政策學(xué)習(xí)與特色小鎮(zhèn)政策發(fā)展
——基于政策文本的分析

文／王佃利 劉 洋

一 引 言

政策學(xué)習(xí)是一個(gè)根據(jù)過去政策的結(jié)果和政策信息，調(diào)整政策的目標(biāo)或技術(shù)的刻意的嘗試，以更好地實(shí)現(xiàn)政府的終極目標(biāo)的行為和過程。[1]在我國(guó)，關(guān)于政策學(xué)習(xí)的討論多與政策創(chuàng)新和政策變遷結(jié)合在一起，并結(jié)合養(yǎng)老保險(xiǎn)、PPP等具體的政策領(lǐng)域進(jìn)行研究，一方面認(rèn)為政策學(xué)習(xí)是政策創(chuàng)新的基礎(chǔ)和核心機(jī)制，推動(dòng)政策創(chuàng)新的關(guān)鍵是推動(dòng)政策學(xué)習(xí)的發(fā)生；[2]另一方面認(rèn)為當(dāng)政府面對(duì)一個(gè)新事物時(shí)，政府可以在學(xué)習(xí)中完成政策改進(jìn)，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)政策變遷。[3]結(jié)合具體的政策情境，政策學(xué)習(xí)過程中地方政府和中央政府是如何互動(dòng)的，他們又存在怎樣的學(xué)習(xí)機(jī)制？這些問題都期待進(jìn)一步深化研究。

2015年4月，浙江省頒布首個(gè)地方關(guān)于特色小鎮(zhèn)發(fā)展的指導(dǎo)性政策文件。2015年12月中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議上，習(xí)近平總書記用大段內(nèi)容來講述特色小鎮(zhèn)。2016年7月中央三部委聯(lián)合下發(fā)開展特色小鎮(zhèn)培育工作的通知，這也是中央政府首項(xiàng)針對(duì)特色小鎮(zhèn)建設(shè)的指導(dǎo)性政策，截至2017年10月底，中央頒布的特色小鎮(zhèn)發(fā)展的政策指導(dǎo)文件已達(dá)十余項(xiàng)。針對(duì)特色小鎮(zhèn)快速發(fā)展的現(xiàn)象，學(xué)者們也展開了相應(yīng)討論，但多是從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度出發(fā)，認(rèn)為特色小鎮(zhèn)是一種新的產(chǎn)業(yè)組織形式，在經(jīng)濟(jì)新常態(tài)的背景下，特色小鎮(zhèn)對(duì)于推動(dòng)產(chǎn)業(yè)升級(jí)、供給側(cè)改革和區(qū)域的持續(xù)發(fā)展具有重要意義，[4]進(jìn)而從空間規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等層面提出了形形色色的關(guān)于特色小鎮(zhèn)未來如何建設(shè)，從而體現(xiàn)并保持其“特色”的建議。從治理視角下的探討側(cè)重于將特色小鎮(zhèn)發(fā)展納入到新型城鎮(zhèn)化的建設(shè)中，特色小鎮(zhèn)是一個(gè)城鄉(xiāng)治理合流的過程，也是地方政府間治理協(xié)同的過程，特色小鎮(zhèn)的發(fā)展意味著城鄉(xiāng)資源的共享。[5]事實(shí)上，作為探索新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的嘗試，特色小鎮(zhèn)的政策在短時(shí)間內(nèi)按照從地方到中央、再到地方的邏輯得以快速出臺(tái)和執(zhí)行，這種政策快速發(fā)展的現(xiàn)象非常值得探討。它對(duì)地方政府先行的政策創(chuàng)新起到示范作用，在政策擴(kuò)散的作用下帶動(dòng)了中央政府的政策創(chuàng)新。之所以選擇特色小鎮(zhèn)作為我們的研究對(duì)象，一方面，就特色小鎮(zhèn)本身而言，其政策推進(jìn)的速度之快、范圍之廣非常值得關(guān)注，有必要對(duì)其加以研究以獲得對(duì)特色小鎮(zhèn)政策發(fā)展的全面認(rèn)識(shí)；另一方面，通過本案例中對(duì)政策學(xué)習(xí)的探討，希望對(duì)未來政府政策的制定和推廣提供有益的借鑒。

二 政策文本統(tǒng)計(jì)與分析

政策文本的構(gòu)成要素相對(duì)較多，本研究擬從政策文本的發(fā)布數(shù)量、政策發(fā)布主體、政策文本關(guān)鍵詞與政策文本語義網(wǎng)的K-核分析圖譜及文本內(nèi)容等四個(gè)方面進(jìn)行相應(yīng)的統(tǒng)計(jì)和對(duì)比分析。

（一）發(fā)展趨勢(shì)：政策文本數(shù)量分析

根據(jù)以上政策文本的篩選原則，我們?cè)谥醒牒偷胤秸墓俜骄W(wǎng)站上進(jìn)行數(shù)據(jù)采集，一共搜集到157份與特色小鎮(zhèn)相關(guān)的政策文件，其中中央政府關(guān)于特色小鎮(zhèn)的政策文件共有21部。為了能夠更加直觀地了解2015至2017年（截至2017年10月）間有關(guān)特色小鎮(zhèn)的政策發(fā)展趨勢(shì)，我們以半年時(shí)間為單位，將這3年內(nèi)中央和省級(jí)特色小鎮(zhèn)的政策文件數(shù)量進(jìn)行統(tǒng)計(jì)，整理如下（見圖1）。

圖1 2015-2017年中央、省級(jí)特色小鎮(zhèn)政策文件發(fā)布量

從圖中可以看出，2015年省級(jí)特色小鎮(zhèn)的政策文件數(shù)量已經(jīng)有19項(xiàng)，而同期的中央政府尚未有相關(guān)政策文件出臺(tái)。到了2016年，伴隨著省級(jí)特色小鎮(zhèn)政策文件數(shù)量的進(jìn)一步增加，中央政府部門的政策文件才相繼出臺(tái)。從圖中可以初步判斷：在中央出臺(tái)特色小鎮(zhèn)的指導(dǎo)性政策一年前左右的時(shí)間，已經(jīng)有省份頒布特色小鎮(zhèn)政策文件并開始了政策實(shí)踐。所以就政策發(fā)展的時(shí)間先后順序而言，地方的政策實(shí)踐在先，中央的政策出臺(tái)在后。在這種時(shí)間邏輯的背后，恰恰是一種政策擴(kuò)散和政策學(xué)習(xí)的機(jī)制在起作用。由于地方政策實(shí)踐取得的成效顯著，在政策擴(kuò)散的作用下帶給了中央政府有益的政策啟示。

（二）政策推動(dòng)：政策發(fā)文主體分析

政策發(fā)布主體的分布往往可以反映某一個(gè)政策的管理體制。從中央特色小鎮(zhèn)政策的發(fā)布主體來看，住房與城鄉(xiāng)建設(shè)部發(fā)布政策文件的數(shù)量最多，達(dá)到10項(xiàng)，占比近三分之一；國(guó)家發(fā)展改革委員會(huì)次之，但也有5項(xiàng)；國(guó)家開發(fā)銀行也參與了3項(xiàng)特色小鎮(zhèn)政策的發(fā)布；農(nóng)業(yè)部和體育總局則為了推進(jìn)不同類型特色小鎮(zhèn)的試點(diǎn)和建設(shè)工作，也各自頒布了2項(xiàng)政策文件，其他國(guó)家機(jī)構(gòu)、政府部門和協(xié)會(huì)組織單獨(dú)或者聯(lián)合參與發(fā)布的文件均只有1項(xiàng)。這樣的政策發(fā)布主體結(jié)構(gòu)分布正是我國(guó)特色小鎮(zhèn)政策當(dāng)前的管理體制的具體體現(xiàn)。浙江作為國(guó)內(nèi)特色小鎮(zhèn)政策的發(fā)源地，在浙江省的方案中主要由省發(fā)改委負(fù)責(zé)牽頭特色政策的設(shè)計(jì)和推進(jìn)，不過在中央政策中對(duì)其進(jìn)行了部分的修正，在管理體制上，中央層面已經(jīng)具體轉(zhuǎn)為主要由國(guó)務(wù)院住建部來負(fù)責(zé)特色小鎮(zhèn)的管理工作。

再者，發(fā)布主體的逐漸多元也可以顯示出中央特色小鎮(zhèn)政策由“普適型”向“專一型”的轉(zhuǎn)變。2016年中央政策主要由住建部、發(fā)改委、財(cái)政部單獨(dú)或者聯(lián)合其他機(jī)構(gòu)發(fā)布，并且多是從宏觀層面對(duì)特色小鎮(zhèn)的建設(shè)和發(fā)展做出相應(yīng)的指導(dǎo)和規(guī)定。進(jìn)入2017年后國(guó)家林業(yè)局、農(nóng)業(yè)部、體育總局也參與進(jìn)來，并且頒布了更加具有針對(duì)性和專業(yè)性的特色小鎮(zhèn)政策文件。這樣的政策發(fā)布和發(fā)展路徑與地方政府，尤其是浙江省的特色小鎮(zhèn)政策發(fā)展路徑同樣有很高的吻合度。

（三）政策運(yùn)行：文本關(guān)鍵詞詞頻分析

我們將全部19項(xiàng)與特色小鎮(zhèn)直接相關(guān)的中央政策文本合并后導(dǎo)入ROST NAT軟件進(jìn)行分詞和詞頻統(tǒng)計(jì)，然后從關(guān)鍵詞詞頻庫中選取含義接近的詞語作為文本分析的關(guān)鍵并將其進(jìn)行歸類。關(guān)鍵詞匯總表及其歸類見表1。

詞匯及其詞頻的統(tǒng)計(jì)能夠從一定程度上折射出中央政策中的側(cè)重點(diǎn)。首先：“創(chuàng)新、改革、新型、探索和升級(jí)”等詞匯均有除舊立新的含義，這些詞匯的共同特征是創(chuàng)新，能夠反映出中央政府在努力地追求政策的創(chuàng)新。其次，“模式、經(jīng)驗(yàn)、示范、借鑒、總結(jié)、宣傳和推廣”等詞匯則含有明顯學(xué)習(xí)的意味，這與地方的政策實(shí)踐是分不開的，尤其是已經(jīng)取得成功的政策實(shí)踐更容易受到中央政府的青睞。再者，“試點(diǎn)、引導(dǎo)、穩(wěn)步、有序、適時(shí)和循序漸進(jìn)”則表明了中央政府希望通過漸進(jìn)的方式來實(shí)現(xiàn)政策的改進(jìn)、完善和推廣；最后，包括“城鄉(xiāng)、地方、省級(jí)、區(qū)域”等詞語在內(nèi)的詞匯則明顯具有空間意味，由于中央政策貫徹和執(zhí)行的主體終究是不同區(qū)域和層級(jí)的地方政府，一方面地方政府的實(shí)踐可以推動(dòng)中央政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，另一方面地方的政策實(shí)踐也能夠給中央提供政策反饋，地方成功的經(jīng)驗(yàn)和失敗的教訓(xùn)都可以成為中央學(xué)習(xí)的對(duì)象。

（四）政策學(xué)習(xí)：政策文本語義網(wǎng)的K-核分析圖譜及文本內(nèi)容對(duì)比

首先，借助ROSTCM6工具，我們對(duì)政策文本進(jìn)行語義網(wǎng)的構(gòu)建和基于k-核的凝聚子群分析（如圖2，其中地方政策均源自中央首項(xiàng)特色小鎮(zhèn)政策出臺(tái)前的省級(jí)特色小鎮(zhèn)政策）。從地方政府政策關(guān)鍵詞的共現(xiàn)矩陣中可以看出，特色、小鎮(zhèn)、建設(shè)、發(fā)展、規(guī)劃、城鄉(xiāng)、創(chuàng)建、創(chuàng)新、推進(jìn)等詞語構(gòu)成一個(gè)重要的凝聚子群。而在中央政府政策關(guān)鍵詞的共現(xiàn)矩陣中，特色、小鎮(zhèn)、建設(shè)、發(fā)展、推進(jìn)、推動(dòng)等詞語構(gòu)成第一個(gè)凝聚子群；建設(shè)部、城鄉(xiāng)、銀行、開發(fā)、創(chuàng)新等詞語構(gòu)成第二個(gè)凝聚子群。從語義網(wǎng)和K-核凝聚子群中節(jié)點(diǎn)詞匯的對(duì)比，我們可以初步判斷出地方和中央政策的關(guān)注點(diǎn)存在很高的相似度。

再者，政策文本內(nèi)容的對(duì)比更能直觀地反映出政策之間的異同。研究中，我們將特色小鎮(zhèn)的申報(bào)程序、考評(píng)機(jī)制、溝通協(xié)調(diào)機(jī)制、建設(shè)思路和運(yùn)作方式等五個(gè)指標(biāo)作為中央、省級(jí)政策文本內(nèi)容對(duì)比的重點(diǎn)，其中省級(jí)政策文本內(nèi)容均源自中央首部特色小鎮(zhèn)政策出臺(tái)前的省級(jí)特色小鎮(zhèn)政策（見表2）。

表1 中央政府政策文本關(guān)鍵詞及詞頻匯總表（單位：次）

圖2 政策文本語義網(wǎng)的K-核分析圖譜示意圖

從表中可以看出，盡管表述不一但是內(nèi)容一致。就申報(bào)機(jī)制而言，省級(jí)政策確立了縣、市、省三級(jí)申報(bào)機(jī)制，中央政府也相應(yīng)確立了縣市、省、中央的三級(jí)申報(bào)機(jī)制；在考評(píng)機(jī)制方面，地方的考核和評(píng)估機(jī)制更為全面，而中央目前只采取了評(píng)估授牌、定期檢查和獎(jiǎng)勵(lì)的機(jī)制；溝通協(xié)調(diào)機(jī)制方面，省級(jí)的聯(lián)席會(huì)議制度也對(duì)應(yīng)著中央的千企千鎮(zhèn)工程聯(lián)席會(huì)議制度；對(duì)于特色小鎮(zhèn)的建設(shè)思路，中央政府和省級(jí)政府的建設(shè)思路具有很高的吻合度，兩者均采取了分批建設(shè)的辦法；在運(yùn)作方式上，中央和地方則都采取了“政府引導(dǎo)、企業(yè)主體、市場(chǎng)化運(yùn)作”的方式。

從政策關(guān)鍵詞共現(xiàn)矩陣和政策文本內(nèi)容的對(duì)比中可以看出，中央政府和地方政府關(guān)于特色小鎮(zhèn)的政策存在很高的相似度。結(jié)合中央政府和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人在不同場(chǎng)合對(duì)地方政府特色小鎮(zhèn)創(chuàng)建模式的提及和贊同，以及中央政府組織的不同形式的經(jīng)驗(yàn)交流會(huì)，不難判斷出中央政府特色小鎮(zhèn)政策的創(chuàng)立和創(chuàng)新很大程度上是源于對(duì)省級(jí)政策的借鑒，體現(xiàn)出明顯的政策學(xué)習(xí)效果。

三 政策學(xué)習(xí)與特色小鎮(zhèn)政策的發(fā)展脈絡(luò)

基于以上對(duì)特色小鎮(zhèn)中央政策文本的分析，結(jié)合我國(guó)特色小鎮(zhèn)政策在實(shí)踐中的發(fā)展歷程，從政策學(xué)習(xí)的視角出發(fā)，本文將對(duì)中央特色小鎮(zhèn)的政策發(fā)展的脈絡(luò)和邏輯進(jìn)行梳理。

（一）地方政策的擴(kuò)散

政策擴(kuò)散理論認(rèn)為，學(xué)習(xí)是政策創(chuàng)新得以擴(kuò)散的重要原因之一，因?yàn)檎诿鎸?duì)公共問題時(shí)都會(huì)首先努力探尋其他地方政府是否有應(yīng)對(duì)類似問題的經(jīng)驗(yàn)。如果存在有且已被證明是有效的政策方案，那么只要不與本地的其他政策有根本性的沖突，該地方政府就可以通過模仿性學(xué)習(xí)、借鑒其他地方政府的現(xiàn)成政策以降低創(chuàng)新成本。而特色小鎮(zhèn)政策的創(chuàng)新實(shí)踐正是回應(yīng)我國(guó)新型城鎮(zhèn)化應(yīng)該如何建設(shè)的一次成功嘗試，對(duì)于正處于探索如何推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)的各級(jí)政府而言，取得良好績(jī)效的政策自然成為他們關(guān)注和學(xué)習(xí)的對(duì)象。

表2 中央政府與地方政府關(guān)于特色小鎮(zhèn)的政策文本內(nèi)容對(duì)比

2015年4月，浙江省人民政府發(fā)布《關(guān)于加快特色小鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)的指導(dǎo)意見》，這是浙江乃至全國(guó)范圍內(nèi)首部與特色小鎮(zhèn)直接相關(guān)的指導(dǎo)性政策文件。從省級(jí)首項(xiàng)特色小鎮(zhèn)政策出臺(tái)到中央政府首項(xiàng)特色小鎮(zhèn)政策的出臺(tái)（2016.7）這段時(shí)間里，共有8個(gè)省份共計(jì)發(fā)布了35項(xiàng)與特色小鎮(zhèn)相關(guān)的政策文件，作為特色小鎮(zhèn)的發(fā)源地，浙江則以22項(xiàng)的絕對(duì)優(yōu)勢(shì)占據(jù)榜首。（見表3）

表3 各省份出臺(tái)政策文件數(shù)量統(tǒng)計(jì)（單位：項(xiàng)）

在持續(xù)性的政策傳播和擴(kuò)散的作用下，地方特色小鎮(zhèn)政策創(chuàng)新的成功實(shí)踐引起了中央政府的關(guān)注和肯定。不同于以往研究中所展現(xiàn)出來的政策創(chuàng)新擴(kuò)散的方向多為水平式的或者自上而下的，特色小鎮(zhèn)政策創(chuàng)新的擴(kuò)散呈現(xiàn)出一種自下而上的擴(kuò)散路徑。在各地的政策創(chuàng)新中，浙江創(chuàng)建特色小鎮(zhèn)的模式成為政策學(xué)習(xí)最直接的對(duì)象。2015年底，習(xí)近平總書記對(duì)浙江省“特色小鎮(zhèn)”的建設(shè)做出了重要批示：“抓特色小鎮(zhèn)、小城鎮(zhèn)建設(shè)大有可為，對(duì)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)、新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，都大有重要意義。”同月，國(guó)家發(fā)展改革委舉行新聞發(fā)布會(huì)介紹新型城鎮(zhèn)化和特色小鎮(zhèn)建設(shè)有關(guān)情況，將浙江特色小鎮(zhèn)這一鮮活生動(dòng)的案例向全國(guó)推廣。而后在2016年2月國(guó)務(wù)院發(fā)布的《國(guó)務(wù)院關(guān)于深入推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的若干意見》和3月發(fā)布的《國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃綱要（2016-2020年）》中均提到要因地制宜，發(fā)展特色鮮明、充滿魅力的小城鎮(zhèn)。

從黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人到國(guó)家級(jí)發(fā)展規(guī)劃對(duì)特色小鎮(zhèn)問題的提及顯示出，特色小鎮(zhèn)已經(jīng)作為一個(gè)政策問題被納入到中央政府的政策議程中。地方政府的政策創(chuàng)新成為中央政府獲得新信息的來源。由于地方政府對(duì)于特色小鎮(zhèn)及其發(fā)展問題的界定啟發(fā)了正處于思考新型城鎮(zhèn)化發(fā)展道路的中央政府，后者經(jīng)過評(píng)估和認(rèn)定后認(rèn)為浙江等地建設(shè)特色小鎮(zhèn)的模式具有推廣的價(jià)值。而在特色小鎮(zhèn)所涉及的政策領(lǐng)域，中央政府還尚未出臺(tái)政策，因而地方的政策創(chuàng)新便為全國(guó)性的政策規(guī)劃提供了方案，如何從全國(guó)層面上對(duì)特色小鎮(zhèn)的建設(shè)和發(fā)展進(jìn)行統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)變成了中央政府下一步的重點(diǎn)工作任務(wù)。

（二）中央政府政策的創(chuàng)立

以往對(duì)中國(guó)公共政策制定的研究表明它通常是一個(gè)自上而下的過程，中央政府和地方政府分別扮演著政策制定和政策執(zhí)行的角色，但在特色小鎮(zhèn)中央政策的制定過程中卻體現(xiàn)出一種中央和地方互動(dòng)進(jìn)行政策制定的模式。源于地方的政策創(chuàng)新成為中央政府獲取新信息的來源，中央政府先后主持召開了數(shù)次新聞發(fā)布會(huì)和經(jīng)驗(yàn)交流會(huì)，在中央政策尚未出臺(tái)的情況下努力向全國(guó)推廣浙江等地的經(jīng)驗(yàn)。這個(gè)過程一方面是肯定已有地方政府的政策實(shí)踐所取得的績(jī)效，同時(shí)也是鼓勵(lì)其他地方政府積極進(jìn)行特色小鎮(zhèn)的政策實(shí)踐。當(dāng)然也存在地方政策實(shí)踐能夠給中央提供更多政策反饋的考慮，從而為中央政府政策的出臺(tái)留下準(zhǔn)備和思考的時(shí)間。

2016年5月，國(guó)家發(fā)改委稱當(dāng)年將扶持和引導(dǎo)發(fā)展近1000個(gè)特色小鎮(zhèn)。經(jīng)過前期的調(diào)研、醞釀以及對(duì)地方，尤其是對(duì)浙江省特色小鎮(zhèn)政策的評(píng)估和學(xué)習(xí)，2016年7月，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、國(guó)家發(fā)改委、財(cái)政部三部委聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于開展特色小鎮(zhèn)培育工作的通知》，這也是全國(guó)范圍內(nèi)首項(xiàng)直接針對(duì)特色小鎮(zhèn)發(fā)展的中央政府文件，距首項(xiàng)省級(jí)政策文件的出臺(tái)也已經(jīng)過去一年時(shí)間。以此為起點(diǎn)，中央層面針對(duì)特色小鎮(zhèn)發(fā)展的指導(dǎo)文件呈現(xiàn)出密集發(fā)布的態(tài)勢(shì)，從2016年8月至10月，國(guó)務(wù)院相關(guān)部門共出臺(tái)關(guān)于特色小鎮(zhèn)發(fā)展的指導(dǎo)性政策文件4項(xiàng)（見表4）。這種態(tài)勢(shì)是中央政府積極回應(yīng)社會(huì)政策需求的結(jié)果，同樣和地方積極的政策實(shí)踐密不可分，可說是中央政府和地方政府積極互動(dòng)的成果。

表4 2016年8－10月中央政策文件

與地方政府的探索不同，在中央政府的政策文本中，特色小鎮(zhèn)從具體內(nèi)涵、治理結(jié)構(gòu)和管理體制都和它的學(xué)習(xí)對(duì)象有了差異。就具體內(nèi)涵而言，中央政府所提及的小鎮(zhèn)包含了特色小鎮(zhèn)與特色小城鎮(zhèn)兩種形態(tài)，這與浙江省的提法不盡相同，中央政府認(rèn)定的特色小鎮(zhèn)被納入全國(guó)城鎮(zhèn)建設(shè)體系中，側(cè)重于強(qiáng)調(diào)建制鎮(zhèn)的建設(shè)；在治理結(jié)構(gòu)上，中央特色小鎮(zhèn)提倡鎮(zhèn)村的融合發(fā)展，這同樣與浙江模式中的非產(chǎn)業(yè)區(qū)和非行政區(qū)的提法有異；從管理體制看，浙江省方案中由省發(fā)改委負(fù)責(zé)的政策設(shè)計(jì)與推進(jìn)在中央層面已經(jīng)具體轉(zhuǎn)為住建部來管理。[6]

在這一階段，中央政府對(duì)地方政策創(chuàng)新的信息繼續(xù)進(jìn)行分析和評(píng)估，但是由于中央政府的職能要求，評(píng)估政策創(chuàng)新的出發(fā)點(diǎn)就會(huì)和地方政府有所不同。地方政府在進(jìn)行政策創(chuàng)新時(shí)，首先考慮的是地方的利益，政策如何更加適合地方的實(shí)際情況。而對(duì)于中央政府而言，不僅要考慮政策解決問題的效果，還要站在全國(guó)層面上統(tǒng)籌考慮各地的差異。由于對(duì)地方政策創(chuàng)新的意義理解的差異，中央在政策創(chuàng)新時(shí)首先要考慮政策的適用性問題，因此在這一階段便形成了不同于地方方案的政策創(chuàng)新。而這些政策內(nèi)容的差異恰恰是中央政府在政策學(xué)習(xí)基礎(chǔ)上進(jìn)行創(chuàng)新的體現(xiàn)。盡管特色小鎮(zhèn)的浙江模式取得了成功，但是區(qū)域差異對(duì)政策效果的影響不可忽視。中央政府在借鑒地方政策基礎(chǔ)上進(jìn)行政策的革新，從而使中央政策更加具有包容性和適用性，這樣政策才具有更好的推廣價(jià)值。

（三）中央政府政策的推廣

2017年3月，住建部發(fā)布信息稱首批127個(gè)特色小鎮(zhèn)建設(shè)帶動(dòng)產(chǎn)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展的效果明顯，共新增企業(yè)就業(yè)人口10萬人，農(nóng)民人均純收入比全國(guó)平均水平高1/3。這樣的政策績(jī)效無疑增強(qiáng)了中央政府進(jìn)行政策推廣的信心和動(dòng)力。從2016年12月起到2017年10月，中央政府組成部門或單獨(dú)發(fā)文，或部門聯(lián)合發(fā)文出臺(tái)的政策共計(jì)14項(xiàng)，涉及到的政府部門和各類機(jī)構(gòu)、協(xié)會(huì)達(dá)11個(gè)。同時(shí)期已統(tǒng)計(jì)到的省級(jí)特色小鎮(zhèn)政策文件多達(dá)72項(xiàng)，涉及全國(guó)24個(gè)省，各省平均發(fā)布數(shù)量為3項(xiàng)，其中浙江則高達(dá)15項(xiàng)之多（見表5）。

表5 各省特色小鎮(zhèn)政策文件統(tǒng)計(jì)（單位：部）

在中央政府政策文件中提到的“農(nóng)業(yè)特色互聯(lián)網(wǎng)特色小鎮(zhèn)、運(yùn)動(dòng)休閑小鎮(zhèn)”等不同的特色小鎮(zhèn)類型，都是建立在學(xué)習(xí)地方政策基礎(chǔ)上的新提法，因?yàn)檫@是全新的探索，沒有現(xiàn)成的經(jīng)驗(yàn)和模式可參考。中央政府在推動(dòng)全國(guó)特色小鎮(zhèn)建設(shè)的變革之前，先發(fā)布指令由下級(jí)政府自下而上推薦小鎮(zhèn)名額，再由中央選擇部分地方先行實(shí)踐中央政府的創(chuàng)新意愿和創(chuàng)新方案，以較小的成本積累政策實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)，發(fā)現(xiàn)潛在問題，降低政策風(fēng)險(xiǎn)，從而提高特色小鎮(zhèn)方案推廣和擴(kuò)散的適用性。這種“先試點(diǎn)、后推廣”的政策思路反映出中央政府希望通過漸進(jìn)的方式來推進(jìn)特色小鎮(zhèn)政策的探索，當(dāng)然更重要的是這種試點(diǎn)工作在政策調(diào)整過程中扮演的角色：試點(diǎn)成功，它可以提供成功的經(jīng)驗(yàn)；試點(diǎn)失敗，同樣可以積累失敗的教訓(xùn)，而成功的經(jīng)驗(yàn)和失敗的教訓(xùn)都是中央政府政策學(xué)習(xí)所需要的。試點(diǎn)推進(jìn)的工作思路提供了一個(gè)漸進(jìn)學(xué)習(xí)的機(jī)會(huì)，它可以使中央政府是否要對(duì)政策做出相應(yīng)的調(diào)整以及如何進(jìn)行調(diào)整等問題做出更加穩(wěn)妥的判斷和決定，而不是急于求成。

四 結(jié) 語

通過對(duì)特色小鎮(zhèn)政策發(fā)展邏輯的梳理和分析可以看出：源于地方的政策創(chuàng)新在政策擴(kuò)散的作用下帶給中央政府積極的政策啟示，中央政府在學(xué)習(xí)地方政策的基礎(chǔ)上進(jìn)行政策的創(chuàng)立和創(chuàng)新，并逐步進(jìn)行政策的推廣。中央和地方積極互動(dòng)，共同推動(dòng)了有關(guān)特色小鎮(zhèn)的政策完善和發(fā)展。結(jié)合文本分析和實(shí)踐中特色小鎮(zhèn)政策的發(fā)展過程，我們發(fā)現(xiàn)在特色小鎮(zhèn)中央政策發(fā)展過程中的政策學(xué)習(xí)主要存在以下兩個(gè)特點(diǎn)：

首先，政策學(xué)習(xí)的方向?yàn)樽韵露?。和以往研究中政策學(xué)習(xí)多發(fā)生水平方向的同級(jí)政府間或者自上而下的學(xué)習(xí)不同，地方政府的政策創(chuàng)新成為了中央政府政策學(xué)習(xí)的起點(diǎn)。地方政策的創(chuàng)新和實(shí)踐不僅為中央政府提供了不同的政策設(shè)計(jì)方案，也減少了中央政府直接出臺(tái)全國(guó)政策可能造成的失敗的成本。[7]與水平方向的政策學(xué)習(xí)不同的是，在自下而上的政策學(xué)習(xí)之后，中央政府還展開了自上而下的特色小鎮(zhèn)政策的推廣過程，但這一自上而下的擴(kuò)散則是基于強(qiáng)制機(jī)制。

其次，政策學(xué)習(xí)的路徑為漸進(jìn)主義。特色小鎮(zhèn)政策發(fā)展過程中“試點(diǎn)—推廣”的理念體現(xiàn)的是一種試探性的問題解決思路，而不是畢其功于一役。它立足于當(dāng)前的狀況以及實(shí)際改進(jìn)的狀態(tài)，強(qiáng)調(diào)通過不斷試錯(cuò)來強(qiáng)化學(xué)習(xí)，而不是隨意地做決策。在逐步推廣特色小鎮(zhèn)相關(guān)政策的過程中，中央政府需要分析和評(píng)估各地政策試點(diǎn)的政策效果，而地方的政策信息反饋則為下一步的中央的政策調(diào)整提供了充分的學(xué)習(xí)資料。

隨著我國(guó)城鎮(zhèn)化的進(jìn)展，區(qū)域條件和發(fā)展程度的差異在未來將會(huì)越來越顯著，屬地治理的特殊性會(huì)更加凸顯，地方政府除了能夠自上獲得制度供給，更需主動(dòng)尋求解決地方問題的治理之道。[8]而本案例中央政府對(duì)地方特色小鎮(zhèn)政策創(chuàng)新的認(rèn)可與鼓勵(lì)，將更加堅(jiān)定地方政府進(jìn)行自主探索和創(chuàng)新的信心。未來，創(chuàng)新必然會(huì)不斷活躍在政府治理社會(huì)問題的舞臺(tái)上，面對(duì)地方政府的政策創(chuàng)新，中央政府一方面要積極扮演起“學(xué)習(xí)者”的角色，對(duì)地方政策創(chuàng)新及其取得的績(jī)效進(jìn)行科學(xué)地評(píng)估，判斷該政策是否具有推廣價(jià)值積極吸納和學(xué)習(xí)地方政策創(chuàng)新的經(jīng)驗(yàn)；另一方面則要發(fā)揮好“掌舵人”的作用，在吸納和借鑒地方政策創(chuàng)新的時(shí)，也要重視對(duì)地方政策實(shí)踐中的負(fù)面經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)和調(diào)整，在統(tǒng)籌全國(guó)各地實(shí)際情況和區(qū)域差異的基礎(chǔ)上，通過中央政府自身的政策創(chuàng)新對(duì)地方政府已有的政策進(jìn)行調(diào)整和完善。

注釋：

[1]Craig Volden，Michael M.Ting，Daniel P.Carpenter，“A Formal Model of Learning and Policy Diffusion”，The American Political Science Review，vol.102，no.3（August 2008），pp.319-332.

[2]李宜釗：《政策學(xué)習(xí)：推動(dòng)政策創(chuàng)新的新工具》，《云南行政學(xué)院報(bào)》2015年第5期。

[3]李永剛：《中國(guó)互聯(lián)網(wǎng)內(nèi)容監(jiān)管的變遷軌跡——基于政策學(xué)習(xí)理論的簡(jiǎn)單考察》，《南京工業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)》2007年第2期。

[4]盛世豪、張偉明：《特色小鎮(zhèn)：一種產(chǎn)業(yè)空間組織形式》，《浙江社會(huì)科學(xué)》2016年第3期。

[5]姚尚建：《城鄉(xiāng)一體中的治理合流——基于“特色小鎮(zhèn)”的政策議題》，《社會(huì)科學(xué)研究》2017年第1期。

[6]姚尚建：《城鄉(xiāng)一體中的治理合流——基于“特色小鎮(zhèn)”的政策議題》，《社會(huì)科學(xué)研究》2017年第1期。

[7]朱旭峰、趙慧：《自下而上的政策學(xué)習(xí)——中國(guó)三項(xiàng)養(yǎng)老保險(xiǎn)政策的比較案例研究》，《南京社會(huì)科學(xué)》2015年第6期。

[8]郁建興、黃飚：《當(dāng)代中國(guó)地方政府創(chuàng)新的新進(jìn)展——兼論縱向政府間關(guān)系的重構(gòu)》，《政治學(xué)研究》2017年第5期。