論中外行政問(wèn)責(zé)制比較

朱宇鳳

摘 要：行政問(wèn)責(zé)制是對(duì)行政權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督和制約的方法和途徑。在如今法治社會(huì)的大背景下，延續(xù)權(quán)力制約的法的精神，結(jié)合國(guó)內(nèi)外行政問(wèn)責(zé)的司法實(shí)踐，將行政問(wèn)責(zé)貫徹到社會(huì)的每一個(gè)角落，還需要很長(zhǎng)的路要走。本文通過(guò)從解釋行政問(wèn)責(zé)的概念出發(fā)，結(jié)合我國(guó)現(xiàn)實(shí)條件和2018年最新出臺(tái)的《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法》（以下簡(jiǎn)稱《監(jiān)察法》），具體比較國(guó)內(nèi)外行政問(wèn)責(zé)制度的不同，完善我國(guó)行政問(wèn)責(zé)制度。

關(guān)鍵詞：行政問(wèn)責(zé)；比較分析；問(wèn)題；完善

一、行政問(wèn)責(zé)概述

我國(guó)法律法規(guī)并沒(méi)有對(duì)行政問(wèn)責(zé)做出過(guò)明確規(guī)定或者相關(guān)解釋，而界定行政問(wèn)責(zé)概念最具有代表性的是《公共行政實(shí)用詞典》，它提出“由法律或組織授權(quán)的高官，必須對(duì)其組織職位范圍內(nèi)的行為或其社會(huì)范圍內(nèi)的行為接受質(zhì)問(wèn)、承擔(dān)責(zé)任?！边@個(gè)定義比較全面的概括了行政問(wèn)責(zé)的明顯特征，突出了行政問(wèn)責(zé)的主客體以及后果。而我國(guó)學(xué)術(shù)界對(duì)于行政問(wèn)責(zé)制有不同的理解，略有偏重，有的學(xué)者偏重問(wèn)責(zé)主體，提出“問(wèn)責(zé)不僅包括系統(tǒng)內(nèi)部的的同體問(wèn)責(zé)，也包括來(lái)自系統(tǒng)之外的異體問(wèn)責(zé)”。有的學(xué)者則偏重于問(wèn)責(zé)客體，即問(wèn)責(zé)對(duì)象——“問(wèn)責(zé)不應(yīng)該僅僅局限于政府領(lǐng)導(dǎo)和政府各職能部門、直屬機(jī)關(guān)、派出機(jī)關(guān)、直屬事業(yè)單位等的行政主要負(fù)責(zé)人，直接責(zé)任人員也應(yīng)該屬于問(wèn)責(zé)對(duì)象?！本C上所述，行政問(wèn)責(zé)制就是行政問(wèn)責(zé)主體即社會(huì)各界對(duì)行政管理主體所作出的失責(zé)行為提出監(jiān)督意見，失責(zé)主體承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任的制度。

中國(guó)學(xué)者對(duì)行政問(wèn)責(zé)制的研究起始于2002年，在非典事件的推動(dòng)下，我國(guó)的行政問(wèn)責(zé)逐步啟動(dòng)建立，抽象性非系統(tǒng)性的行政問(wèn)責(zé)走向制度化軌道。在現(xiàn)實(shí)社會(huì)中，任何制度規(guī)則的建立都有其理論依據(jù)。行政問(wèn)責(zé)的法理基礎(chǔ)有以下幾種：其一，人民主權(quán)理論。法國(guó)啟蒙思想家盧梭認(rèn)為要能夠?qū)崿F(xiàn)人民主權(quán)就必須要真正達(dá)到社會(huì)“公意”，而社會(huì)“公意”產(chǎn)生的前提條件就是直接選舉下的民主。全體公民拿出自己一部分權(quán)利交由一個(gè)民選的集團(tuán)來(lái)統(tǒng)一行使，并與之簽訂契約，如果不能很好地服務(wù)公眾，這個(gè)集團(tuán)將承擔(dān)違約的責(zé)任——被人民罷免。其二，責(zé)任政府理論。政府要向人民負(fù)責(zé)，忠于人民的意志，在法律規(guī)定的范圍內(nèi)行使權(quán)力。人民在授予政府權(quán)力的同時(shí)，保留了對(duì)政府權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督和控制的權(quán)力。其三，善治理論。善治即以人為本，人民即為標(biāo)準(zhǔn)，從而使得公共利益最大化。善治的合法透明公開有效等要求就是政府治理的要求，推進(jìn)了政府問(wèn)責(zé)制的構(gòu)建。以上各種理論從人民主權(quán)、責(zé)任和治理等角度闡述了行政問(wèn)責(zé)的必要性，為政府承擔(dān)責(zé)任、彌補(bǔ)失責(zé)行為、提供公共服務(wù)給予了思想基礎(chǔ)，加速法治社會(huì)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

構(gòu)建行政問(wèn)責(zé)制度，是建立責(zé)任政府、法治政府、服務(wù)政府的應(yīng)有之義。在建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的道路上，行政問(wèn)責(zé)是規(guī)范政府行為、預(yù)防和監(jiān)督不法行為的有效途徑。構(gòu)建行政問(wèn)責(zé)制對(duì)社會(huì)整體都具有很大意義，對(duì)內(nèi)，行政問(wèn)責(zé)制有利于整肅公務(wù)員隊(duì)伍，樹立為人民服務(wù)的思想，提高責(zé)任意識(shí)。對(duì)外，為社會(huì)各界提供了監(jiān)督渠道，使政府行為公開透明，提高了公眾對(duì)政府行為的參與度。因此，在民主法治國(guó)家，以人民的利益為根本利益，接受人民的監(jiān)督和問(wèn)責(zé)，健全完善相應(yīng)的的行政問(wèn)責(zé)制度尤為重要。

二、中外行政問(wèn)責(zé)制度比較

問(wèn)責(zé)制度是一個(gè)國(guó)家法律制度體系、監(jiān)督體系是否健全完善的標(biāo)準(zhǔn)之一。一個(gè)政府運(yùn)用權(quán)力是否適度恰當(dāng)，濫用權(quán)力是否受到監(jiān)督與懲罰，是評(píng)判法治政府的標(biāo)尺。問(wèn)責(zé)制度起源于西方，在經(jīng)歷了長(zhǎng)期的發(fā)展后，已經(jīng)形成了一套健全的運(yùn)行機(jī)制和完備的法律體系，行政主體能夠?qū)ζ涫ж?zé)行為負(fù)責(zé)，相關(guān)責(zé)任人也會(huì)受到相應(yīng)的的追究。而我國(guó)行政問(wèn)責(zé)起步較晚，本文通過(guò)比較中外中外行政問(wèn)責(zé)制度的背景、內(nèi)容以及具體制度規(guī)定以期找出我國(guó)存在的問(wèn)題以及解決途徑。

（一）中外行政問(wèn)責(zé)制度背景比較

西方行政問(wèn)責(zé)制度有其特殊的產(chǎn)生背景，從古希臘到現(xiàn)代，對(duì)于政治、政府的探討從未停止過(guò)，每一個(gè)時(shí)代都具有其鮮明的特征，偉大思想家的分析有時(shí)更是領(lǐng)先于社會(huì)發(fā)展的腳步。蘇格拉底提出“美德即知識(shí)”，亞里士多德提出“人具有理性”和“遵循法治”，盧梭提出“社會(huì)契約論”，這些對(duì)人理性道德的探討引發(fā)了人們對(duì)法理的初步探究。從西方的政治文化發(fā)展背景來(lái)看，西方的思想是從探討人的理性開始到崇尚法律的，這符合社會(huì)發(fā)展規(guī)律，是無(wú)序到有序的轉(zhuǎn)變過(guò)程，而人民的權(quán)利自和由也受到足夠重視，講究規(guī)則責(zé)任，這些都表明民眾對(duì)自身權(quán)利的看重，以及對(duì)政府遵循規(guī)則與法律的較高要求，人民權(quán)利至上的思維模式已深入人心。因此，在西方政治生活中，民眾具有更多的話語(yǔ)權(quán)，積極表達(dá)他們的要求和想法，政府也對(duì)民眾要求作出回應(yīng)和解答，這樣的良性循環(huán)有效的推動(dòng)了行政問(wèn)責(zé)制度的產(chǎn)生與發(fā)展。

在我國(guó)歷史長(zhǎng)河中，小生產(chǎn)方式維持了幾千年，漫長(zhǎng)的封建統(tǒng)治下高度集權(quán)使得官本位思維固若金湯，如今一些民眾仍對(duì)官員有一種敬畏懼怕的心理，有權(quán)者即高一等。維護(hù)統(tǒng)治階級(jí)的利益是古代法律的基本目的，而民眾利益得不到有效保障，民眾思維僵化，這種現(xiàn)象到新中國(guó)成立后才有所改變。新中國(guó)成立以來(lái)，有些個(gè)案體現(xiàn)了行政問(wèn)責(zé)運(yùn)用，如“劉青山、張子善貪腐案”、“11·24特大海難事故案”，這些案件追究相關(guān)行為人的責(zé)任，制定了追責(zé)規(guī)則，但并不全面，并未形成有效的行政問(wèn)責(zé)體系。如何增強(qiáng)行政問(wèn)責(zé)的可操作性，如何提高民眾對(duì)政治生活的參與度，如何建立有效完善的行政問(wèn)責(zé)機(jī)制，這些問(wèn)題至2002年非典以后才開始慢慢得到重視并著手解決。至今，我國(guó)從中央到地方一直在加快推進(jìn)行政問(wèn)責(zé)的步伐，并將此運(yùn)用到實(shí)踐的每一個(gè)角落。

通過(guò)比較中外行政問(wèn)責(zé)的制度背景，我們可以發(fā)現(xiàn)明顯差異，西方責(zé)任思想先進(jìn)，中國(guó)行政問(wèn)責(zé)的文化滯后。西方能夠準(zhǔn)確對(duì)待政治和政府，政府是服務(wù)民眾的，官員是政府的工作人員，如果達(dá)不到民眾的要求，那么將失去民眾的支持。同時(shí)，西方民眾積極參與政治生活，主動(dòng)對(duì)政府行為進(jìn)行監(jiān)督，民眾與政府之間有微妙的對(duì)抗與平衡。而中國(guó)自古以來(lái)崇尚權(quán)力，政府并不是簡(jiǎn)單的人民權(quán)力的集合，封建社會(huì)的政府是維護(hù)皇權(quán)的工具，官本位思想造就了民眾對(duì)行政機(jī)關(guān)的畏懼崇拜。中國(guó)民眾參與政治生活的態(tài)度不甚積極，對(duì)政府行為的規(guī)制更多的是依靠政府本身。轉(zhuǎn)變官本位思想，提高官員服務(wù)意識(shí)，民眾積極投身于對(duì)政府行為的監(jiān)督之中，將有效的完善行政問(wèn)責(zé)制的建設(shè)。新中國(guó)建立至“非典”之前，雖然沒(méi)有專門的立法，但是對(duì)失責(zé)官員的仍有嚴(yán)肅的追究?！胺堑洹敝?，我國(guó)開始全面推行行政問(wèn)責(zé)制，中央和地方都有建立行政問(wèn)責(zé)的具體舉措，今年最新頒布的《監(jiān)察法》更是表現(xiàn)了黨和政府反貪腐的決心和態(tài)度，至此我國(guó)行政問(wèn)責(zé)的建立完善呈良好的態(tài)勢(shì)。

（二）中外行政問(wèn)責(zé)制度內(nèi)容比較

比較中外行政問(wèn)責(zé)制度內(nèi)容，可以從以下幾個(gè)構(gòu)成要素入手。

第一，行政問(wèn)責(zé)的主體。行政問(wèn)責(zé)的主體，簡(jiǎn)單來(lái)說(shuō)就是由誰(shuí)來(lái)問(wèn)，哪些人具有問(wèn)責(zé)資格。西方的政治體制建立于三權(quán)分立的原則和基礎(chǔ)之上，立法、司法與行政之間形成的相互制約到達(dá)一種穩(wěn)定的平衡。而從西方的司法實(shí)踐可以看出有兩個(gè)主要的行政問(wèn)責(zé)主體，一是政黨問(wèn)責(zé)，西方國(guó)家一般都實(shí)行兩黨制或多黨制，因此，在這種條件下，為了爭(zhēng)取更多的席位和選票，政黨相互之間互相壓制，如果存在官員失職的行為，那么這個(gè)官員隸屬的黨派將成為其他黨派的攻擊對(duì)象，這種失職行為也將被揭露，失職官員也會(huì)受到懲處。這在一定程度上促進(jìn)了行政問(wèn)責(zé)的發(fā)展，為西方行政問(wèn)責(zé)制度的建立提供了發(fā)展條件。二是公眾問(wèn)責(zé)。西方傳媒業(yè)十分發(fā)達(dá)且受制較少，因此媒體敢于對(duì)其認(rèn)為不合理的事件進(jìn)行報(bào)道。在西方的實(shí)踐中，民眾和媒體將對(duì)行政官員的失責(zé)行為進(jìn)行監(jiān)督，而輿論壓力將使得這些官員引咎辭職。在我國(guó)，行政問(wèn)責(zé)的主體主要來(lái)自系統(tǒng)內(nèi)部，系統(tǒng)外部的人大、黨政等監(jiān)督緊隨其后，其他公眾媒體等輔助加以監(jiān)督。我國(guó)2018年新出臺(tái)的《監(jiān)察法》中，在監(jiān)察機(jī)關(guān)定位上，將監(jiān)察制度定位為政府內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制?；谖覈?guó)是人民民主專政的國(guó)家，因此從理論上來(lái)說(shuō)，人民應(yīng)當(dāng)是行政問(wèn)責(zé)的主體，行使該項(xiàng)權(quán)力的應(yīng)當(dāng)是代表人民利益的、由憲法與法律授權(quán)的人大。根據(jù)《監(jiān)察法》的規(guī)定，各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)由人大產(chǎn)生，對(duì)人大及其常委會(huì)負(fù)責(zé)，并接受監(jiān)督。在這一點(diǎn)上，彌補(bǔ)了人大在行政問(wèn)責(zé)上對(duì)監(jiān)督公職人員的缺失與滯后。除此之外，公民和媒體的監(jiān)督在一定程度上也不及西方國(guó)家的方式多、渠道廣。

第二，行政問(wèn)責(zé)的客體。西方行政問(wèn)責(zé)已經(jīng)形成了一套完善的制度體系，因此行政問(wèn)責(zé)的客體是明確的，即政府及其公務(wù)人員。《政府責(zé)任法》、《公務(wù)員行為準(zhǔn)則》設(shè)有關(guān)于政府責(zé)任的明確條款。西方的行政系統(tǒng)有一個(gè)特點(diǎn)，兩黨制或多黨制下，由選民直接選舉的官員可以任命行政官員。在這種條件下，直接民選官員將對(duì)其任命的官員的行為負(fù)責(zé)，即是說(shuō)，上級(jí)官員對(duì)下級(jí)官員的失責(zé)行為負(fù)有連帶責(zé)任。在我國(guó)，《公務(wù)員法》第二條規(guī)定：本法所稱公務(wù)員，是指依法履行公職、納入國(guó)家行政編制、由國(guó)家財(cái)政負(fù)擔(dān)工資福利的工作人員。在我國(guó)公務(wù)員的領(lǐng)導(dǎo)層面上，執(zhí)政黨的領(lǐng)導(dǎo)人問(wèn)問(wèn)也具有行政職務(wù)，這也引發(fā)了一個(gè)問(wèn)題，即追責(zé)時(shí)應(yīng)當(dāng)按其黨內(nèi)職務(wù)還是行政職務(wù)進(jìn)行追責(zé)。根據(jù)《監(jiān)察法》第三條的規(guī)定，監(jiān)察對(duì)象即為所有行使公權(quán)力的公職人員，第十五條則具體列舉了類型，第一類是《公務(wù)員法》規(guī)定的公職人員，第二類是法律、法規(guī)授權(quán)或者受國(guó)家機(jī)關(guān)依法委托管理公共事務(wù)的組織中從事公務(wù)的人員，第三類是國(guó)有企業(yè)的管理人員，第四類是公辦等事業(yè)單位的管理人員，第五類是基層群眾性自治組織中從事管理的人員，第六類則為兜底條款，新的《監(jiān)察法》不僅涵蓋了行政機(jī)關(guān)的公務(wù)人員，還將囊括了司法機(jī)關(guān)、人大、政協(xié)，可以說(shuō)是非常全面的覆蓋了應(yīng)當(dāng)覆蓋的監(jiān)督對(duì)象。

第三，行政問(wèn)責(zé)的程序。行政問(wèn)責(zé)程序，簡(jiǎn)單來(lái)說(shuō)，即是否有依據(jù)有序地追究官員的失責(zé)行為。在追責(zé)過(guò)程中，如果不按照法定程序按步追責(zé)，就會(huì)出現(xiàn)隨意性大、暗箱操作、區(qū)別對(duì)待等問(wèn)題。西方國(guó)家的行政問(wèn)責(zé)制度在長(zhǎng)時(shí)間的發(fā)展下愈漸成熟，程序公正是其顯著特點(diǎn)，且越來(lái)越呈現(xiàn)審判化態(tài)勢(shì)。西方的行政問(wèn)責(zé)程序具體按照以下程序進(jìn)行（以法國(guó)為例）：1、相關(guān)部門調(diào)查；2、紀(jì)律委員會(huì)給出意見；3、作出是否處分的決定；4、被處分的公務(wù)員是否申訴。西方國(guó)家的行政問(wèn)責(zé)程序規(guī)范性強(qiáng)，且有專門的部門進(jìn)行調(diào)查并有紀(jì)律委員會(huì)進(jìn)行審查，審查程序與司法審判程序類似，保證了問(wèn)責(zé)事實(shí)的真實(shí)性與公平性。除此之外，申訴制度也給了被問(wèn)責(zé)公務(wù)員尋求救濟(jì)的渠道。在我國(guó)，并不存在專門針對(duì)行政問(wèn)責(zé)程序的立法文件，也沒(méi)有專門的機(jī)關(guān)部門進(jìn)行行政問(wèn)責(zé)。在最新頒布的《監(jiān)察法》中，確立了專門的組織機(jī)構(gòu)——監(jiān)察委員會(huì)，另外，將留置作為限制人身自由的強(qiáng)制措施。其具體程序包括以下幾步：1、依照相關(guān)事件設(shè)立相應(yīng)工作部門；2、核查并提出處理意見；3、決定是否立案及是否采取留置措施；4、監(jiān)察對(duì)象是否申請(qǐng)復(fù)審、復(fù)核。監(jiān)察程序中很多都與刑事訴訟程序相類似，也有向?qū)徟谢l(fā)展的態(tài)勢(shì)，有助于行政問(wèn)責(zé)的程序化規(guī)范化。

第四，行政問(wèn)責(zé)的承擔(dān)方式。在西方的新聞報(bào)道中，在一些政府失責(zé)案件發(fā)生后，應(yīng)對(duì)該案件負(fù)責(zé)的領(lǐng)導(dǎo)官員常常會(huì)公開道歉或引咎辭職，而這都屬于西方行政問(wèn)責(zé)的后果承擔(dān)方式。從西方的實(shí)踐操作中可以看出，對(duì)失職公務(wù)員的懲罰有三種類別：名譽(yù)罰、身份罰和財(cái)產(chǎn)罰。其特點(diǎn)就是多種多層次可合并罰，簡(jiǎn)單來(lái)說(shuō)，西方國(guó)家對(duì)公務(wù)員的懲戒方式可以單獨(dú)一種，也可以多種合并。在我國(guó)，對(duì)失責(zé)公務(wù)員的處罰形式有以下幾種：書面檢查、通報(bào)批評(píng)、停職反省、行政處分、責(zé)令辭職等。細(xì)究這些處罰形式，可以看出，我國(guó)在對(duì)失責(zé)公務(wù)員進(jìn)行問(wèn)責(zé)時(shí)，很大程度上體現(xiàn)了中國(guó)歷久的官本位思想。這也可以從最新的《行政訴訟法》中能體現(xiàn)，如行政機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)出庭應(yīng)訴等。

三、我國(guó)行政問(wèn)責(zé)制的問(wèn)題及完善

通過(guò)對(duì)中西方行政問(wèn)責(zé)制的比較，可以發(fā)現(xiàn)，西方行政問(wèn)責(zé)發(fā)展歷程長(zhǎng)，已經(jīng)形成了完善的問(wèn)責(zé)體系，我國(guó)行政問(wèn)責(zé)的發(fā)展時(shí)間短，仍然存在著或大或小的問(wèn)題。在比較中發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，借鑒西方行政問(wèn)責(zé)制的經(jīng)驗(yàn)，將我國(guó)的行政問(wèn)責(zé)制系統(tǒng)化規(guī)范化，推動(dòng)我國(guó)法治的發(fā)展。

（一）我國(guó)行政問(wèn)責(zé)制存在的問(wèn)題

第一，信息公開不全面，群眾監(jiān)督途徑缺乏。信息公開是群眾參與的必要條件，信息公開能夠?qū)Ψ乐剐姓C(jī)關(guān)濫用職權(quán)或者消極不作為起到保障監(jiān)督作用。在我國(guó)實(shí)踐中，在發(fā)生重大案件時(shí)，一些官員采取“堵”而非“疏”的方式隱瞞案件事實(shí)，認(rèn)為案件的公布會(huì)傷害政府的公信力，也會(huì)影響在任官員的政績(jī)，信息不公開透明，企圖瞞天過(guò)海，民眾無(wú)法得知相關(guān)信息，民主問(wèn)責(zé)便不能落到實(shí)處。政府信息的公開力度還不夠強(qiáng)，群眾獲得信息的手段和途徑較為被動(dòng)，群眾的知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)無(wú)法得到保障。除此之外，如今的新聞媒體也偏重娛樂(lè)化，忽視了其監(jiān)督與糾正不良現(xiàn)象，協(xié)調(diào)社會(huì)關(guān)系的職責(zé)與作用。另外，一些敢于報(bào)道真相的新聞媒體有時(shí)會(huì)受到一定的阻礙，這種現(xiàn)象屢禁不止。網(wǎng)絡(luò)是人民表達(dá)民意的一個(gè)重要方式與途徑，但是一些官員漠視民意，對(duì)群眾的批評(píng)與建議視而不見。

第二，行政問(wèn)責(zé)主客體模糊，人大問(wèn)責(zé)作用較弱。行政問(wèn)責(zé)能夠有效的實(shí)施，必須有專門負(fù)責(zé)的機(jī)關(guān)去問(wèn)責(zé)，然而，在實(shí)踐中，問(wèn)責(zé)主體權(quán)責(zé)劃分不明晰，往往是事故發(fā)生后，臨時(shí)組成問(wèn)責(zé)小組去調(diào)查審核，一般以自上而下或是內(nèi)部問(wèn)責(zé)的形式，這往往會(huì)造成各部門的互相推諉扯皮，問(wèn)責(zé)主體越位或缺位問(wèn)責(zé)。內(nèi)部問(wèn)責(zé)難免會(huì)偏袒下級(jí)或者隱瞞事實(shí)，對(duì)行政問(wèn)責(zé)帶來(lái)嚴(yán)重影響。行政內(nèi)部權(quán)責(zé)不清，職責(zé)權(quán)限不夠明晰，黨政關(guān)系界限模糊，行政官員具有多種職位的，將會(huì)對(duì)行政問(wèn)責(zé)造成身份混亂。人大是我國(guó)行政問(wèn)責(zé)最權(quán)威的機(jī)構(gòu)，然而在現(xiàn)實(shí)中，其作用并沒(méi)有充分發(fā)揮，人大問(wèn)責(zé)往往在政府內(nèi)部問(wèn)責(zé)之后啟動(dòng)，具有滯后性。

第三，行政問(wèn)責(zé)體系尚未確立制度機(jī)制不健全。我國(guó)行政問(wèn)責(zé)體系尚未完整形成，缺乏可操作性，何種情況下應(yīng)當(dāng)啟動(dòng)問(wèn)責(zé)程序，何種情況應(yīng)當(dāng)追究直接責(zé)任還是根本責(zé)任，應(yīng)當(dāng)如何追究行政責(zé)任。行政問(wèn)責(zé)程序要經(jīng)歷這幾個(gè)階段：?jiǎn)?dòng)、受理、調(diào)查、審核、處理、追責(zé)，這些程序均有需要完善之處，各階段由哪個(gè)機(jī)關(guān)分別負(fù)責(zé)？在各階段中有無(wú)時(shí)間、等級(jí)的限制？這些問(wèn)題都需要去探究解決，才能形成完善的、可操作性強(qiáng)的行政問(wèn)責(zé)體系，如何規(guī)范問(wèn)責(zé)需要健全具體的制度安排。正當(dāng)程序如果不能落到實(shí)處，將會(huì)對(duì)政府形象和公信力造成嚴(yán)重的不良后果。《公務(wù)員法》、《國(guó)家公務(wù)員暫行條例》等對(duì)公務(wù)員行政問(wèn)責(zé)的規(guī)定不全面，公務(wù)員職責(zé)權(quán)力界限模糊，容易造成對(duì)問(wèn)題避重就輕和責(zé)任推諉。

（二）我國(guó)行政問(wèn)責(zé)制的完善

第一，做到信息公開，完善群眾監(jiān)督渠道。政府應(yīng)當(dāng)樹立正確的行政公開理念，嚴(yán)格按照《政府信息公開法》將政府信息公開，秉持以公開為原則，不公開為例外的理念，立足于人民的根本利益，保障群眾知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)。加大公眾參與力度，公民積極行使監(jiān)督權(quán)，才能使政府更好的處理政務(wù)，提高行政效率和質(zhì)量。除此之外，加快深化新媒體改革，積極發(fā)揮媒體的監(jiān)督作用，保障新聞工作者公正客觀的報(bào)道權(quán)，提高報(bào)道自由度，將其作為政府與群眾溝通的一個(gè)重要渠道。政府應(yīng)當(dāng)積極回應(yīng)群眾的質(zhì)疑，維護(hù)群眾的言論自由權(quán)，結(jié)合現(xiàn)代科技優(yōu)勢(shì)，通過(guò)多種媒體渠道對(duì)政府行為進(jìn)行解釋說(shuō)明，開通多渠道用以群眾表達(dá)自我觀點(diǎn)和意見，比如投訴監(jiān)督網(wǎng)站等，完善信訪、控告、申訴等機(jī)制。政府應(yīng)當(dāng)對(duì)人民負(fù)責(zé)，受人民監(jiān)督。

第二，發(fā)揮人大的監(jiān)督作用，確立專門的問(wèn)責(zé)機(jī)構(gòu)。人大作為我國(guó)權(quán)力機(jī)關(guān)，代表人民最根本利益，完善人大及其常委會(huì)的行政問(wèn)責(zé)體系，及時(shí)啟動(dòng)人大問(wèn)責(zé)，對(duì)保障人民根本利益，清除政府不當(dāng)行為，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定與和諧具有重要意義。完善人大的行政追究機(jī)制建立在具有完善的評(píng)議制度和審查制度之上，在審核政府報(bào)告、專項(xiàng)事務(wù)時(shí)能夠獨(dú)立自主，不受其他機(jī)關(guān)的干涉和影響。充分保障人大的質(zhì)詢權(quán)、任免權(quán)等，對(duì)存在合理懷疑的案件要求相關(guān)機(jī)關(guān)及其公職人員作出解釋說(shuō)明，對(duì)違反國(guó)家法律的行政機(jī)關(guān)公職人員依法免除其職位，將人大的對(duì)行政機(jī)關(guān)及其公職人員的監(jiān)督規(guī)范化、程序化，形成良好的監(jiān)督機(jī)制。人大在進(jìn)行行政問(wèn)責(zé)時(shí)，可以組成專業(yè)的負(fù)責(zé)小組。，對(duì)案件提出規(guī)范專業(yè)的審核意見和建議，在問(wèn)責(zé)期間保證追責(zé)程序的公開透明，追責(zé)結(jié)果及時(shí)向公眾公布。充分發(fā)揮調(diào)查委員會(huì)的作用，將行政機(jī)關(guān)內(nèi)部問(wèn)責(zé)和外部問(wèn)責(zé)結(jié)合起來(lái)，行政問(wèn)責(zé)機(jī)制會(huì)形成一個(gè)有機(jī)整體，充分發(fā)揮內(nèi)部外的監(jiān)督功能。

第三，規(guī)范行政問(wèn)責(zé)程序，完善行政問(wèn)責(zé)的配套機(jī)制。建立健全政府官員的問(wèn)責(zé)機(jī)制，應(yīng)當(dāng)具有明確充分的法律依據(jù)，由法律判定其應(yīng)當(dāng)承擔(dān)何種責(zé)任，避免主觀隨意性。明確界定相關(guān)行政人員責(zé)任，確立責(zé)任劃分標(biāo)準(zhǔn)，由具體的法律條文規(guī)定各級(jí)行政機(jī)關(guān)、各部門公職人員都有明確的職責(zé)劃分，其中有三點(diǎn)需特別注意，一是明確黨政職權(quán)的界限，黨政分開，黨內(nèi)追責(zé)和行政追責(zé)同時(shí)進(jìn)行。二是明確中央政府與各級(jí)地方政府的權(quán)責(zé)界限，中央政府起主導(dǎo)作用，地方政府秉持大方向并結(jié)合各地實(shí)際情況行使人民賦予的權(quán)力，承擔(dān)其應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的義務(wù)。三是明確政府內(nèi)部機(jī)構(gòu)的權(quán)力界限，在簡(jiǎn)政放權(quán)的基礎(chǔ)上對(duì)外一致為老百姓辦實(shí)事，減少人民的負(fù)擔(dān)，對(duì)內(nèi)明確各自職責(zé)承擔(dān)各自義務(wù)，不推諉責(zé)任模糊權(quán)責(zé)。繼續(xù)完善《監(jiān)察法》對(duì)公職人員問(wèn)責(zé)的系統(tǒng)化，加強(qiáng)對(duì)行政問(wèn)責(zé)的立法，用明晰的法律條文將權(quán)力關(guān)在籠子里。建立健全行政問(wèn)責(zé)救濟(jì)制度和行政問(wèn)責(zé)倒查機(jī)制，保障問(wèn)責(zé)客體的申訴權(quán)，保證案件事實(shí)的客觀性和公正性，使得行政問(wèn)責(zé)的功能與作用得到良好體現(xiàn)，達(dá)到行政問(wèn)責(zé)的真正目的和效果。

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注釋

①Jay M.Shafritz.The facts on file dictionary of public administration.New York：Facts On File Publications，1985，P.125.

②陳黨：《問(wèn)責(zé)法律制度研究》，知識(shí)產(chǎn)權(quán)出版社2008年版，第34頁(yè)。

③周亞越：《行政問(wèn)責(zé)制比較研究》，中國(guó)檢察出版社2008年版，第26頁(yè)。

④馬懷德，《《國(guó)家監(jiān)察法》的立法思路與立法重點(diǎn)》，《環(huán)球法律評(píng)論》2017年第2期。

⑤《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法》第三條，各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)是行使國(guó)家監(jiān)察職能的專責(zé)機(jī)關(guān)，依照本法對(duì)所有行使公權(quán)力的公職人員（以下稱公職人員）進(jìn)行監(jiān)察，調(diào)查職務(wù)違法和職務(wù)犯罪，開展廉政建設(shè)和反腐敗工作，維護(hù)憲法和法律的尊嚴(yán)。

（作者單位：上海政法學(xué)院）