大湖流域鄉(xiāng)村耕地利用問題調(diào)查分析
——以鄱陽縣為例

孔譽婧

（江西財經(jīng)大學(xué)旅游與城市管理學(xué)院，江西 南昌 330000）

土地，是人類賴以生存和發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)，也是可以持續(xù)利用的重要生產(chǎn)資料。而土地資源的日益減少是一個毫無爭議的事實。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制發(fā)展至今已經(jīng)在集約化、現(xiàn)代化等方面表現(xiàn)出諸多局限性，而其衍生出的土地利用模式在很多方面也已經(jīng)不能滿足時代發(fā)展的要求。為了探究農(nóng)村土地利用現(xiàn)狀，挖掘土地利用尤其是耕地利用方面存在的問題，筆者于2017年7月在江西省鄱陽縣29個鄉(xiāng)鎮(zhèn)選取了61個自然村，走訪了647戶農(nóng)戶，通過調(diào)研問卷和訪談的形式了解鄱陽縣農(nóng)村耕地利用情況。

1 農(nóng)村耕地利用現(xiàn)存問題

1.1 人均耕地占有量有限且近幾年持續(xù)減少

隨著改革開放的深入進行和社會主義市場經(jīng)濟的蓬勃發(fā)展，城鎮(zhèn)擴張不可避免地占用了寶貴的耕地資源。與此同時，隨著農(nóng)村生活水平的不斷提高，農(nóng)民建新房的利益訴求越來越大，受傳統(tǒng)的“一戶一宅”理念影響，農(nóng)戶子女分家后建新房成為一種常態(tài)，而部分農(nóng)民錯誤運用了土地使用權(quán)，擅自更改土地利用性質(zhì)而在耕地上違章建設(shè)。在被調(diào)查的647戶農(nóng)戶中，有107戶在老房保留閑置的情況下使用耕地建新房，約占所調(diào)查家庭的16.54%；在被調(diào)查的61個自然村中，近40年來村集體所有耕地總量無一例外地持續(xù)減少。

耕地數(shù)量減少和農(nóng)村人口緩慢增長的共同作用造成了人均耕地數(shù)量的減少。通過對近4次人口普查數(shù)據(jù)的分析發(fā)現(xiàn)，鄱陽縣農(nóng)村人口總量維持在一個較低的增長率上，這種增長在一定程度上加劇了人地矛盾。

2010年，第六次全國人口普查數(shù)據(jù)顯示，鄱陽縣常住人口為1 296 756人，是江西省人口第一大縣。而鄱陽縣7.201萬hm2的耕地總面積意味著作為全國產(chǎn)量大縣的鄱陽縣人均耕地面積不足0.056 hm2，遠(yuǎn)低于全國0.083 hm2的平均水平，離國際公認(rèn)的0.053 hm2的警戒線十分接近。被調(diào)查的647戶農(nóng)戶人均耕地面積如圖1所示。

圖1 受調(diào)查農(nóng)戶人均耕地面積

1.2 分配更新不及時

耕地面積和人口結(jié)構(gòu)的變化要求村集體對于集體所有耕地的使用權(quán)分配及時進行調(diào)整，但是部分村莊沒有做到及時更新。在被調(diào)查的647戶農(nóng)戶中，有367戶農(nóng)戶（約占所調(diào)查農(nóng)戶的56.72%）所在的村莊從2000年至今從未依據(jù)實際情況的變化重新分配耕地使用權(quán)。

1.3 部分耕地存在撂荒現(xiàn)象

隨著農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移到城市，耕地撂荒問題長期存在，且隨著農(nóng)村常住人口結(jié)構(gòu)的變化有愈演愈烈的趨勢。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，家中耕地部分或全部撂荒的有66戶，約占所調(diào)查農(nóng)戶的10.20%。而造成當(dāng)?shù)馗亓袒牡脑蛑饕幸韵?個。

1.3.1 農(nóng)民自身的原因。部分農(nóng)民全家外出務(wù)工將土地交由他人代種，而種植責(zé)任人沒有完全盡到責(zé)任；或是家中青壯年都到外地打工，承包地留給在家的父母或未成年子女耕種，在家勞動力不能完全勝任種植任務(wù)。還有部分農(nóng)民的土地地處低洼地帶，由于鄱陽縣濕度大且多雨，低洼地帶極易積水導(dǎo)致耕種產(chǎn)量低，因而農(nóng)戶干脆棄耕不種。

1.3.2 國家沒有出臺專門針對土地撂荒問題的政策。盡管《中華人民共和國土地管理法》《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》先后出臺，但在其中并沒有明確的針對土地撂荒問題的相關(guān)法律法規(guī)，這就使得在處理撂荒問題上找不到準(zhǔn)確可行的依據(jù)。

1.3.3 政府對土地撂荒問題不夠重視。土地撂荒問題由來已久，而且近年來還有進一步擴大的趨勢。當(dāng)?shù)卣]有對土地撂荒問題引起足夠重視，沒有對土地進行定期檢查，對土地撂荒情況掌握不清。在本次走訪調(diào)研中，部分受調(diào)查農(nóng)戶表示當(dāng)?shù)卣畬τ谛∫?guī)模的零散撂荒地塊管理不足。

1.3.4 現(xiàn)行的農(nóng)業(yè)補助政策不盡合理，挫傷了部分種糧農(nóng)民的積極性。近年來中央政府出臺了一系列強農(nóng)惠農(nóng)補貼政策，這些在鄱陽縣都是按照農(nóng)村承包地面積直接下發(fā)的，但下發(fā)過程中并沒有核實農(nóng)戶實際種地的情況，還存在一些暗箱操作問題，部分棄耕農(nóng)戶同樣享受國家政策，極大地挫傷了實際耕種者的積極性。

1.4 耕地利用相對低效粗放

耕地低效利用在耕地資源緊缺大背景下是一個不容忽視的問題，關(guān)系到糧食安全和國計民生。調(diào)研發(fā)現(xiàn)耕地利用低效主要有以下三方面原因。

1.4.1 勞動力不足且對耕作期望低。城鎮(zhèn)化進程的加速從根本上改變了傳統(tǒng)農(nóng)村人口結(jié)構(gòu)，大量青壯年離開土地、離開村莊到城鎮(zhèn)謀生。在被調(diào)查的647戶農(nóng)戶中，有609戶農(nóng)戶有家中成員常年在城鎮(zhèn)工作，約占調(diào)查農(nóng)戶總數(shù)的94.13%。留守村莊的老人和小孩較低的勞動力水平帶來的往往是土地的薄種薄收。同時，農(nóng)民對于土地收益的期望長期以來保持在很低的水平，相當(dāng)一部分農(nóng)戶耕種的初衷在于消遣時間和自耕自食而非掙錢，對于農(nóng)業(yè)的投入嚴(yán)重不足。

1.4.2 農(nóng)業(yè)機械化普及力度不足。在農(nóng)業(yè)機械化發(fā)展的今天，農(nóng)機下鄉(xiāng)已成為一個趨勢，然而被調(diào)查的647戶農(nóng)戶中，仍有194戶農(nóng)戶在耕種過程中從未使用過農(nóng)機，約占調(diào)查農(nóng)戶總數(shù)的29.98%。鄱陽縣普遍的農(nóng)機運用方式是租賃農(nóng)機和農(nóng)機操作服務(wù)，并按耕地面積支付報酬，但是農(nóng)機過高的成本讓很多人望而卻步。事實上，農(nóng)藥、農(nóng)機、化肥3項支出在整個農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程中所耗費的資金占到了農(nóng)業(yè)產(chǎn)值的60%以上，這就迫使人們更愿意采用傳統(tǒng)的方式耕耘自己的“一畝三分地”，也造成了耕地的低效利用。

1.4.3 土地流轉(zhuǎn)推動受阻。近年來，土地流轉(zhuǎn)成為緩解土地粗放低效利用的一項重要制度，然而，土地流轉(zhuǎn)在實際實施過程中存在著諸多問題。在被調(diào)查的647戶農(nóng)戶中，有260戶農(nóng)戶的土地全部或部分參與了流轉(zhuǎn)，約占調(diào)查農(nóng)戶總數(shù)的40.19%。通過訪談得知，鄱陽縣的土地流轉(zhuǎn)主要存在三大問題。一是流轉(zhuǎn)對象多為村內(nèi)熟人，流轉(zhuǎn)動因多為無力耕種，因而在實際操作過程中考慮情分多于考慮經(jīng)濟效益。二是流轉(zhuǎn)年限短。絕大多數(shù)農(nóng)戶土地流轉(zhuǎn)年限在3年以內(nèi)，短暫的流轉(zhuǎn)年限意味著土地流入方難以從長遠(yuǎn)的角度來經(jīng)營土地。三是流轉(zhuǎn)程序不規(guī)范。在全面實行依法治國的背景下，契約精神在流轉(zhuǎn)過程中并沒有得到有效貫徹。流轉(zhuǎn)時簽訂流轉(zhuǎn)合同的做法沒有完全普及，口頭約定成為常態(tài)。在這種情況下流轉(zhuǎn)雙方的權(quán)益都難以得到有效保障，一旦發(fā)生糾紛會嚴(yán)重打擊流轉(zhuǎn)積極性。

2 深化土地利用現(xiàn)狀改革，提高耕地利用效率

當(dāng)前農(nóng)村正處于轉(zhuǎn)型期，傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型，舊農(nóng)村向新農(nóng)村轉(zhuǎn)型，傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化向新型城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型。如何直面轉(zhuǎn)型期間暴露出的弊病并及時改進成為當(dāng)前亟待解決的問題。在農(nóng)村土地利用方面，針對調(diào)研中發(fā)現(xiàn)的問題提出以下建議。

2.1 加強土地資源有效利用的宣傳

要把保護土地資源提升到戰(zhàn)略高度來看待，要讓保護土地資源的理念深入人心，讓民眾意識到土地資源的重要性，自發(fā)地在土地利用過程中注意保護土地，合理利用土地，尤其是注重保護耕地、捍衛(wèi)糧食安全。

2.2 提高對基層土地利用狀況的監(jiān)管力度

“早發(fā)現(xiàn)”才能“早治療”，在政府層面通過嚴(yán)格的行政審批和違法監(jiān)管控制土地資源的隨意開發(fā)，及時發(fā)現(xiàn)土地撂荒等直接浪費土地的行為，建立數(shù)量、質(zhì)量、生態(tài)“三位一體”的耕地保護評價機制，以政府為重要的引導(dǎo)力量推動土地有序流轉(zhuǎn)，并加強管理，以提高耕地利用效率，減少低效用地現(xiàn)象［1］。

2.3 建立長效的宅基地退出機制

在切實保障農(nóng)村居民居者有其宅的情況下，建立健全宅基地退出機制，貫徹落實“一戶一宅”的農(nóng)村宅基地改革制度，改變農(nóng)村宅基地只增不減的情況，鼓勵宅基地有償自愿退出。

2.4 深入村級土地利用規(guī)劃改革試點

目前，村級土地利用規(guī)劃尚處于試點階段，在試點過程中需要及時總結(jié)經(jīng)驗教訓(xùn)，全面權(quán)衡利弊，早日形成完善的可推廣的經(jīng)驗成果，緩解當(dāng)前農(nóng)村土地利用規(guī)劃布局混亂的局面。

2.5 全面貫徹落實相關(guān)耕地保護政策

貫徹落實耕地占補平衡制度、土地用途管制和基本農(nóng)田保護等耕地保護制度，切實保障被建設(shè)用地占用的耕地得到補充，嚴(yán)格限制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，控制建設(shè)用地總量，對耕地實行特殊保護，保持耕地總量的動態(tài)平衡。