公私相濟(jì)：應(yīng)急行政行為與私權(quán)保護(hù)沖突的平衡

摘 要：面對(duì)突發(fā)公共事件，政府在實(shí)施應(yīng)急行政行為時(shí)，往往需要對(duì)公民的權(quán)利進(jìn)行必要限制。不管是維護(hù)公共利益，還是注重保護(hù)私權(quán)，稍有不慎，都會(huì)“矯枉過(guò)正”，損害到社會(huì)公眾的合法權(quán)益。為了防止公共權(quán)力的濫用和對(duì)公民的損害，應(yīng)將應(yīng)急行政行為納入法治的規(guī)范化軌道。在整合價(jià)值沖突訴求的基礎(chǔ)上，公私相濟(jì)合理配置公共權(quán)力和公民權(quán)利，通過(guò)法律規(guī)范考量應(yīng)急行政行為的實(shí)施，對(duì)行政權(quán)利進(jìn)行合理限制，并將應(yīng)急行政行為納入司法審查范圍，以期防范對(duì)公民權(quán)利的侵害，實(shí)現(xiàn)應(yīng)急行政行為與私權(quán)保護(hù)沖突的平衡。

關(guān)鍵詞：突發(fā)公共事件；應(yīng)急行政行為；比例原則；司法審查

引言

近年來(lái)，隨著中國(guó)社會(huì)的轉(zhuǎn)型加劇，公共突發(fā)事件頻發(fā)?，F(xiàn)實(shí)社會(huì)生活中，面對(duì)突如其來(lái)的突發(fā)事件，通常需要政府的全力以赴以及社會(huì)公眾密切配合。有時(shí)政府為了維護(hù)公共利益而采取的應(yīng)急行政行為，不可避免地與現(xiàn)行法律、法規(guī)規(guī)定公民私人權(quán)利相沖突。無(wú)論是維護(hù)公共利益，還是保護(hù)公民私權(quán)，都需要行政主體在實(shí)施應(yīng)急行政行為過(guò)程中予以重要衡量，否則稍有不慎，就會(huì)“矯枉過(guò)正”，損害社會(huì)公眾的合法權(quán)益。因此，在社會(huì)法治視野下，研究如何平衡應(yīng)急行政行為的實(shí)施與維護(hù)保障公民私權(quán)免遭不法侵害具有重要意義。

一、應(yīng)急行政行為的價(jià)值內(nèi)涵

應(yīng)急行政行為，顧名思義就是政府在特定緊急情況下為了維護(hù)公共利益而采取的一系列行政行為。嚴(yán)格意義上講應(yīng)急行政行為并非專業(yè)的法律術(shù)語(yǔ)，行政法理論對(duì)應(yīng)急行政行為研究較少，對(duì)概念的界定也沒有形成統(tǒng)一的意見。與常態(tài)行政行為比較而言，應(yīng)急行政行為具有如下特點(diǎn)：一是實(shí)施應(yīng)急行政行為的前提條件是具有緊急的突發(fā)事件。在常態(tài)行政行為中，行政主體實(shí)施行政行為具有明確的法律法規(guī)及程序的約束，否則屬于違法行政。但當(dāng)出現(xiàn)突發(fā)的緊急事件時(shí)，需要政府采取更為便捷、有效的行政手段來(lái)維護(hù)社會(huì)的公共利益免受突發(fā)事件的侵害，即實(shí)施所謂的應(yīng)急行政行為。二是實(shí)施應(yīng)急行政行為具有明確的價(jià)值目的是維護(hù)社會(huì)公共利益。政府只有在維護(hù)更為廣大的公共利益的前提下，才有權(quán)實(shí)施應(yīng)急行政行為，否則應(yīng)急行政行為的實(shí)施違法。三是應(yīng)急行政行為是一種臨時(shí)行政行為。由于應(yīng)急行政行為的實(shí)施在特定情形下超越了一般法律法規(guī)規(guī)定的約束，公民權(quán)利的行使及自由受到一定的限制。因此，應(yīng)急行政行為在時(shí)限上必須是一種臨時(shí)的應(yīng)對(duì)狀態(tài)，不能成為永久性的制度約束。

二、應(yīng)急行政行為實(shí)施與私權(quán)保護(hù)的現(xiàn)實(shí)困境

（一）現(xiàn)實(shí)沖突的普遍存在

在正常情況下，我們積極主張政府要嚴(yán)格遵守法律，自覺遵守行政合法性原則。但面對(duì)突發(fā)公共事件，我們又希望政府能夠積極采取有效措施，維護(hù)或恢復(fù)受損的治安和社會(huì)公共秩序。同時(shí)，各種行政行為、行政征用、行政強(qiáng)制等緊急措施，都可能會(huì)對(duì)公民權(quán)益造成損害，甚至受到社會(huì)民眾的嚴(yán)厲批評(píng)。正如前所述，應(yīng)急行政行為的實(shí)施必然使公民權(quán)利的行使及自由受到一定的限制。在突發(fā)公共事件的防治過(guò)程中，政府實(shí)施應(yīng)急行政行為的首要目的是為了維護(hù)社會(huì)公共利益及公共秩序的穩(wěn)定。但就應(yīng)急行政行為的相對(duì)人來(lái)講，其個(gè)人利益的保護(hù)是首要的，政府應(yīng)急行政行為的實(shí)施好壞，最直觀的表現(xiàn)是個(gè)人利益的保護(hù)與否。

（二）實(shí)踐平衡的兩難困境

面對(duì)突發(fā)的公共事件，無(wú)論政府采取何種模式，保護(hù)公共利益或保護(hù)私權(quán)將成為公眾爭(zhēng)論的焦點(diǎn)。在突發(fā)公共事件面前，若政府不果斷采取措施，就會(huì)導(dǎo)致突發(fā)公共事件損失的擴(kuò)大；若政府果斷采取措施，在面對(duì)事態(tài)緊急性及民眾輿論的強(qiáng)壓下，難免會(huì)損害公民的權(quán)益。因此，政府在面對(duì)突發(fā)事件時(shí)，往往表現(xiàn)為三種形態(tài)：一是冷漠無(wú)知，對(duì)公共突發(fā)事件反應(yīng)遲鈍，麻木不仁，漠不關(guān)心，甚至缺乏基本人道主義。二是保護(hù)黑帽，試圖封鎖新聞，欺騙、拖延，少報(bào)甚至隱瞞，試圖用紙遮蓋火，可以遮蓋，我真的遮蓋不了小，微不足道。三是消極的觀察，左右，猶豫，令人畏懼，拖延有效和有效的緊急治療措施，失去機(jī)會(huì)來(lái)預(yù)防和控制機(jī)會(huì)，并幫助傳播情況而不接收。

三、應(yīng)急行政行為與私權(quán)保護(hù)沖突困境的理論解析

如前所述，在應(yīng)急行政行為的實(shí)施過(guò)程中始終面臨著公權(quán)運(yùn)用與私權(quán)保護(hù)左右為難的二難選擇。應(yīng)急行政行為的實(shí)施歸根到底是一個(gè)行政法的問題，如何規(guī)范和解決該實(shí)施過(guò)程中存在的問題，最終需要運(yùn)用行政法理論和價(jià)值取向來(lái)進(jìn)行規(guī)制，合理分配行政權(quán)力和相對(duì)權(quán)利。

（一）應(yīng)急行政行為的法律授權(quán)

應(yīng)急行政行為實(shí)施的前提條件是存在緊急狀態(tài)的突發(fā)事件，需要立即采取緊急措施予以防范，否則極易引起社會(huì)秩序及公共利益的巨大損失。應(yīng)急行政行為的實(shí)施機(jī)關(guān)的行為必須得到法律的授權(quán)，以獲得該法的合法性。這就要求危機(jī)應(yīng)對(duì)的行政機(jī)關(guān)必須具有緊急法律的特殊授權(quán)，使其具有明確的法律基礎(chǔ)，并受到及時(shí)的監(jiān)督。由于危機(jī)應(yīng)對(duì)的客觀需要，法律賦予的應(yīng)急權(quán)力往往具有極大的靈活性和不確定性，難以衡量應(yīng)急行政行為的合法性。為了防止公共權(quán)力的濫用和對(duì)公民權(quán)益的損害，必須實(shí)現(xiàn)對(duì)公民權(quán)利的保護(hù)，并對(duì)應(yīng)急行政權(quán)利進(jìn)行必要的限制。因此，需要將政府的應(yīng)急行政行為納入法治軌道。

（二）公民權(quán)利的讓渡必須遵循比例原則

在常態(tài)行政行為實(shí)施過(guò)程中，行政機(jī)關(guān)的權(quán)力行使始終受到法律規(guī)范的強(qiáng)制限制和社會(huì)民眾的監(jiān)督。但面對(duì)突發(fā)事件，需要政府快速實(shí)施應(yīng)急行政行為，不必拘泥于常規(guī)行政程序的拘束；必要的時(shí)候可以采取必要的強(qiáng)制措施，限制公民權(quán)利的實(shí)施。對(duì)于公民個(gè)人來(lái)講，需要密切配合政府有關(guān)行政行為，讓渡部分權(quán)利支持行政機(jī)關(guān)依法行政。但公民權(quán)利的讓渡并非指所有權(quán)利，政府也不能以危機(jī)緊急處置為由將民眾所有的權(quán)利都加以限制，其讓渡的權(quán)利應(yīng)當(dāng)遵循必要的原則，即比例原則。

四、應(yīng)急行政行為實(shí)施的規(guī)范性考量

在突發(fā)公共事件面前，政府在什么情況下可以采取應(yīng)急救治措施，政府如何選擇最合適的應(yīng)急措施，應(yīng)急措施的法律后果等等，都需要法律制定明確的行為模式。如何規(guī)范應(yīng)急行政行為的實(shí)施及保護(hù)公民權(quán)利免遭損害，既是一個(gè)行政問題，又是一個(gè)法律問題。為此，筆者借鑒并結(jié)合行政訴訟原理分析如下：

確立明確的、有可操作性的應(yīng)急行政行為合法與否的衡量標(biāo)準(zhǔn)是對(duì)應(yīng)急行政行為是否合法審查的關(guān)鍵所在。一個(gè)合法的應(yīng)急行政行為首先必須是一個(gè)合法的具體行政行為。因應(yīng)急行政行為又有其特殊性，還必須滿足其作為應(yīng)急行政行為的特定條件：（1）有緊急情況的存在。即緊急情況已經(jīng)存在，且危害或危險(xiǎn)已經(jīng)發(fā)生但尚未結(jié)束或極有可能發(fā)生；如果我們不及時(shí)處理，就會(huì)帶來(lái)巨大的損失。（2）沒有其他方法可以消除緊急情況。在緊急情況下，只有在其他方法不能消除緊急情況的情況下，才能采取緊急行政行為。（3）必須有法律依據(jù)或法律依據(jù)；若沒有現(xiàn)行的法律依據(jù)，但要符合法治精神。采取應(yīng)急行政行為，如果現(xiàn)行法律有規(guī)定的，首先應(yīng)該依據(jù)現(xiàn)行的法律。如果沒有法律依據(jù)或者法律依據(jù)不完整的，則必須符合憲法、法治的精神。

結(jié)語(yǔ)

在應(yīng)對(duì)公共突發(fā)事件中，公民需要承擔(dān)相應(yīng)的義務(wù)，即讓渡部分權(quán)利，協(xié)助或者配合政府共同防范社會(huì)突發(fā)事件，但權(quán)利限制并非沒有邊界。政府在實(shí)施應(yīng)急行政行為時(shí)，必須遵守一定的原則和規(guī)則，行為的實(shí)施要有明確的法律規(guī)定的；必須以維護(hù)社會(huì)公共利益的法律目作為權(quán)利限制的基礎(chǔ)；公民權(quán)利的限制和維護(hù)社會(huì)公共利益所要達(dá)到的目的相一致；應(yīng)急行政行為禁止歧視，且要保護(hù)最低限度的人權(quán)原則，否則應(yīng)急行政行為違法。應(yīng)急行政行為的規(guī)范化、法治化建設(shè)是歷史經(jīng)驗(yàn)和理性思考的選擇，它符合社會(huì)發(fā)展內(nèi)在規(guī)律的制度回應(yīng)，是人類社會(huì)共同的理想追求。

作者簡(jiǎn)介

雷勉勵(lì)（1986年—），女，漢族，江西贛州，研究生，江西理工大學(xué)，研究方向：法律（法學(xué)）。

（作者單位：江西理工大學(xué)）