完善地方食品安全監(jiān)管機制改革的實踐與思考

康俊蓮

黨的十八屆四中全會提出了全面推進依法治國的六項重大任務(wù)，其中科學(xué)立法、嚴格執(zhí)法、公正私法、全民守法四項任務(wù)中均涉及到食品安全。黨的十八屆五中全會在提出推進健康中國的建設(shè)目標(biāo)時，特別強調(diào)要實施食品安全戰(zhàn)略。保障食品安全是社會追求的目標(biāo)，也是每一位珍視生命健康的人獲得幸福感的基本條件。推動食品安全法治化是健康中國的建設(shè)方針，也是實現(xiàn)中國夢的題中應(yīng)有之義。以期與業(yè)內(nèi)人士共同匯聚起推動食品安全監(jiān)管機制改革建設(shè)的智慧源泉。

2013年以前，我國食品安全監(jiān)管采取的是以食品安全各監(jiān)管職能部門為主體的多部門分段監(jiān)管模式，2013年改革組建了新的國家食品藥品安全監(jiān)管總局，調(diào)整了食品生產(chǎn)、流通和消費環(huán)節(jié)，食品藥品監(jiān)督管理總局統(tǒng)管全國的食品安全監(jiān)管工作。2018年，根據(jù)第十三屆人民代表大會第一次會議審議的《國務(wù)院關(guān)于提請審議國務(wù)院機構(gòu)改革方案》的議案，將國家工商行政管理總局、國家質(zhì)量監(jiān)督檢疫總局、國家食品藥品監(jiān)督管理總局，以及國家發(fā)展和改革委員會的價格監(jiān)督檢查與反壟斷執(zhí)法職責(zé)、商務(wù)部的經(jīng)營者集中反壟斷執(zhí)法、國務(wù)院反壟斷委員會辦公室等職責(zé)整合，組建國家市場監(jiān)督管理總局。從歷次改革情況來看，這次改革力度前所未有，將職能交叉的部門深度重組。應(yīng)該說，食品藥品監(jiān)督管理體制的改革在其“分段監(jiān)管”的基礎(chǔ)上，強化了各部門間的協(xié)調(diào)聯(lián)動和合作配合，同時，也減少政府各部門在監(jiān)管中出現(xiàn)的監(jiān)管交叉重疊和監(jiān)管盲區(qū)問題。

各級地方政府遵照國務(wù)院指導(dǎo)意見精神，在2013年已啟動了地方食品安全監(jiān)管機制改革。實踐中，各地根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展水平和食品安全自身監(jiān)管的特點，選擇了不同的監(jiān)管模式。值得肯定的是，各地食品監(jiān)管機制的改革有助于食品監(jiān)管執(zhí)法力量的下沉、基層監(jiān)管能力的增強和執(zhí)法信息化的提升。

就現(xiàn)狀而言，由于食品安全風(fēng)險來源復(fù)雜多樣，食品安全問題仍未得到完全解決。就地方食品安全監(jiān)管情況看，主要問題及原因如下：

其一，食品產(chǎn)業(yè)集中度低，存在監(jiān)管的盲區(qū)。我國食品生產(chǎn)企業(yè)的總體狀況是規(guī)模較小、數(shù)量較多、設(shè)備陳舊、管理不規(guī)范；尤其在城鄉(xiāng)結(jié)合部遍布著以個體為單位的食品加工小作坊，條件簡陋、分布較散、隱蔽性強，有些作坊前店后廠、下店上房模式普遍存在，環(huán)境衛(wèi)生狀況一般，存在一定的安全隱患。產(chǎn)業(yè)集中度低的現(xiàn)狀給我國食品安全監(jiān)管工作帶來難題。

其二，食品監(jiān)管相關(guān)部門間的職能定位仍存在矛盾。就地方監(jiān)管實務(wù)而言，改革后“多合一”的市場監(jiān)督管理局綜合式改革有利于監(jiān)管力量的下沉。而“寬進嚴管”商事制度改革的推進與新型市場監(jiān)管模式尚未完全融合，導(dǎo)致在有效激發(fā)市場活力的同時，對食品安全事中事后監(jiān)管也提出新的挑戰(zhàn)。這對市場監(jiān)管部門盡快適應(yīng)新變化，把握監(jiān)管新規(guī)律，加快監(jiān)管模式轉(zhuǎn)型提出新的更高的要求。

其三，基層食品監(jiān)管專業(yè)化水平較低。就地方而言，基層是食品安全風(fēng)險防范和監(jiān)管治理的前沿陣地，但現(xiàn)實中，專業(yè)骨干缺乏，多數(shù)監(jiān)管人員半路出家，食品安全監(jiān)管所需的專業(yè)性知識、技術(shù)和經(jīng)驗不足；事務(wù)龐雜繁多，監(jiān)管人員除了食品監(jiān)管責(zé)任外，還要經(jīng)常負責(zé)地方政府直接交付的拆遷、維穩(wěn)、蹲點駐村扶貧等工作，為此，基層迫切需要彌補執(zhí)法力量專業(yè)化不足的短板。

其四，食品監(jiān)管的地方政府負責(zé)制難以真正落地。2008年修訂的《食品安全法》首次以法律形式明確食品安全地方政府負總責(zé)，同時將其納入對地方政府的考核體系中。地方政府面臨著“上方上級”和“下方公眾”的雙重壓力。然而，事實上企業(yè)第一責(zé)任人的主體責(zé)任意識普遍淡薄，地方政府面對復(fù)雜的食品安全問題往往力不從心，導(dǎo)致監(jiān)管不到位。

鑒于上述問題，建議采取如下措施：

其一，強化對食品生產(chǎn)、儲運、銷售企業(yè)的整合，提高產(chǎn)業(yè)的融合度。從國家層面可以規(guī)劃整合產(chǎn)業(yè)布局，通過政策引導(dǎo)，實現(xiàn)食品從種養(yǎng)殖、生產(chǎn)加工、倉儲物流、流通銷售等環(huán)節(jié)從分散到集中的過程，實現(xiàn)規(guī)?；?biāo)準(zhǔn)化、品牌化經(jīng)營，降低因集中度低造成的監(jiān)管對象碎片化和監(jiān)管力量的分散的弊端。

其二，規(guī)范定位一致的地方食品安全監(jiān)管的責(zé)任制。針對現(xiàn)有市場監(jiān)管部門和食藥監(jiān)管部門之間的職責(zé)定位，應(yīng)將“保證食品安全、保障公眾健康”作為共同遵守的基本原則，使不同監(jiān)管部門都確立保障食品安全的責(zé)任意識。地方政府應(yīng)從人民群眾普遍關(guān)心的問題入手，補齊短板，建有效機制，抓關(guān)鍵問題、抓薄弱環(huán)節(jié)，只有切實將工作情感聚焦到維護人民群眾“舌尖上的安全”上，通過各部門的通力協(xié)作共同監(jiān)管，才能促成良好的地方食品安全的行業(yè)生態(tài)，從而創(chuàng)建有利于食品安全監(jiān)控的有效機制。

其三，建立食品監(jiān)管部門內(nèi)部的長效機制，全面提升地方監(jiān)管力量。國家與地方各級食品監(jiān)管部門應(yīng)制定規(guī)劃，將人員的培訓(xùn)與考核結(jié)合起來，提升人員素質(zhì)與能力；同時，強化對基層食品藥品安全監(jiān)管大數(shù)據(jù)平臺的建設(shè)，真正構(gòu)建起“從農(nóng)田到餐桌”全鏈條閉環(huán)式數(shù)據(jù)平臺，實現(xiàn)監(jiān)管協(xié)同化、智慧化和專業(yè)性，實現(xiàn)監(jiān)管的現(xiàn)代化。

其四，實施食品生產(chǎn)、加工、儲運、流通等企業(yè)第一責(zé)任人制度，實現(xiàn)真正意義上的安全放心的食品是“產(chǎn)”出來的，其次才是“管”出來的。為保障制度的權(quán)威性，國家應(yīng)建立和完善公益訴訟制度和懲罰性賠償制度，以解決因食品企業(yè)分散隱蔽，食品安全民事訴訟因舉證困難，處罰性賠償缺位等難題，克服法律懲治的盲區(qū)。

其五，完善食品安全監(jiān)管的相關(guān)法律法規(guī)根據(jù)國外的相關(guān)經(jīng)驗，一定要通過立法先行進行食品安全監(jiān)管。我國目前雖然已經(jīng)有了很多關(guān)于食品安全的專項法律法規(guī)，但是很多規(guī)定仍然缺乏完整性和系統(tǒng)性，因此要進一步加強立法的專業(yè)性，要能夠?qū)κ称钒踩M行分段管理，建立按品種進行管理以及按階段管理共存的模式，然后通過相關(guān)的法律進行相關(guān)的界定。

總之，深化食品安全監(jiān)管是一項基礎(chǔ)性、長遠性、戰(zhàn)略性的工作，其工作的重心在于捋順體制，建立機制，加強協(xié)同，形成合力，以法治手段構(gòu)筑起我國食品安全堅實屏障。