地方專項債提速

劉琳

10月30日，安徽省財政廳成功公開招標發(fā)行了24.3億元安徽省政府專項債券，其中發(fā)行2018年剩余棚戶區(qū)改造額度6.5億元、土地儲備額度17.8億元。這批債券的發(fā)行標志著安徽省已超額完成2018年全年地方政府債券的發(fā)行任務(wù)。

安徽此舉并非個例。自8月財政部《關(guān)于做好地方政府專項債券發(fā)行工作的意見》（下稱“72號文”）發(fā)布以來，地方政府專項債券發(fā)行明顯提速。截至9月底，就有陜西、甘肅、廣東等省的專項債券發(fā)行達到了年內(nèi)限額。

72號文要求各地至9月底累計完成新增專項債發(fā)行比例不少于80%，剩余的發(fā)行額度應(yīng)當主要放在10月份發(fā)行。財政部數(shù)據(jù)顯示，截至2018年10月18日，各地發(fā)行地方政府專項債券18169.26億元。其中，發(fā)行新增專項債券12648.26億元，占當年新增專項債務(wù)限額13500億元的93.7%。

“地方專項債之所以被賦予重任，并在短短幾個月內(nèi)頗受追捧，是在促進投資和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的大背景下形成的。”中國財政科學(xué)研究院研究員趙全厚說。可以說，提速發(fā)行地方政府專項債券已經(jīng)成為今年三四季度積極財政的一個核心發(fā)力點。

需求旺盛

中國社科院財經(jīng)戰(zhàn)略研究院副研究員蔣震對《財經(jīng)國家周刊》記者表示，今年1月到4月間，地方債發(fā)行遇冷，從5月開始地方債額度才成規(guī)模配置到地方政府，但真正給地方政府發(fā)行專項債注入強心劑的，還是來自于財政部72號文的發(fā)布。

“這一文件明確了未來地方政府債券的政策導(dǎo)向，督促地方政府加速發(fā)行的政策思路十分清晰?！笔Y震說，“這就倒逼地方政府專項債要在8～10月間集中發(fā)行，進入四季度后基建等項目才有資金支持?！?/p>

專項債券的發(fā)行有供給還不夠，市場也要買賬。值得注意的是，在近幾個月地方專項債集中發(fā)行的同時，市場需求行情也同步見長，這從一級招標中可見一斑。專項債一級招標中認購倍數(shù)屢創(chuàng)新高是突出現(xiàn)象，比如9月21日江蘇3年期地方政府土地儲備專項債招標認購倍數(shù)高達40.9。

記者采訪發(fā)現(xiàn)，銀行是配置地方債的主要買家。一位私募公司固定收益部投資人士對記者表示，在近一段時間的市場背景下，股權(quán)融資存在一定不確定性。而與前兩年相比，房貸市場的整體盤子同樣有所收縮。而從銀行貸款的角度來看，支持民營企業(yè)融資、保證項目資金鏈穩(wěn)定等政策在過去一段時間存在執(zhí)行不力的現(xiàn)象?！暗胤綄ｍ梻L險又相對較低，多重因素影響下，地方專項債拋出供應(yīng)后，銀行配置意愿很明顯?！边@位人士說。

雖然供需旺盛，但專項債券的發(fā)行并未跳出預(yù)算。十三屆全國人大一次會議審議批準2018年全國地方政府債務(wù)限額為209974.30億元，其中，專項債務(wù)限額86185.08億元。財政部數(shù)據(jù)顯示，截至今年9月末，全國地方政府債務(wù)余額182592億元，嚴格控制在全國人大批準的地方政府專項債務(wù)限額之內(nèi)。

政策加力

雖然對于多數(shù)地方政府而言，伴隨著10月的結(jié)束，2018年專項債的發(fā)行額度已達到年內(nèi)限額，但是否就不再有發(fā)行空間？10月31日，中國政府網(wǎng)公布國務(wù)院辦公廳下發(fā)的《關(guān)于保持基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域補短板力度的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《意見》），為專項債支持基建再加了一把力。

《意見》要求“保持基建領(lǐng)域補短板力度”，提出十大配套措施，其中便包括加強地方政府專項債券資金和項目管理。

《意見》提出，分配地方政府專項債券規(guī)模時，在充分考慮債務(wù)水平基礎(chǔ)上，還要考慮在建項目和補短板重大項目資金需求，以及國家重大建設(shè)項目庫項目儲備情況。允許有條件的地方在專項債券發(fā)行完成前，對預(yù)算已安排的專項債券資金項目通過先行調(diào)度庫款的辦法，加快項目建設(shè)進度，債券發(fā)行后及時歸墊。

“這意味著可以讓地方財政先將庫款資金用于基建項目建設(shè)，等到發(fā)債籌資后，再把錢墊回，這可以加快基礎(chǔ)設(shè)施項目建設(shè)，不讓項目等資金，正是積極財政的體現(xiàn)和落實?！壁w全厚說。

多位專家對記者表示，基建項目往往消耗資金量巨大，資金來源于地方政府債券、金融機構(gòu)等多種渠道，允許地方在專項債券發(fā)行完成前，現(xiàn)行調(diào)度庫款用于項目建設(shè)，相當于為地方基建項目的資金供應(yīng)提供了一個穩(wěn)定器，即使在金融市場融資存在不確定性的情況下，也可以讓項目資金的供應(yīng)有基本保證。趙全厚認為，這一政策要落實好，就要求地方政府進一步提升債務(wù)管理能力，對專項債券的發(fā)行規(guī)模、節(jié)奏有更科學(xué)的預(yù)算和更合理的安排。

更多探索

蔣震對記者表示，從2018年9月份起地方政府新增專項債計入社會融資規(guī)模?！斑@表明了一個重要的政策意向，也就是未來地方政府新增專項債的發(fā)行規(guī)模和速度，將對穩(wěn)定社會融資水平和實施積極財政具有雙重意義”。

以此來看，2019年新增專項債可能仍然會提速發(fā)行。

據(jù)記者了解，除規(guī)模和速度外，未來專項債的更多看點可能降落在專項債種類上。目前，全國范圍內(nèi)已發(fā)行的地方政府專項債券包括土地儲備專項債、收費公路專項債及棚改專項債。

在近幾個月地方專項債集中發(fā)行的同時，市場需求行情也同步見長，這從一級招標中可見一斑。

2017年，財政部曾印發(fā)《關(guān)于試點發(fā)展項目收益與融資自求平衡的地方政府專項債券品種的通知》，鼓勵地方政府在限額內(nèi)發(fā)行項目收益專項債。但2018年前8個月，在地方債整體發(fā)行節(jié)奏趨緩的背景下，地方政府在發(fā)行項目收益專項債券上幾乎沒有什么動作。72號文發(fā)布后，項目收益專項債券的發(fā)行速度也有所提升。

2018年8月20日，四川省財政廳發(fā)行了2018年四川省瀘縣鄉(xiāng)村振興專項債（一期），這也是我國首只地方政府“鄉(xiāng)村振興專項債”。除此之外，軌道交通專項債、高等學(xué)校專項債、珠江三角洲水資源配置工程專項債券等項目收益專項債，也在湖北、云南、廣東等地先后發(fā)行。

“目前無論是發(fā)行規(guī)模、頻率，還是項目類型的選擇，地方項目收益專項債都還處于探索階段?！壁w全厚說，“未來伴隨著地方政府基建上馬力度加大，這一類型的專項債也會隨著專項債整體規(guī)模的增加而有所擴充，但規(guī)模肯定會嚴格控制在專項債的年度預(yù)算之中?！?/p>

據(jù)記者了解，未來鄉(xiāng)村振興、生態(tài)環(huán)保、保障性住房、公立醫(yī)院、公立高校、交通、水利、市政基礎(chǔ)設(shè)施等領(lǐng)域，將成為地方政府項目收益專項債的主要發(fā)力對象。