水污染防治聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制。既然是跨界、跨流域治理,傳統(tǒng)的“一刀切”式的命令-控制手段無法突破屬地行政監(jiān)管的區(qū)域性局限,要化解“九龍治水”的困局必然要有其他的政策工具。《關(guān)于新安江流域上下游橫向生態(tài)補(bǔ)償協(xié)議》或許提供了一種思路。新安江流域生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)是我國首個(gè)跨省界流域生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn),在法律性質(zhì)上屬于政府之間的對賭協(xié)議[38],其融合了自愿合作和強(qiáng)制兩種要素,一定程度上疏解了流域上下游地區(qū)在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)之間的緊張關(guān)系。[39]但長遠(yuǎn)來看,資金不足、市場機(jī)制不成熟、上游地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展受挫等問題有可能成為試點(diǎn)推廣的阻礙。本文認(rèn)為,除了生態(tài)補(bǔ)償協(xié)議,流域之間還可以在產(chǎn)業(yè)發(fā)展、排污基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、金融服務(wù)等方面建立合作協(xié)議機(jī)制,以建立多元化的跨流域治理合作方式。

2.客觀結(jié)果與守法情況

環(huán)境政策工具的實(shí)施結(jié)果最終要落實(shí)到責(zé)任承擔(dān)問題上,包括執(zhí)法者責(zé)任和排污者責(zé)任。保護(hù)環(huán)境是每一位公民義不容辭的義務(wù),但存在一種怪現(xiàn)象:污染成為常態(tài),減少污染成為了環(huán)保機(jī)關(guān)和排污者的“功績”,并且因此獲得獎(jiǎng)勵(lì)。但實(shí)際上,守法和不污染才應(yīng)當(dāng)是常態(tài),對自己造成的環(huán)境損害進(jìn)行彌補(bǔ)原本就是企業(yè)的義務(wù),并無從國家獲得獎(jiǎng)勵(lì)的權(quán)利,政府也沒有從減排政績中獲得獎(jiǎng)勵(lì)的權(quán)力,至少正當(dāng)性是不足的。因?yàn)檎呢?cái)政收入主要來自于納稅人,這對納稅人不公平。“運(yùn)用補(bǔ)貼來規(guī)制減排的最大難題不是技術(shù)可能性,而是環(huán)境效果和資源使用效率的不確定性”[40],實(shí)踐中一些對減排活動(dòng)進(jìn)行的補(bǔ)貼政策對企業(yè)的激勵(lì)作用非常模糊,有時(shí)反而抵消了其他政策工具的效果。按照標(biāo)準(zhǔn)排放污染物造成環(huán)境損害的企業(yè)并無過錯(cuò),過錯(cuò)應(yīng)該歸咎于排污標(biāo)準(zhǔn)的不合理,運(yùn)用與違法排污處罰手段相當(dāng)?shù)姆绞竭M(jìn)行處罰就取不到懲戒效果。

本文認(rèn)為,對排污者進(jìn)行歸責(zé)應(yīng)當(dāng)考慮其造成的客觀結(jié)果和守法情況兩個(gè)因素。環(huán)境政策工具的意義在于防止損害結(jié)果的發(fā)生或擴(kuò)大,因此客觀結(jié)果決定其是否承擔(dān)責(zé)任,守法情況則決定其承擔(dān)何種責(zé)任或通過何種方式承擔(dān)。對于合法排污且未造成損害結(jié)果的,沒有處罰也沒有獎(jiǎng)勵(lì),按照規(guī)定繳納環(huán)境保護(hù)稅等相關(guān)費(fèi)用即可,另外可以通過環(huán)保認(rèn)證、生態(tài)標(biāo)簽等方式提高其環(huán)保信譽(yù)從而激勵(lì)其保持或改進(jìn)生產(chǎn);對于超標(biāo)、未取得許可證且尚未造成損害結(jié)果的,應(yīng)當(dāng)責(zé)令改正并進(jìn)行環(huán)境教育,通過環(huán)境稅費(fèi)進(jìn)行調(diào)節(jié),罰款、停產(chǎn)之類的處罰則不宜采取;對于造成環(huán)境損害的排污企業(yè),首要的是修復(fù)受損環(huán)境、賠償或補(bǔ)償受損民眾,但如果排污企業(yè)本身合法或達(dá)標(biāo),就不應(yīng)當(dāng)進(jìn)行行政處罰;而對于違法排污且造成損害的企業(yè),應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格依法處理,除了嚴(yán)厲的行政處罰還應(yīng)當(dāng)采取生產(chǎn)交易、貸款上的經(jīng)濟(jì)限制,將企業(yè)的污染責(zé)任與生產(chǎn)者責(zé)任相掛鉤,強(qiáng)制其改進(jìn)技術(shù),減少污染。這本是各國環(huán)境政策的一項(xiàng)重要原則[41],在環(huán)境政策工具的具體實(shí)施中卻沒有落實(shí)。

五、結(jié)語

生態(tài)文明是制度建設(shè)更是一種理念,其要求政府清理劣質(zhì)產(chǎn)能、為社會(huì)提供優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品從而為國家和社會(huì)提供健康良好的生態(tài)環(huán)境,這就要求環(huán)境政策工具優(yōu)化組合進(jìn)而作為系統(tǒng)性的有機(jī)體穩(wěn)定而常態(tài)化地為環(huán)境治理服務(wù)。進(jìn)一步而言,環(huán)境政策工具在于改善環(huán)境供給,而環(huán)境需求實(shí)質(zhì)上是對法律體系完善、行政體制改革、執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)、市場機(jī)制完善以及公眾自身環(huán)保意識(shí)的需求。企業(yè)作為重要的市場主體,其不可能在脫離自我經(jīng)濟(jì)利益的情境下回應(yīng)環(huán)保要求。但企業(yè)同時(shí)也是環(huán)境多元共治主體的一方,如何通過讓各個(gè)共治主體充分互動(dòng)且在環(huán)境利益與經(jīng)濟(jì)利益上相互受益,打破經(jīng)濟(jì)與環(huán)境對立的局面與思維，進(jìn)行環(huán)境政策工具組合的進(jìn)一步研究尤其必要。