中德非三方合作：什么原因影響了其進(jìn)展

劉海方

今年7月，在中美貿(mào)易戰(zhàn)硝煙彌漫之際，德國媒體聚焦的則是中國總理李克強(qiáng)對(duì)德國的訪問。在此訪期間，中德兩國總理共同見證了雙方農(nóng)業(yè)、教育、青年、衛(wèi)生、化工、通信、汽車、自動(dòng)駕駛等領(lǐng)域20多項(xiàng)雙邊合作文件的簽署。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2017年中德貿(mào)易額達(dá)到1866億歐元，中國連續(xù)第二年超越美國成為德國最大貿(mào)易伙伴。觀察家們一方面對(duì)中德之間還在繼續(xù)升溫的全面經(jīng)濟(jì)合作信心滿滿，另一方面也難免習(xí)慣性地充滿“政治聯(lián)想”，把當(dāng)前中德關(guān)系升溫解讀為“拜中美貿(mào)易戰(zhàn)所賜”。筆者無意對(duì)中美德三角關(guān)系置喙，現(xiàn)從中德之間可能前景光明、但少有人關(guān)注的中德非三方合作視角談一點(diǎn)看法。

“教會(huì)徒弟，餓死師傅”？

西方國家與中國在對(duì)非事務(wù)上開展三邊合作，并不是大家一般認(rèn)為的只是近一二十年的現(xiàn)象。中非關(guān)系研究領(lǐng)域的元老級(jí)別專家、美國學(xué)者于子橋教授很久以前就在其作品中介紹過，上世紀(jì)80年代中期“西方捐助十國”曾為坦贊鐵路設(shè)計(jì)了1.5億美元的一攬子復(fù)興援款，其中17輛新機(jī)車的內(nèi)燃機(jī)正是由德國生產(chǎn)的。于教授認(rèn)為，中國對(duì)此采取了“相對(duì)開放的國際合作模式”，允許自己的鐵路專家組與來自這些西方捐助國的專家們一起為坦贊鐵路工作。筆者調(diào)研發(fā)現(xiàn)，大量的檔案文獻(xiàn)以及對(duì)當(dāng)事人的訪談?dòng)∽C了這一點(diǎn)。很多中國老專家們?cè)谠L談中都談到了第一次跟“金發(fā)碧眼的歐美專家”一起工作的新奇，繼而又感到有些沮喪失落（因?yàn)闅W美技術(shù)先進(jìn)，而且歐美專家更易跟非洲當(dāng)?shù)赝聹贤ǎ?，到最后一邊向歐美專家學(xué)習(xí)、一邊找回自信的心路歷程。在當(dāng)時(shí)中國相對(duì)封閉的情況下，這些專家們走出國門、在非洲大地上邂逅德國文化并朝夕相處、親身體驗(yàn)和學(xué)習(xí)他們的產(chǎn)品和技術(shù)，不僅對(duì)坦贊鐵路的復(fù)興，而且對(duì)于正在齊心協(xié)力實(shí)現(xiàn)四個(gè)現(xiàn)代化的中國也頗有意義。

2018年8月31日，德國總理默克爾訪問尼日利亞，與尼總統(tǒng)布哈里會(huì)晤。

在中國國內(nèi)，中德專家學(xué)者、技術(shù)人員之間的合作也較早展開，比如1985年浙江科技學(xué)院就開始了中德合作辦學(xué)。直到今天，中德合作淵源還體現(xiàn)在職業(yè)技術(shù)培訓(xùn)、綠色能源和環(huán)境保護(hù)等方面。中德雙邊合作一路走來，雖然德國還保留著技術(shù)上的比較優(yōu)勢(shì)，但是中國技術(shù)也在闊步前進(jìn)，而且相對(duì)于長期作為“師傅”的德國，更具有與更廣泛的南方國家合作的優(yōu)勢(shì)，因?yàn)楹芏嗾诮?jīng)歷經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型或工業(yè)化道路的發(fā)展中國家發(fā)現(xiàn)經(jīng)歷了同樣問題的中國能夠?yàn)槠涮峁└鼮槠ヅ涞膶?shí)用知識(shí)和技能。比如，曾長期接受德國職業(yè)技術(shù)培訓(xùn)的老撾，最近深受技術(shù)更新問題的困擾，認(rèn)為應(yīng)該直接尋求中國的幫助，因?yàn)橹袊饲耙步?jīng)歷了類似煩惱。不久前，中德老三邊發(fā)展合作中心老撾職教師資培訓(xùn)便在山東平度市舉行。據(jù)了解，平度市職業(yè)中等專業(yè)學(xué)校與德國合作近30年。2017年，德國聯(lián)邦經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展部長米勒在平度市考察時(shí)提出，中國在可持續(xù)發(fā)展過程中起到了榜樣作用，中國完全可以將在這個(gè)過程中所掌握的經(jīng)驗(yàn)和知識(shí)傳播到亞洲鄰國，這也是中德兩國共同的希望。此后，中德雙方教育、外事等部門積極協(xié)調(diào)溝通，做了大量工作，最終促成了本次培訓(xùn)班的順利開班。顯然，“教會(huì)徒弟，餓死師傅”這句俗語，放在當(dāng)今中德技術(shù)合作范疇里已不適用了。

德國反過來“拜師學(xué)藝”

類似的，中國和德國可以攜手與非洲進(jìn)行更為廣泛的三方合作。去年5月在北京揭牌的中德可持續(xù)發(fā)展中心正是瞄準(zhǔn)這樣的合作，目前該中心如何運(yùn)作、選擇哪些項(xiàng)目，還在進(jìn)一步探索中。中國被普遍認(rèn)為在非洲經(jīng)驗(yàn)更加豐富，特別是在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域。德國正是意識(shí)到了這一點(diǎn)，進(jìn)而成為更加積極主動(dòng)推進(jìn)中德非三方合作的力量。一戰(zhàn)后，德國被迫撤出非洲，其坦桑尼亞、喀麥隆、多哥、納米比亞等殖民地由當(dāng)時(shí)的國聯(lián)轉(zhuǎn)交給其他國家代管。二戰(zhàn)結(jié)束后，西德、東德分別在美國和蘇聯(lián)的陣營里對(duì)非洲大陸展開外交攻勢(shì)。冷戰(zhàn)結(jié)束后，德國對(duì)非政策經(jīng)歷了很長時(shí)間的調(diào)整，一方面和其他西方國家一起向非洲提供“民主”“人權(quán)”等條件下的援助，另一方面極力減少非洲人對(duì)于殖民統(tǒng)治記憶的負(fù)面認(rèn)知，這使得德國的整體對(duì)非外交比較低調(diào)。有意思的是，根據(jù)德國智庫的調(diào)查，近些年來北非地區(qū)民眾遠(yuǎn)比撒哈拉以南非洲民眾對(duì)德國的認(rèn)知更加積極，但是德國政府的對(duì)外援助主要還是投放到撒哈拉以南非洲，德國對(duì)非政策由此遭到了國內(nèi)輿論的質(zhì)疑。2014年后大量難民/移民涌入歐洲特別是德國，德國政府不得不重新重視非洲、設(shè)計(jì)對(duì)非合作的目標(biāo)和合作機(jī)制。而此時(shí)恰逢中非合作進(jìn)行得熱火朝天之際，因此德國頗有點(diǎn)反過來“拜師學(xué)藝”的心態(tài)。筆者的很多德國同事評(píng)價(jià)說，中德政府在對(duì)非認(rèn)知上從來沒有像現(xiàn)在這樣接近過，不管是德國在幾年前拋出的“馬歇爾非洲計(jì)劃”，還是去年在二十國集團(tuán)漢堡峰會(huì)上宣布的“非洲契約”倡議，無不顯示出中國所倡導(dǎo)的“發(fā)展先行”理念。而且德國領(lǐng)導(dǎo)人也欣慰地看到，非洲領(lǐng)導(dǎo)人紛紛為德國的非洲新舉措“點(diǎn)贊”。比如，非洲開發(fā)銀行行長阿德西納認(rèn)為，（這些舉措）能夠促進(jìn)非洲工業(yè)化發(fā)展，為更多非洲年輕人創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會(huì)，提高非洲的整體競(jìng)爭(zhēng)力。在德國看來，有競(jìng)爭(zhēng)力的、解決了發(fā)展問題的非洲大陸才能留住人，歐洲的難民/移民問題才可能得到有效緩解。

對(duì)于中國而言，就像很多學(xué)者所認(rèn)為的那樣，在對(duì)非事務(wù)上進(jìn)行三方合作并不是迫在眉睫的選項(xiàng)，中國甚至在很長時(shí)間里對(duì)此將信將疑——畢竟不能讓非洲朋友覺得中國與美歐國家聯(lián)手在背后“算計(jì)”非洲。因此，直到2006年前后，中國對(duì)于西方國家頻頻拋出的三方合作建議還都比較消極和被動(dòng)。但是，經(jīng)過近十年的摸索、研究和總結(jié)，2015年中國在中非合作論壇約翰內(nèi)斯堡峰會(huì)上發(fā)表了第二個(gè)《對(duì)非政策白皮書》，正式公布了中國在對(duì)非事務(wù)上進(jìn)行三方合作的三個(gè)原則，即“非洲提出、非洲同意、非洲主導(dǎo)”。有學(xué)者認(rèn)為，中國已經(jīng)意識(shí)到應(yīng)該向非洲的傳統(tǒng)援助國學(xué)習(xí)如何改善援助，而且開放的、不排他性質(zhì)的國際合作也有利于中國塑造更加負(fù)責(zé)任大國的國際形象。

“黃金搭檔”，實(shí)現(xiàn)三贏

那么，非洲如何看待三方合作呢？中國此前的顧忌并非沒有道理。近些年來，在獲得與中國和其他新興國家平等合作的機(jī)會(huì)后，非洲國家終于可以對(duì)美歐國家傳統(tǒng)的大家長制式合作方式說“不”，或者至少可以有替代的選擇。不過，隨著形勢(shì)的變化，如今非洲人也不再簡單地從負(fù)面認(rèn)知三方合作了。比如，南非著名智庫全球?qū)υ捬芯克鶊?zhí)行主任宗迪博士認(rèn)為，盡管三方合作給非洲造成了外交上的風(fēng)險(xiǎn)，但是如果非洲積極地參與三方合作，可以有機(jī)會(huì)用更加平等、雙贏的合作方式來教育傳統(tǒng)援助者;也就是說，三方合作為非洲帶來了改變傳統(tǒng)南北關(guān)系的機(jī)會(huì)，但關(guān)鍵是非洲要有能力按照本國環(huán)境和利益，讓外來合作伙伴按照自己的節(jié)奏起舞。有德國學(xué)者認(rèn)同這一主張，認(rèn)為非洲國家當(dāng)前正面臨各種合作伙伴求合作的局面，應(yīng)該建立自己主導(dǎo)的多邊機(jī)制，用同一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)和原則與所有國際伙伴打交道，而不是把自己的精力分散得七零八落，疲于應(yīng)付。

既然三方都積極評(píng)價(jià)并有意愿進(jìn)行三方合作，中德之間也不存在中美之間那樣的結(jié)構(gòu)性“互疑”關(guān)系，那么當(dāng)前影響中德對(duì)非合作進(jìn)展的原因是什么呢？筆者認(rèn)為，德國與中國在對(duì)非需求上還有很大的不同，也就是說雙方對(duì)非合作的動(dòng)力和目標(biāo)不一致。未來，雙方必須在真正意識(shí)到取長補(bǔ)短的互補(bǔ)性共識(shí)基礎(chǔ)上，尋找合作項(xiàng)目突破口，逐漸建設(shè)機(jī)制化的三方合作平臺(tái)。具體而言，德國政府出于難民/移民壓境的壓力，積極調(diào)整對(duì)非合作舉措。在德國政府的促進(jìn)下，德國企業(yè)界也越來越看好非洲市場(chǎng)。比如，最早與中國在汽車制造領(lǐng)域合作的德國大眾近期完成了在加納和尼日利亞建立組裝廠的目標(biāo)，不久之后還會(huì)在埃塞俄比亞建立新廠。德國的“非洲契約”倡議的確是一種促進(jìn)機(jī)制，比如為前往非洲投資的私營部門設(shè)計(jì)貸款線等，但是該倡議用了很多篇幅討論如何幫助非洲增強(qiáng)制度規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)化等。其中一些條款恐怕多少會(huì)觸及中國的不干涉內(nèi)政原則，這也可能是中國對(duì)在該倡議下與德國討論合作比較謹(jǐn)慎的原因。不過，換個(gè)視角看，提高非洲的制度規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)化其實(shí)就是改善市場(chǎng)環(huán)境，就像其他國家在對(duì)外合作中也不斷開放市場(chǎng)、改善營商環(huán)境一樣。

從上世紀(jì)90年代初起，中國各種企業(yè)甚至個(gè)體小商戶開始大規(guī)模自發(fā)地涌入非洲，給中非合作注入了極大的活力。但是，中國人大規(guī)模進(jìn)入相對(duì)低端的非洲市場(chǎng)，不可避免會(huì)造成與當(dāng)?shù)貏趧?dòng)力競(jìng)爭(zhēng)工作機(jī)會(huì)的事實(shí)。對(duì)于中國政府而言，一方面要幫助中資企業(yè)“走出去”，并盡快實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型升級(jí)，而不是繼續(xù)與非洲勞動(dòng)力在低端領(lǐng)域競(jìng)爭(zhēng);另一方面要有相應(yīng)的制度和規(guī)范來管理這樣大規(guī)模釋放的經(jīng)濟(jì)合作行為。這也意味著，中國比以往任何時(shí)候都需要開放的心態(tài)和謙虛的學(xué)習(xí)品質(zhì)，努力與像德國這樣有意愿進(jìn)行三方合作的伙伴建立更具包容性的三方合作機(jī)制，互相交流經(jīng)驗(yàn)、共同創(chuàng)新方式方法，從而釋放非洲的經(jīng)濟(jì)潛力，實(shí)現(xiàn)三贏目的。

李克強(qiáng)總理在第九屆中德經(jīng)濟(jì)技術(shù)合作論壇上說，中德這對(duì)創(chuàng)新合作的“黃金搭檔”，應(yīng)該通過三方合作發(fā)揮中德各自優(yōu)勢(shì)、實(shí)現(xiàn)多贏共贏。比如，在埃塞俄比亞，當(dāng)前最大的發(fā)展瓶頸之一就是電力短缺問題。目前，中國正與埃塞俄比亞在復(fù)興大壩項(xiàng)目上展開合作。但是，類似的大型水電項(xiàng)目主要聚焦大城市的需求，廣大的鄉(xiāng)村地區(qū)需要的則是小型、分散的電網(wǎng)，對(duì)此非洲聯(lián)盟、非洲開發(fā)銀行等致力于解決非洲基礎(chǔ)設(shè)施難題的機(jī)構(gòu)也有共識(shí)。非洲國家這種特殊的實(shí)情，不僅要求中國企業(yè)要積極爭(zhēng)取獲得大型電網(wǎng)合作機(jī)會(huì)，還要有創(chuàng)新性地利用小型廉價(jià)設(shè)施助力非洲國家解決鄉(xiāng)村電力問題，比如太陽能光板等。而最新的研究顯示，德國公司已經(jīng)在研究將這類小型清潔能源的離網(wǎng)設(shè)備帶到非洲國家去，其中就包括埃塞俄比亞。顯然，未來中德確實(shí)會(huì)在交流對(duì)非合作經(jīng)驗(yàn)、共同創(chuàng)新綠色經(jīng)濟(jì)等方面都獲益。

（作者為北京大學(xué)非洲研究中心副主任）