關(guān)于建立公共安全應(yīng)急基金的思考

文/霍道宏

建立完善應(yīng)急資金投入長效機制，是提高應(yīng)急救援能力的基礎(chǔ)保障。淄博市政府應(yīng)急辦在深入調(diào)研的基礎(chǔ)上，提出了建立完善公共安全應(yīng)急基金的思考和建議。

建立公共安全應(yīng)急基金的現(xiàn)實必要性

建立公共安全應(yīng)急基金符合《突發(fā)事件應(yīng)對法》要求

《突發(fā)事件應(yīng)對法》第 31條規(guī)定：“國務(wù)院和縣級以上地方各級人民政府應(yīng)當采取財政措施，保障突發(fā)事件工作所需經(jīng)費。”第 34 條規(guī)定：“國家鼓勵公民、法人和其他組織為人民政府應(yīng)對突發(fā)事件工作提供物資、資金、技術(shù)支持和捐贈”。第35條規(guī)定：“國家發(fā)展保險事業(yè)，建立國家財政支持的巨災風險保險體系，并鼓勵單位和公民參加保險”。

《關(guān)于加強應(yīng)急管理工作的意見》（國發(fā)〔2006〕24號）要求，要加大對應(yīng)急管理的資金投入力度，各級財政部門要按照現(xiàn)行事權(quán)、 財權(quán)劃分原則，分級負擔公共安全工作以及預防與處置突發(fā)公共事件中需由政府負擔的經(jīng)費，并納入本級財政年度預算，健全應(yīng)急資金撥付制度。對規(guī)劃布局內(nèi)的重大建設(shè)項目給予重點支持。支持地方應(yīng)急管理工作，建立完善財政專項轉(zhuǎn)移支付制度。建立健全國家、地方、企業(yè)、社會相結(jié)合的應(yīng)急保障資金投入機制，適應(yīng)應(yīng)急隊伍、裝備、交通、通信、物資儲備等方面建設(shè)與更新維護資金的要求。

建立公共安全應(yīng)急基金符合中央的戰(zhàn)略部署要求

針對近年來各地發(fā)生的重特大安全事故，習近平總書記、李克強總理多次作出重要批示，要求各級政府切實增強應(yīng)對處置突發(fā)事件的能力和水平。加強應(yīng)急管理，提高公共安全和防災救災減災能力，是黨中央、國務(wù)院在深刻總結(jié)歷史經(jīng)驗、科學分析公共安全形勢的基礎(chǔ)上，審時度勢作出的重大戰(zhàn)略決策。建立公共安全應(yīng)急基金，完善應(yīng)急救援資金投入長效機制，是有效防范和處置各類突發(fā)事件，提高防災救災減災能力的基礎(chǔ)保障。

建立公共安全應(yīng)急基金符合淄博市實際

淄博市作為一個正處在加速轉(zhuǎn)型升級階段的老工業(yè)城市，重化工業(yè)結(jié)構(gòu)特征明顯，轉(zhuǎn)型時期各類矛盾復雜，預防和處置各類突發(fā)事件的任務(wù)繁重，應(yīng)急管理工作壓力巨大。伴隨著新一輪發(fā)展高潮，必然出現(xiàn)生產(chǎn)活躍、矛盾增加等問題，突發(fā)事件發(fā)生的概率也必然相應(yīng)增大，應(yīng)急管理工作的任務(wù)更加艱巨。

目前，我們的風險應(yīng)急往往是權(quán)宜之計，主要局限于重特大安全事故，一些因管理不善、玩忽職守等人為因素，造成偶發(fā)公共安全事件的問責和賠償問題沒有得到很好解決，造成矛盾激化，給社會帶來不穩(wěn)定因素。

建立公共安全應(yīng)急基金的資金來源

公共安全應(yīng)急基金資金來源，主要由三大部分構(gòu)成：保險資金、企業(yè)安全責任保險資金和政府財政資金。保險資金是商業(yè)保險公司承保突發(fā)公共事件風險的分保費收入；企業(yè)安全責任保險資金主要從涉及安全風險較多的企業(yè)中集納；政府財政資金源于政府每年按一定比例從預備費中提出的資金，主要用于一些權(quán)責不清、賠償無法及時到位的公共安全偶發(fā)事故，以適應(yīng)應(yīng)急救援之需要。

保險資金

突發(fā)公共事件強制保險將商業(yè)保險納入突發(fā)事件損失補償系統(tǒng)之中，為保證其經(jīng)營的穩(wěn)定性，需要根據(jù)保險公司自身的風險承受能力，將其承保的突發(fā)公共事件風險責任分保，由國家突發(fā)公共事件應(yīng)急基金為商業(yè)保險提供再保險保障。針對不同的突發(fā)公共事件特點，無責任方突發(fā)公共事件的損失頻率和損失程度更多是與地區(qū)的自然地理條件相關(guān)，而有責任方突發(fā)事件則與地區(qū)人文經(jīng)濟條件更加相關(guān)，所以無責任方和有責任方突發(fā)事件保險資金應(yīng)分別設(shè)置，?？顚Ｓ?，由應(yīng)急基金管理機構(gòu)根據(jù)其不同的風險特征運作管理，實現(xiàn)基金保值增值。在某種突發(fā)事件頻發(fā)或突發(fā)非常規(guī)事件發(fā)生，導致專項基金入不敷出時，可以相互借調(diào)，以后予以歸還。

企業(yè)安全責任保險資金

安全生產(chǎn)責任保險主要包括安全生產(chǎn)責任險、團體意外傷害險和公眾責任險等三個險種。其中安全生產(chǎn)責任保險是生產(chǎn)經(jīng)營單位在發(fā)生生產(chǎn)安全事故以后對死亡、傷殘都履行賠償責任的保險，是強化安全事故風險管控的重要措施。安全生產(chǎn)責任保險的實施主要針對高危行業(yè)企業(yè)，相比工傷保險的事后補償措施，安全生產(chǎn)責任保險突出強調(diào)了事前預防和控制，有助于提高企業(yè)本質(zhì)安全度，且具有很強的應(yīng)急救援特征。因此，建議制定《淄博市安全生產(chǎn)責任保險實施辦法》，遵循政策引導、 政府推動、市場運作、突出公益的基本原則，充分尊重保險公司與投保單位的意愿，運用差別費率和浮動費率機制，逐步實現(xiàn)互利共盈。鼓勵法律法規(guī)認定的其他生產(chǎn)經(jīng)營活動危險性以外的企業(yè)，根據(jù)實際需要自愿參加安全生產(chǎn)責任保險。同時，將參保企業(yè)安全生產(chǎn)責任保險資金，納入公共安全應(yīng)急基金之中，有利于參保企業(yè)更好地處理事故賠償，為化解企業(yè)安全事故風險，保障職工的合法權(quán)益，推動安全生產(chǎn)形勢持續(xù)穩(wěn)定打下堅實基礎(chǔ)。

財政資金

目前，淄博市財政每年都投入一定額度的應(yīng)急資金，對自然災害、公共衛(wèi)生、事故災難和社會安全等突發(fā)事件救援資金進行預算安排，并按規(guī)定設(shè)立醫(yī)療應(yīng)急救助基金和道路交通事故社會救助基金等。如果把這些分散的應(yīng)急資金歸并和整合，納入公共安全應(yīng)急基金，就能將傳統(tǒng)的政府災后救濟轉(zhuǎn)變?yōu)闉那盎I資，保證因突發(fā)事件、財政支出估算調(diào)整等造成的超支不會突破計劃，從而大大提高財政救災效率。政府財政資金的建立，除了主要用于應(yīng)急響應(yīng)和災后恢復重建以外，更是為了發(fā)生非常規(guī)事件后，為突發(fā)公共事件保險提供最后一道風險保障。而且，通過政府與商業(yè)保險機構(gòu)合作，由后者直接為災民發(fā)放政府救濟金， 可以有效避免政府救濟金發(fā)放時存在的擠占、挪用、 滯留等道德風險問題。

建立公共安全應(yīng)急基金的實施步驟

原則上，市和區(qū)縣都要設(shè)立公共安全應(yīng)急基金，可先設(shè)立市級基金。在運作模式上，市級公共安全應(yīng)急基金由市財政統(tǒng)一運作管理，采取政府補助、政企聯(lián)合、社會捐贈等方式，建立政府、企業(yè)、社會相結(jié)合的應(yīng)急資金投入長效機制。具體可分三步走 ：

一是在調(diào)研的基礎(chǔ)上，確立實施公共安全應(yīng)急基金具體方案。由市財政局、市公安局、市安監(jiān)局、市環(huán)保局和市應(yīng)急辦等有關(guān)單位，組織進行專題調(diào)研，提出實施方案。

二是對方案進行全面論證。要充分征求各有關(guān)部門、有關(guān)專家的意見，對方案的可行性進行全面論證。同時做好與上級部門的溝通匯報，爭取支持。

三是報經(jīng)市政府研究同意后組織實施。方案經(jīng)各部門、各方面研究同意后，呈報市政府研究決策。在實施過程中，要制定嚴格的資金運行管理規(guī)范，確?；饑栏癜凑肇斀?jīng)管理和規(guī)定程序申報使用。

建立公共安全應(yīng)急基金，完善應(yīng)急資金投入長效機制，既可以在更大范圍內(nèi)分散突發(fā)公共安全事件風險，減輕財政壓力，也可以實現(xiàn)應(yīng)急基金的保值增值，為突發(fā)公共事件資金供給提供充足的保障。

通過構(gòu)建公共安全事件應(yīng)急資金合作保障機制，建立突發(fā)公共事件強制保險制度和政府干預下的突發(fā)公共事件保險體系，一方面，可以解決突發(fā)公共事件保險市場需求不足問題；另一方面，保險公司對于所承保的業(yè)務(wù)，根據(jù)自身的經(jīng)濟實力與經(jīng)營狀況，選擇不同的分保比例，保險公司在自留相應(yīng)保費后，其余保費收入全部注入應(yīng)急基金中，由政府承擔突發(fā)公共事件的尾部風險，解決突發(fā)公共事件保險市場供給不足問題。這樣，保險公司既承擔了突發(fā)公共事件應(yīng)急資金保障的責任，提高了應(yīng)急資金保障的效率，又能避免因突發(fā)巨災而陷入償付危機的困境。