樂都縣退耕還林工程實(shí)施情況及建議

王南英

摘要 本文闡述了樂都縣退耕還林（草）工程的實(shí)施情況，介紹了其采取的主要措施，總結(jié)了其取得的成效，分析了存在的主要問題，并提出了相應(yīng)建議，以期為該縣退耕還林（草）工程的實(shí)施提供參考。

關(guān)鍵詞 退耕還林工程；實(shí)施情況；措施；成效；問題；建議；青海樂都

中圖分類號(hào) F326.2 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼 A 文章編號(hào) 1007-5739（2018）10-0188-03

樂都縣位于青海省東部，青藏高原與黃土高原的交界地帶?？偯娣e3 050 km2，年平均降雨量為335.4 mm，年平均氣溫為6.9 ℃，海拔在1 850～4 480 m之間，無霜期144 d，屬典型高原氣候。境內(nèi)地形大致呈兩山夾一川，南北兩山山巒起伏，山高坡大，溝壑縱橫，多為荒山禿嶺，植被稀疏，縣轄8個(gè)鎮(zhèn)14個(gè)鄉(xiāng)369個(gè)行政村，總?cè)丝?9.14萬人。其中農(nóng)業(yè)人口25.04萬人，占總?cè)丝诘?5.93%。樂都縣是以干旱山區(qū)為主的農(nóng)業(yè)縣，全縣退耕前共有耕地4.18萬hm2，其中山地33 533.33 hm2，占總耕地面積的80.22%；水澆地8 266.67 hm2，占總耕地面積的19.78%；人均占有耕地1 433.33 m2。

近年來，樂都縣抓住西部大開發(fā)的契機(jī)，堅(jiān)持生態(tài)發(fā)展戰(zhàn)略，大力實(shí)施退耕還林（草）工程，把退耕還林（草）工程作為加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境建設(shè)、貧困山區(qū)農(nóng)民脫貧致富的有效途經(jīng)來抓，經(jīng)過4年的努力，樂都縣退耕還林（草）工程取得顯著成效。

1 退耕還林（草）工程實(shí)施情況

自2000年樂都縣被確定為全國174個(gè)退耕還林（草）試點(diǎn)縣后，全縣各級黨委、政府緊緊抓住這一有利時(shí)機(jī)，認(rèn)真貫徹黨中央提出的“退耕還林還草，封山綠化，以糧代賑，個(gè)體承包”的方針，提高認(rèn)識(shí)，強(qiáng)化領(lǐng)導(dǎo)，廣泛宣傳，精心組織，狠抓落實(shí)，工程建設(shè)步伐穩(wěn)步推進(jìn)，并取得了可喜成績。

1.1 任務(wù)完成情況

2000—2003年省、地下達(dá)樂都縣退耕還林任務(wù)1.5萬hm2，實(shí)際完成15 333.33 hm2；下達(dá)周邊荒山造林任務(wù)16 266.67 hm2，實(shí)際完成16 733.33 hm2。其中，2003年下達(dá)退耕地造林任務(wù)5 933.33 hm2，實(shí)際完成5 933.33 hm2；下達(dá)周邊荒山造林任務(wù)4 266.67 hm2，實(shí)際完成4 266.67 hm2，涉及17個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、191個(gè)村、16 308戶、73 319人。2002年是國家正式啟動(dòng)退耕還林（草）工程的第1年，下達(dá)退耕造林任務(wù)2 400.00 hm2，實(shí)際完成2 400.00 hm2，工程涉及12個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、100個(gè)村、6 782戶、30 573人。2001年下達(dá)退耕還林任務(wù)2 000.00 hm2，實(shí)際完成2 200.00 hm2；下達(dá)周邊荒山造林任務(wù)3 666.67 hm2，實(shí)際完成3 533.33 hm2，工程涉及16個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、113個(gè)村、8 375戶、29 313人。2000年下達(dá)退耕造林任務(wù)4 666.67 hm2，實(shí)際完成4 800.00 hm2；下達(dá)周邊荒山造林任務(wù)6 000.00 hm2，實(shí)際完成6 533.33 hm2，工程涉及21個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、146個(gè)村、13 861戶、54 729人。

1.2 退耕還林補(bǔ)助款撥付及糧食發(fā)放情況

2000—2003年，退耕還林（草）工程補(bǔ)助款累計(jì)撥付5 840.34萬元，其中，2000年1 416.7萬元，2001年2 048.5萬元，2002年1 122.57萬元，2003年1 252.57萬元。國家下?lián)艿难a(bǔ)助款已全部兌現(xiàn)到退耕戶手中。4年來退耕還林還（草）補(bǔ)助糧實(shí)際共發(fā)放45 130 t。

2 主要措施

2.1 強(qiáng)化領(lǐng)導(dǎo)，切實(shí)落實(shí)責(zé)任

一是實(shí)行縣政府一把手負(fù)總責(zé)，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)分級負(fù)責(zé)制度。把目標(biāo)、任務(wù)、資金、糧食責(zé)任逐級落實(shí)到鄉(xiāng)鎮(zhèn)和有關(guān)部門，具體到村、社、農(nóng)戶，縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)都成立了退耕還林（草）工作領(lǐng)導(dǎo)小組，明確工作職責(zé)，確保退耕還林（草）工程組織領(lǐng)導(dǎo)。制定下發(fā)了《樂都縣退耕還林（草）領(lǐng)導(dǎo)小組及各成員單位工作職責(zé)》，形成了各部門分工負(fù)責(zé)、通力協(xié)作的工作機(jī)制。林業(yè)部門負(fù)責(zé)技術(shù)指導(dǎo)、種苗服務(wù)、規(guī)劃設(shè)計(jì)、工程管理、組織檢查驗(yàn)收，財(cái)政部門負(fù)責(zé)糧食兌現(xiàn)和資金撥付及管理，鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)責(zé)具體組織計(jì)劃和實(shí)施。二是實(shí)行目標(biāo)管理負(fù)責(zé)制度。把退耕還林（草）工作列入鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和縣直有關(guān)部門目標(biāo)責(zé)任考核內(nèi)容，縣政府與各鄉(xiāng)鎮(zhèn)簽訂《退耕還林（草）工程目標(biāo)管理責(zé)任書》，對退耕還林（草）實(shí)行“一票否決制”。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與駐村干部、駐村干部與村干部、村干部與農(nóng)戶層層簽訂責(zé)任書，林業(yè)局長與技術(shù)員簽訂技術(shù)承包責(zé)任書，明確了各自抓落實(shí)的責(zé)任。三是嚴(yán)格實(shí)行督查制度。成立了縣級督查組，對全縣退耕還林（草）工程進(jìn)行全面督查，業(yè)務(wù)部門成立了技術(shù)督查組，對全縣退耕還林（草）工程進(jìn)行督查。四是實(shí)行了縣委、政府主要領(lǐng)導(dǎo)談話制度。五是制定了便于操作的各項(xiàng)規(guī)章制度。相繼制定和完善了《樂都縣退耕還林（草）資金管理辦法》《樂都縣退耕還林（草）工程質(zhì)量管理辦法》《樂都縣退耕還林（草）糧食管理辦法》等，做到了退耕還林（草）工程有章可循，并從制度上調(diào)動(dòng)了各方面抓落實(shí)的主動(dòng)性。

2.2 注重質(zhì)量，嚴(yán)格工程管理和資金管理

一是資金管理上實(shí)行專戶儲(chǔ)存、專人管理、專賬核算。二是嚴(yán)格執(zhí)行工程監(jiān)理制、項(xiàng)目法人制、工程投標(biāo)制和資金報(bào)賬制，實(shí)行行政領(lǐng)導(dǎo)和法人造林質(zhì)量責(zé)任追究制。在設(shè)計(jì)管理上實(shí)行造林項(xiàng)目設(shè)計(jì)質(zhì)量責(zé)任制；在工程項(xiàng)目上要做到“五統(tǒng)一”，即統(tǒng)一上圖立檔、統(tǒng)一檢查驗(yàn)收、統(tǒng)一施工作業(yè)、統(tǒng)一質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)；在檢驗(yàn)驗(yàn)收管理上，實(shí)行 “誰檢查、誰簽字、誰負(fù)責(zé)”和定點(diǎn)、定人的工作責(zé)任制。三是嚴(yán)把苗木質(zhì)量、栽植質(zhì)量和檢查驗(yàn)收關(guān)。目前，樂都縣國有林業(yè)苗圃、湟水林場中心苗圃、崗溝熊沈家苗圃、高廟海豚及新盛苗圃己成為退耕還林（草）苗木生產(chǎn)供應(yīng)基地，全縣育苗面積達(dá)252 hm2，年出圃各類苗木1.8億株，年產(chǎn)值達(dá)800萬元。為了做好苗木調(diào)運(yùn)工作，確保林木種苗質(zhì)量，組織縣種苗站、森林防預(yù)站技術(shù)人員按照《青海省林木種子質(zhì)量分級標(biāo)準(zhǔn)》和《青海省主要造林樹種苗木標(biāo)準(zhǔn)》對全縣使用的種子苗木進(jìn)行全面自查和復(fù)查，苗木在出圃前按標(biāo)準(zhǔn)分級包裝，建立種苗質(zhì)量檔案；對未分級的苗木不檢驗(yàn)、不檢疫、不掛標(biāo)簽、不調(diào)運(yùn)，嚴(yán)禁不合格的苗木出圃、種子出庫；嚴(yán)格執(zhí)行林木種苗生產(chǎn)經(jīng)營許可證和“兩證一簽”制度，實(shí)行林木種苗層層交接簽字制?？h、鄉(xiāng)、村、社、戶對種苗的分級、檢驗(yàn)、檢疫、運(yùn)輸、分發(fā)、領(lǐng)取等各個(gè)環(huán)節(jié)實(shí)行簽字交接制度，如在上一環(huán)節(jié)出現(xiàn)問題，則下一環(huán)節(jié)拒絕簽字接受。通過上述措施，確保了林業(yè)工程種苗質(zhì)量。四是科學(xué)規(guī)劃設(shè)計(jì)。堅(jiān)持按計(jì)劃任務(wù)和規(guī)劃進(jìn)行作業(yè)設(shè)計(jì)，認(rèn)真推行項(xiàng)目管理制度，按設(shè)計(jì)組織施工，按設(shè)計(jì)和施工檢查驗(yàn)收，徹底糾正過去的粗放造林行為。同時(shí)，突出項(xiàng)目區(qū)建設(shè)，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)或流域?yàn)閱卧?，?jiān)持整退整還，突出重點(diǎn)、集中連片。

2.3 廣泛宣傳，突出實(shí)用技術(shù)服務(wù)指導(dǎo)

組織動(dòng)員領(lǐng)導(dǎo)干部深入基層宣傳政策。向各鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)放《退耕還林宣傳手冊》8 000冊和配套光盤23張，印發(fā)《林業(yè)法規(guī)選編》500冊，內(nèi)容包括《森林法》等22部林業(yè)政策法規(guī)。印發(fā)1 500份《退耕還林條例》，將《禁牧令》張貼于人口密集地方。要求每個(gè)退耕村至少召開2次由80%村民參加的退耕還林（草）宣傳培訓(xùn)會(huì)。通過宣傳，工程建設(shè)逐步規(guī)范化，退耕還林（草）工作由最初的“要我退”逐步變?yōu)楝F(xiàn)在的“我要退”，形成了許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)紛紛申報(bào)退耕還林（草）計(jì)劃任務(wù)的良好局面。同時(shí)，在2003年的各項(xiàng)林業(yè)生產(chǎn)中，樂都縣充分發(fā)揮林業(yè)部門的職能作用，開展了全方位的服務(wù)工作。一是抽調(diào)運(yùn)逾30名技術(shù)人員駐點(diǎn)進(jìn)行技術(shù)指導(dǎo)，實(shí)行技術(shù)責(zé)任追究制和技術(shù)干部包鄉(xiāng)鎮(zhèn)責(zé)任制，嚴(yán)格獎(jiǎng)罰制度。具體工作中，按照“退得下、還得上、穩(wěn)得住、能致富、不反彈”的原則，因地制宜、適地適樹，實(shí)行科學(xué)造林種草，實(shí)施了以選育良種壯苗和優(yōu)良樹（草）種為重點(diǎn)的科技項(xiàng)目和以抗旱造林技術(shù)為重點(diǎn)的林業(yè)使用技術(shù)推廣項(xiàng)目，將容器育苗、ABT生根粉等科技成果應(yīng)用于工程建設(shè)。二是注重采取科學(xué)整地方式，提倡魚鱗坑整地、匯集徑流、反坡整地。三是通過多種形式對林業(yè)站站長和林業(yè)技術(shù)人員進(jìn)行技術(shù)培訓(xùn)，努力提高其指導(dǎo)農(nóng)村群眾應(yīng)用各種技術(shù)種草種樹的技能，提高了工程質(zhì)量。

2.4 嚴(yán)格兌現(xiàn)，公開辦事程序

認(rèn)真貫徹執(zhí)行國務(wù)院〔2000〕24號(hào)、〔2002〕10號(hào)文件精神，制定了《樂都縣退耕還林（草）糧食供應(yīng)管理辦法》，認(rèn)真落實(shí)“三補(bǔ)二穩(wěn)定”的退耕還林（草）政策。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)根據(jù)各自實(shí)際，因地制宜地制定出具體的政策措施，在“誰的地誰退、誰的荒山誰治、誰治誰退誰受益”的前提下，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)退耕戶采取親友鄰里相互幫忙及雇人等辦法進(jìn)行整地造林，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織專業(yè)隊(duì)來完成荒山造林任務(wù)。公開辦事程序，嚴(yán)把政策尺度關(guān)。與農(nóng)戶簽訂合同，同時(shí)按照土地使用證簽訂合同書。但在兌現(xiàn)退耕糧款時(shí)，大于合同面積的按合同面積兌現(xiàn)，小于合同面積的按驗(yàn)收時(shí)實(shí)際丈量面積兌現(xiàn)，并將糧款兌現(xiàn)情況在鄉(xiāng)、村政務(wù)公開欄中進(jìn)行了張榜公布，公開接受群眾監(jiān)督。認(rèn)真解答群眾來訪來信，嚴(yán)肅查處違反政策行為。對在退耕還林（草）工作中違規(guī)、違紀(jì)的15名黨政干部進(jìn)行了嚴(yán)肅處理，給予了黨紀(jì)、政紀(jì)處分，確保了退耕農(nóng)戶利益，有效推進(jìn)了退耕還林草工作。

2.5 狠抓管護(hù)，注重工程建設(shè)效益

在各項(xiàng)林業(yè)工程中，按照國家林業(yè)局提出的“嚴(yán)管林、質(zhì)為先、慎用錢”的要求，對工程實(shí)行工程化管理，嚴(yán)格實(shí)行工程建設(shè)監(jiān)理制、項(xiàng)目法人負(fù)責(zé)制。監(jiān)理人員對退耕還林還草工程從種苗、整地、造林、管護(hù)到糧款兌現(xiàn)等全過程實(shí)施跟蹤監(jiān)督，對每個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行簽字驗(yàn)收，并分階段向林業(yè)局退耕辦提供監(jiān)理情況報(bào)告，對不符合規(guī)范和質(zhì)量要求的下達(dá)整改通知書，責(zé)令限期改正，從而保證了工程質(zhì)量。同時(shí)，加強(qiáng)了財(cái)務(wù)管理，保證工程建設(shè)資金及時(shí)到位和使用安全。對經(jīng)檢查驗(yàn)收合格的退耕還林還草地，及時(shí)進(jìn)行土地變更，發(fā)放林權(quán)證。對于管護(hù)工作層層簽訂責(zé)任書，建立縣、鄉(xiāng)、村3級管護(hù)網(wǎng)絡(luò)，縣上成立退耕辦、鄉(xiāng)鎮(zhèn)成立管護(hù)站。針對2003年造林種草地鼠、兔、鳥害嚴(yán)重的實(shí)際情況，通過由縣林業(yè)局和畜牧局補(bǔ)助資金的方式，廣泛發(fā)動(dòng)群眾采取人工、器械、藥物等防治措施，提高了防治成效，確保退耕還林還草成果[1]。

3 主要成效

從近年來退耕還林（草）工程實(shí)施情況來看，以“以糧代賑”的方式實(shí)施退耕還林（草）已深入人心，得到廣大群眾的普遍歡迎，積極性空前高漲，這一德政、民心工程已充分顯示出對全縣生態(tài)建設(shè)的巨大推動(dòng)作用。

3.1 解決干旱山區(qū)群眾的溫飽問題，增加群眾收入

通過實(shí)施退耕還林（草）工程，常年處于“十年九旱”“十種九不收”境地的山區(qū)群眾獲得了穩(wěn)定的糧食供應(yīng)，有效解決了溫飽問題。由于退耕還林（草）工程的實(shí)施，大量減少了對土地的投工量，同時(shí)也推動(dòng)了勞動(dòng)力的合理轉(zhuǎn)移，使群眾可以進(jìn)行各種形式的勞務(wù)輸出，勞務(wù)經(jīng)濟(jì)有了一定程度的發(fā)展。2000年，全縣共輸出農(nóng)村剩余勞動(dòng)力7萬人（次），2003年達(dá)8.1萬人（次），較退耕前多輸出1.1萬人（次），按1 000元/人計(jì)，可增加勞務(wù)收入1 100萬元。

3.2 增強(qiáng)森林資源儲(chǔ)備，改善生態(tài)環(huán)境

工程實(shí)施以來，全縣新增造林面積3.21萬hm2，土地資源得到了合理利用；在項(xiàng)目區(qū)大力倡導(dǎo)封山禁牧、舍飼圈養(yǎng)，有效保護(hù)了生態(tài)環(huán)境。同時(shí)，廣大干部和群眾在造林種草的實(shí)踐中受到了深刻的教育，大大增強(qiáng)了綠化意識(shí)、生態(tài)意識(shí)及可持續(xù)發(fā)展意識(shí)，激發(fā)了造林種草、綠化家園的積極性[2]。

3.3 帶動(dòng)多產(chǎn)業(yè)的開發(fā)，形成多業(yè)發(fā)展的良好態(tài)勢

工程實(shí)施后，樂都縣苗圃面積由2000年前的117.33 hm2增加到目前的252.00 hm2，其中經(jīng)營面積3.33 hm2以上的固定苗圃8處，每年有逾1 000名農(nóng)戶從事育苗生產(chǎn)，年出圃商品苗達(dá)8 000萬株以上，全縣育苗純收入每年800萬元。同時(shí)，以退耕還林（草）為契機(jī)，畜牧業(yè)發(fā)展穩(wěn)步推進(jìn)。目前，全縣退耕地里的苜蓿等牧草長勢良好，草產(chǎn)量逐年提高，為進(jìn)一步發(fā)展舍飼圈養(yǎng)提供了保證。

3.4 深化產(chǎn)權(quán)制度改革，帶動(dòng)非公有制林業(yè)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展

自工程實(shí)施以來，全縣涌現(xiàn)出造林大戶13戶，造林面積達(dá)到1 200 hm2。同時(shí)，退耕還林后頒發(fā)的林權(quán)證延長承包期至50年，一次性將收益權(quán)、使用權(quán)、經(jīng)營權(quán)下放到個(gè)人，調(diào)動(dòng)了群眾參與林業(yè)生態(tài)建設(shè)的積極性[3-4]。

3.5 初步培植了后續(xù)產(chǎn)業(yè)

樂都縣在突出生態(tài)效益的前提下，科學(xué)地選擇和發(fā)展了部分生態(tài)、經(jīng)濟(jì)效益兼優(yōu)的樹木品種和草種，通過多種形式還林還草，多模式配置，實(shí)現(xiàn)立體經(jīng)營，在不影響生態(tài)效益發(fā)揮的情況下，取得了一定的經(jīng)濟(jì)效益[5-6]。一是通過采取林草間作，有利推進(jìn)了農(nóng)區(qū)畜牧業(yè)的發(fā)展。二是通過林藥間作，全縣可增加大黃、板藍(lán)根等藥材533.33 hm2，有效增加了農(nóng)民收入。三是結(jié)合實(shí)施退耕還林（草）工程，大力調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，利用集雨水窖大力發(fā)展山地溫棚。目前，樂都縣累計(jì)興建山地溫棚2 205棟，按每棚收入1 500元計(jì)，僅此一項(xiàng)增加收入330.75萬元。同時(shí)，退耕還林（草）工程的實(shí)施帶動(dòng)了飼草加工業(yè)、森林旅游業(yè)等相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，生態(tài)、經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的特色經(jīng)濟(jì)逐步形成。

4 存在的問題

從總體上看，樂都縣退耕還林（草）工程進(jìn)展良好，但由于生態(tài)建設(shè)是一個(gè)全民參與、涉及千家萬戶的系統(tǒng)工程，仍然存在著一些不容忽視的問題，主要表現(xiàn)在以下4個(gè)方面。一是由于樂都縣退耕還林（草）地面積逐年增大，部分農(nóng)戶防護(hù)意識(shí)薄弱，加之人員編制和管護(hù)經(jīng)費(fèi)缺乏，致使退耕還林（草）管護(hù)難度加大，仍然存在重造林輕管護(hù)的現(xiàn)象，同時(shí)退耕地鼠、兔、鳥危害嚴(yán)重；二是由于2000—2002年樂都縣連續(xù)3年遭受了干旱災(zāi)害，對退耕還林（草）的成活造成了較大影響；三是管護(hù)、補(bǔ)植、補(bǔ)種經(jīng)費(fèi)缺乏，無法及時(shí)進(jìn)行補(bǔ)植和補(bǔ)種；四是目前只有造林投資，而沒有管護(hù)、防火、撫育等方面的投資，影響了造林保活率。

5 建議

為了確保退耕還林（草）工程順利建設(shè)，今后應(yīng)做好以下工作。一是嚴(yán)格制訂管護(hù)制度。認(rèn)真總結(jié)退耕還林還草試點(diǎn)工程管護(hù)經(jīng)驗(yàn)，按照風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、權(quán)利一致、義務(wù)平等的經(jīng)營原則，把鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村社、農(nóng)戶三者的責(zé)、權(quán)、利有機(jī)結(jié)合起來，完善鄉(xiāng)規(guī)民約，健全管護(hù)制度。對重點(diǎn)區(qū)域要盡快實(shí)施網(wǎng)圍欄管護(hù)工程[7-8]。根據(jù)確定的禁牧區(qū)，嚴(yán)格禁牧措施，確保建設(shè)成果。同時(shí)，重點(diǎn)加強(qiáng)對退耕還林（草）地塊及其他工程區(qū)的鼠兔鳥害防治工作。二是抓好林木種苗建設(shè)工作，努力推動(dòng)種苗向產(chǎn)業(yè)化、基地化方向發(fā)展[9]。三是切實(shí)抓好森林防火工作。根據(jù)2003年雨水多、林草茂盛的實(shí)際情況，本著防患于未然的原則，認(rèn)真做好森林防火工作，確保退耕還林還草成果[10-12]。

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