千億國(guó)企聘用年輕董事背后

鄭嘉璐

剛從學(xué)校畢業(yè)一年的“95后”成為了西安一個(gè)千億國(guó)企的董事，而這個(gè)國(guó)企的新任董事長(zhǎng)兼總經(jīng)理是個(gè)只有34歲的“80后”，七名董事會(huì)成員中，年紀(jì)最大的也不過(guò)出生于1981年。近些天，千億國(guó)企聘用年輕董事的新聞引爆了輿論，不少網(wǎng)友懷疑，這些年輕人是通過(guò)“走后門(mén)”成為國(guó)企高層的。

隨著媒體的介入，事情的真相慢慢浮出水面。這個(gè)名為“西安高新控股”的國(guó)企實(shí)際上是西安市高新區(qū)管委會(huì)的融資平臺(tái)，也就是一家融資用的殼公司。這類公司的首要功能是為政府融資，因而沒(méi)有太多市場(chǎng)化的業(yè)務(wù)，董事會(huì)實(shí)際掌握的權(quán)力也十分有限。直白地說(shuō)，這些年輕董事不過(guò)是有名無(wú)實(shí)的“影子高管”，對(duì)公司的管理、運(yùn)作基本不產(chǎn)生影響。西安市高新區(qū)發(fā)布的聲明也顯示，幾位年輕高管并無(wú)特殊家庭背景，其任職過(guò)程中也沒(méi)有發(fā)現(xiàn)“打招呼”等違紀(jì)違規(guī)現(xiàn)象。

新聞事件本身并不復(fù)雜，它之所以吸引人眼球是因?yàn)橛|動(dòng)了大眾敏感的神經(jīng)。比起“95后”“千億國(guó)企”這些制造噱頭的詞匯，新聞背后的問(wèn)題更值得我們關(guān)注。西安高新控股并不是個(gè)例，以它為代表，全國(guó)近萬(wàn)個(gè)地方政府融資平臺(tái)正面臨著轉(zhuǎn)型的巨大挑戰(zhàn)。

平臺(tái)何來(lái)

地方政府融資平臺(tái)是中國(guó)特有的經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象，它的出現(xiàn)要追溯到20世紀(jì)90年代。1994年推行的分稅制改革將地方財(cái)權(quán)大量集中至中央，而基本事權(quán)則有所下移。這加重了地方政府的財(cái)政困難，造成了地方政府財(cái)權(quán)與事權(quán)不匹配的問(wèn)題。而1995年施行的《預(yù)算法》規(guī)定，地方政府不能通過(guò)發(fā)行債券和直接向銀行貸款的方式融資，這讓地方政府“借錢(qián)”搞建設(shè)的渠道更少了。

地方財(cái)政緊張和融資困難催生了地方融資平臺(tái)。隨著中國(guó)進(jìn)一步改革開(kāi)放，地方政府越來(lái)越重視發(fā)展經(jīng)濟(jì)，也面臨著巨額的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)開(kāi)支。尤其是在城市開(kāi)發(fā)區(qū)，要在短時(shí)間內(nèi)提升現(xiàn)代化水平，就需要大量的資金投入。這錢(qián)從哪里來(lái)呢？除了出讓土地，地方政府只能通過(guò)建立融資平臺(tái)繞過(guò)法律規(guī)制來(lái)融資，地方融資平臺(tái)逐漸成為了地方政府融資的主要途徑。根據(jù)原銀監(jiān)會(huì)的統(tǒng)計(jì)，截至2017年末，全國(guó)共有地方政府融資平臺(tái)11734家。

融資平臺(tái)的運(yùn)轉(zhuǎn)模式是怎樣的？首先，地方政府通過(guò)財(cái)政撥款或注入土地、股權(quán)等資產(chǎn)做大平臺(tái)的資產(chǎn)規(guī)模，便于平臺(tái)從銀行貸款。比如西安高新控股的注冊(cè)資本就達(dá)到11.3億元，其中西安高新區(qū)管委會(huì)占出資總額70%，高新區(qū)科技投資服務(wù)中心占另外30%。近幾年，這家公司的資產(chǎn)規(guī)模在迅速擴(kuò)大，從2015年末的940多億元上漲到2017年末的1200多億元，高新控股成為千億級(jí)的龐大國(guó)企。

當(dāng)政府有投資需求時(shí)，融資平臺(tái)企業(yè)就可以憑借自身資產(chǎn)規(guī)模向銀行借貸，幫助政府建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施或運(yùn)營(yíng)公用事業(yè)。仍然以高新控股為例，它在西安市高新區(qū)內(nèi)獨(dú)家從事基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投融資和管理業(yè)務(wù)，同時(shí)擁有供水、供電、污水處理等主要公用事業(yè)的經(jīng)營(yíng)權(quán)。

由于有政府信用背書(shū)，銀行很愿意為融資平臺(tái)提供貸款。從理論上來(lái)說(shuō)，融資平臺(tái)公司是獨(dú)立法人，要對(duì)自身行為負(fù)責(zé)；但實(shí)際上，融資平臺(tái)由政府建立，承擔(dān)地方政府城市開(kāi)發(fā)建設(shè)任務(wù)，當(dāng)?shù)卣谀撤N意義上成為了融資平臺(tái)的責(zé)任主體。對(duì)銀行來(lái)說(shuō)，只要地方政府的信用不破產(chǎn)，融資平臺(tái)的貸款就是安全的。

然而融資平臺(tái)很難通過(guò)自身經(jīng)營(yíng)實(shí)現(xiàn)盈利和現(xiàn)金流的平衡。由于投資的項(xiàng)目多是資金投入大、投資收益少、回收周期長(zhǎng)的民生與公益類項(xiàng)目，地方融資平臺(tái)的盈利能力很弱，需要通過(guò)政府補(bǔ)助來(lái)實(shí)現(xiàn)盈虧平衡，通過(guò)借新還舊實(shí)現(xiàn)資金周轉(zhuǎn)。這就解釋了為什么西安高新控股的利潤(rùn)低于政府補(bǔ)助。到2017年末，這家平臺(tái)公司的總負(fù)債為810.52億元，而利潤(rùn)總額僅為1億元，遠(yuǎn)低于8.88億元的政府補(bǔ)貼。

地方融資平臺(tái)最大的特點(diǎn)是行政色彩濃厚。由于成立的初衷就是為地方政府提供融資服務(wù)，政府既是平臺(tái)公司的股東，又是其唯一核心客戶，所以平臺(tái)公司的決策、運(yùn)轉(zhuǎn)都體現(xiàn)著地方政府的意志。最明顯的是人事任命。融資平臺(tái)公司的管理層大多由政府官員擔(dān)任或由政府直接任命，甚至有一定的行政級(jí)別。貴陽(yáng)市一家融資平臺(tái)公司的員工告訴《南風(fēng)窗》記者，他們公司的高管都是公務(wù)員出身，比如前董事長(zhǎng)來(lái)自工商局，現(xiàn)任董事長(zhǎng)此前是一個(gè)園區(qū)辦的領(lǐng)導(dǎo)。雖然他們放棄了公務(wù)員身份到國(guó)企中擔(dān)任職務(wù)，但只要地方組織部門(mén)任命，企業(yè)高管們可以隨時(shí)回到公務(wù)員隊(duì)伍。

“雙刃劍”

在地方財(cái)政長(zhǎng)期緊張的大背景下，地方政府融資平臺(tái)對(duì)中國(guó)的城市建設(shè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展起了重要的作用。如果沒(méi)有融資平臺(tái)給地方政府提供資金支持，城市建設(shè)的速度就會(huì)被拖累，許多項(xiàng)目將被擱置。但也必須看到，融資平臺(tái)公司的存在也使地方政府債務(wù)增長(zhǎng)過(guò)快，政府隱性債務(wù)成為中國(guó)重要的風(fēng)險(xiǎn)隱患。

由于投資的項(xiàng)目多是資金投入大、投資收益少、回收周期長(zhǎng)的民生與公益類項(xiàng)目，地方融資平臺(tái)的盈利能力很弱，需要通過(guò)政府補(bǔ)助來(lái)實(shí)現(xiàn)盈虧平衡，通過(guò)借新還舊實(shí)現(xiàn)資金周轉(zhuǎn)。這就解釋了為什么西安高新控股的利潤(rùn)低于政府補(bǔ)助。

地方隱性債務(wù)增長(zhǎng)的原因是多方面的。從政府角度來(lái)看，許多地方黨政干部追求政績(jī)，有動(dòng)力通過(guò)舉債發(fā)展來(lái)?yè)Q取城市面貌和現(xiàn)代化水平的短期提升，所以在使用融資平臺(tái)時(shí)缺少長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃。從融資平臺(tái)自身來(lái)看，大多數(shù)的融資平臺(tái)沿襲了行政體系，將自己看作政府下設(shè)的一個(gè)部門(mén)，所以政府怎么說(shuō)，平臺(tái)就怎么干，沒(méi)有對(duì)投資項(xiàng)目展開(kāi)足夠的可行性研究，沒(méi)有建立有效的投資決策追責(zé)機(jī)制，存在盲目舉債的問(wèn)題。

隱性債務(wù)隱蔽性強(qiáng)，缺少監(jiān)管，它對(duì)地方財(cái)政造成的傷害卻是赤裸裸的。新官不理舊賬就是個(gè)典型的例子。前任官員用巨額隱性債務(wù)換取政績(jī)，得以升遷提拔，留下棘手的債務(wù)負(fù)擔(dān)；繼任者不愿收拾前任留下的爛攤子，只好繼續(xù)擴(kuò)大債務(wù)規(guī)模，形成“擴(kuò)大舉債—官員提拔—新任官員繼續(xù)擴(kuò)大舉債”的惡性循環(huán)。

在這種情況下，地方財(cái)政面臨巨大的挑戰(zhàn)。隱性債務(wù)資金的特點(diǎn)是利息高、期限短，而基礎(chǔ)設(shè)施投資則是長(zhǎng)周期項(xiàng)目，不僅建設(shè)周期長(zhǎng)，收回成本的周期更長(zhǎng)。期限錯(cuò)配的后果就是項(xiàng)目還沒(méi)完成，貸款就到期了。地方政府既苦于高額的利息支出，又忙于四處籌措資金、借新還舊，這讓本就緊張的地方財(cái)政更加捉襟見(jiàn)肘。

從宏觀的角度來(lái)看，全國(guó)范圍內(nèi)的隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)更令人擔(dān)憂。地方政府通過(guò)融資平臺(tái)公司借的錢(qián)，很多都游離于監(jiān)管之外，借多借少，上級(jí)政府也并不清楚。以西安市高新區(qū)為例，2017年末西安高新區(qū)政府債務(wù)余額是242億元，看起來(lái)高新區(qū)的債務(wù)并沒(méi)有超過(guò)上級(jí)規(guī)定的最高債務(wù)限額245.76億元。但問(wèn)題是，這個(gè)數(shù)字并不包括西安高新控股的800多億元債務(wù)。各級(jí)政府的隱性債務(wù)量一直是個(gè)謎，中央政府掌握不了地方上的債務(wù)總量，就很難對(duì)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)做出準(zhǔn)確的判斷。

地方融資平臺(tái)是“雙刃劍”，它在為城市發(fā)展注入活力的同時(shí)也帶來(lái)了債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。早在2010年6月，國(guó)務(wù)院就下發(fā)通知，要求加強(qiáng)對(duì)地方政府融資平臺(tái)公司的管理，隨著近幾年地方財(cái)政不斷吃緊，地方隱性債務(wù)議題變得更受關(guān)注。中央政府提出，地方融資平臺(tái)需要完成市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型。

轉(zhuǎn)型之困

所謂市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型，最核心的是把融資平臺(tái)公司推向市場(chǎng)，切斷地方政府與融資平臺(tái)公司之間的聯(lián)系，實(shí)現(xiàn)“政企分開(kāi)”。具體到平臺(tái)公司的人事安排上，就要推動(dòng)地方融資平臺(tái)去行政化，禁止具有公務(wù)員身份的政府人員在平臺(tái)內(nèi)兼任職務(wù)。

西安高新控股就是在這樣的大背景下完成董事會(huì)重組的。過(guò)去，這家國(guó)企的高管均由高新區(qū)財(cái)政局的領(lǐng)導(dǎo)干部兼任，例如上任董事長(zhǎng)就是時(shí)任西安高新區(qū)財(cái)政局局長(zhǎng)的閻玲。隨著中央禁止公務(wù)員在企業(yè)兼職，高新區(qū)財(cái)政局迫不得已對(duì)多家國(guó)企的董事會(huì)進(jìn)行洗牌。

在就任高新控股的董事之前，這些“80后”“90后”只是以勞務(wù)派遣身份供職于高新區(qū)不同部門(mén)的普通員工。比如董事長(zhǎng)李甜之前曾在督察考核辦、會(huì)計(jì)核算服務(wù)中心工作，實(shí)際從事崗位為會(huì)計(jì)。高新區(qū)任命他們擔(dān)任董事，是有道理的，公務(wù)員和事業(yè)編制的員工都不能擔(dān)任企業(yè)高管，要想符合上級(jí)規(guī)定，又繼續(xù)把融資平臺(tái)掌控在自己手里，派遣制員工自然是個(gè)不錯(cuò)的選擇。只是派遣制員工的年齡都不大，這才有了千億國(guó)企聘用“95后”董事的新聞。

在多重目標(biāo)的壓力之下，地方政府只能偏向于“保增長(zhǎng)”。這樣一來(lái)，地方政府就更不愿意擺脫舉債投資的慣性思維，仍想依賴融資平臺(tái)，用投資拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。

西安高新區(qū)的做法傳遞出一個(gè)信號(hào)：地方政府很不情愿失去對(duì)融資平臺(tái)的把控。這個(gè)想法其實(shí)很具有代表性。比如前文提及的貴陽(yáng)某融資平臺(tái)，從表面上看，企業(yè)高管的確不是公務(wù)員身份了，但他們實(shí)際上并沒(méi)有脫離公務(wù)員系統(tǒng)，還是會(huì)對(duì)當(dāng)?shù)卣娜谫Y需求言聽(tīng)計(jì)從。

地方政府的擔(dān)憂不難理解。減稅降費(fèi)等措施減少了地方政府的財(cái)政收入，隨著財(cái)政資金缺口的加大，許多地方淪為“吃飯財(cái)政”，很難拿出資金用于投資建設(shè)。在多重目標(biāo)的壓力之下，地方政府只能偏向于“保增長(zhǎng)”。這樣一來(lái)，地方政府就更不愿意擺脫舉債投資的慣性思維，仍想依賴融資平臺(tái)，用投資拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。

來(lái)自地方政府的阻力只是融資平臺(tái)市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型的困難之一。從中央政府的角度來(lái)看，市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型同樣頗費(fèi)思量。這是因?yàn)樵谶^(guò)去十幾年里，政府信用為融資平臺(tái)背書(shū)、使用國(guó)有資產(chǎn)抵押貸款的情況并不少見(jiàn)，一旦政府突然從融資平臺(tái)退出，平臺(tái)失去了政府的擔(dān)保，很可能導(dǎo)致融資平臺(tái)的信用風(fēng)險(xiǎn)大規(guī)模暴露，進(jìn)而引發(fā)地方金融環(huán)境的動(dòng)蕩。

地方融資平臺(tái)本就是為地方政府融資才設(shè)立的，如果這種主要職能不改變，市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型的阻力就很難在短期內(nèi)化解。未來(lái)幾年，中國(guó)地方政府仍將面臨較大的發(fā)展壓力，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)仍然是地方拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)的主要方式。目前正在推行的地方債和PPP模式難以滿足地方政府的融資需求，所以地方政府融資平臺(tái)公司還會(huì)繼續(xù)在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中扮演重要的角色。今年10月底，國(guó)務(wù)院就印發(fā)《關(guān)于保持基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域補(bǔ)短板力度的指導(dǎo)意見(jiàn)》，要求合理保障融資平臺(tái)公司正常融資需求，為基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域補(bǔ)短板提供資金保障。

可見(jiàn)，融資平臺(tái)的市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型不可能一蹴而就，融資平臺(tái)還將長(zhǎng)期存在并繼續(xù)為地方政府提供融資服務(wù)。怎樣處理地方融資平臺(tái)與地方政府的關(guān)系，如何規(guī)范新增債務(wù)的產(chǎn)生，避免隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)一步加劇，這些挑戰(zhàn)也將繼續(xù)考驗(yàn)著從中央到地方的各級(jí)政府。