制度創(chuàng)新與組織創(chuàng)新是慈善組織發(fā)展的必由之路

趙藝凡

摘要：慈善組織是現(xiàn)代慈善活動的最重要主體，是開展慈善活動的基礎(chǔ)和實務(wù)載體。但是當(dāng)前的制度安排導(dǎo)致組織運作的行政化，因此慈善組織的創(chuàng)新應(yīng)該從制度入手，通過制度創(chuàng)新來解決慈善組織運作的行政化問題，關(guān)注正式制度變遷同時，也關(guān)注非正式制度的變遷。

關(guān)鍵詞：制度；組織；創(chuàng)新；慈善

中圖分類號：I206 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1674-9324（2018）45-0117-02

一、慈善組織發(fā)展現(xiàn)狀

前段時間轟動一時的“紅十字郭××事件”、“××詐捐門”，還有影響惡劣的“××希望工程”，等等事件的發(fā)生不僅引起國內(nèi)各個階層的重視，同時也給國內(nèi)各大慈善機(jī)構(gòu)的發(fā)展造成了極大的阻礙。這在一定程度上改變了中國公益事業(yè)的發(fā)展格局，社會捐助數(shù)額以及慈善組織捐贈數(shù)額均出現(xiàn)銳減。2011年6—8月，全國慈善組織接受捐贈的降幅達(dá)到86.6%，2011全國紅十字系統(tǒng)接收捐贈款物總數(shù)下滑。受此影響，基金會等慈善組織在公共民眾中的信任度在急劇下降，其質(zhì)疑主要集中在慈善組織的運作層面上。趙海林教授在對H市慈善總會組織運作進(jìn)行研究的基礎(chǔ)上撰寫了《從行政化到多元化：慈善組織運作研究》，此書由中國社會科學(xué)出版社于2013的出版（以下簡稱《研究》）。

二、《研究》的主要內(nèi)容

《研究》一書以慈善組織的運作為研究內(nèi)容，對當(dāng)前的制度安排所引起的組織運作的行政化，慈善組織對行政合法性的獲得要強于其他合法性的獲得，政府的認(rèn)可是慈善組織發(fā)展核心的要素。由于強調(diào)制度環(huán)境，慈善組織的組織結(jié)構(gòu)與制度同形，即遵循制度環(huán)境的要求，而非技術(shù)環(huán)境，因而抑制了慈善組織的發(fā)展，導(dǎo)致了慈善組織的行政化，而行政化運作又導(dǎo)致慈善組織的組織結(jié)構(gòu)變革緩慢，籌款能力低、社會捐贈難以持續(xù)，抵制了志愿精神，慈善救助項目發(fā)展速度比較慢。針對以上問題，《研究》認(rèn)為既然制度因素是慈善組織運作行政化的根源，慈善組織的創(chuàng)新應(yīng)該從制度入手，通過制度創(chuàng)新來解決慈善組織運作的行政化問題，改變慈善組織有增長而無發(fā)展的格局。

《研究》分析了正式制度創(chuàng)新和非正式制度創(chuàng)新。在正式制度方面主要是雙重管理體制、捐贈信息披露制度、財稅制度和志愿管理制度等。

雙重管理體制的設(shè)計是基于強化管理的需要，本質(zhì)上是政府對社會的不信任，但是在制度實施過程中會出現(xiàn)人員缺位、部門越位、推卸職責(zé)等問題，因此《廣東省行業(yè)協(xié)會條例》對雙重管理體制進(jìn)行變革，實行“政社分開、管辦分離”。2011年底，民政部部長李立國在全國民政工作會議上表示，要推廣廣東經(jīng)驗，支持有條件的地方將社會組織業(yè)務(wù)主管單位改為業(yè)務(wù)指導(dǎo)部門，推行公益慈善、社會福利、社會服務(wù)等類型的社會組織向民政部門申請登記。行業(yè)協(xié)會的設(shè)立，可直接向登記管理機(jī)關(guān)申請登記，協(xié)會實行“自愿發(fā)起、自選會長、自籌經(jīng)費、自聘人員”。2013年12月5日舉行的國新辦新聞發(fā)布會上，民政部部長提出激發(fā)社會組織活力需要采取6個方面的措施，同時采取四類社會組織直接登記的方式破解了社會組織雙重管理制度，有利于激發(fā)社會組織活力。

信息披露制度是建立組織公信力的最好辦法，也是對慈善組織監(jiān)督的有效手段。對《2010年度中國慈善透明報告》分析顯示，目前在中國，公眾對慈善款物的用途、項目實施效果的信息及慈善組織的披露情況非常不樂觀。《公益慈善捐助信息披露指引》中提到了慈善組織應(yīng)按規(guī)定定期披露信息，但是其更多起指導(dǎo)作用，不具有強制性，應(yīng)借鑒美國和英國的經(jīng)驗，用法律來加強慈善組織的自律，一方面披露慈善資金的使用情況是否完整和安全，是否按國家有關(guān)規(guī)定將其應(yīng)用到公益事業(yè)，是否實行收支兩條線管理以及款項專用等；另一反面披露慈善組織的內(nèi)部管理，包括資金的籌集、使用和管理環(huán)節(jié)的設(shè)計是否規(guī)范，財務(wù)制度是否被嚴(yán)格執(zhí)行。2016年《中華人民共和國慈善法》第八章對政府、慈善組織和慈善信托的受托人就慈善信息公開內(nèi)容已做出明文規(guī)定：所有縣級以上的民政機(jī)構(gòu)必須要平臺統(tǒng)一化，同時采用免費的方式進(jìn)行慈善信息發(fā)布。慈善機(jī)構(gòu)要對其所發(fā)布出的信息內(nèi)容真實性負(fù)起相應(yīng)責(zé)任。

我國的慈善評估制度主要是靠行政推動，內(nèi)容單一，缺少對員工效率、資源利用率、資金使用率、決策水平、對經(jīng)濟(jì)和社會的貢獻(xiàn)率的評估。引入“第三方”評估制度可以增強慈善組織的公信力，從而獲得更多的社會捐贈和政府在資金方面的支持。通過幫助政府實施對慈善組織的監(jiān)管來彌補政府監(jiān)管的不足，改善慈善組織與公眾的信息不對稱，保障慈善機(jī)構(gòu)能夠進(jìn)行良性發(fā)展。另外依據(jù)我國《慈善法》中的規(guī)定，所有民政單位必須要設(shè)立一套健全而完整的慈善組織評估體系，并且公開性地接受第三方機(jī)構(gòu)參與評估，同時將評估結(jié)果進(jìn)行及時公布。

《研究》不僅對正式制度變遷相當(dāng)重視，也關(guān)注非正式制度的變遷。如果正式制度是強制性變遷，那么非正式制度就是誘致性變遷。由于文化的繼承性，一些不成文的習(xí)俗與規(guī)范對人的影響根深蒂固。就比如中國人“始于親親，終于親親”的同情慈善文化就對面的捐贈方式相當(dāng)重視，同時鄧國勝的“動員與交換”理論對個人捐贈少給出了解釋。通過社區(qū)服務(wù)、志愿服務(wù)形成和諧的社會氛圍，可以讓群眾有序參與到社會管理中，培養(yǎng)公民意識、履行公民義務(wù)，從各個層次、各個領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)公民自我管理、自我服務(wù)、自我發(fā)展。

三、《研究》所產(chǎn)生的影響

《研究》中認(rèn)為，制度創(chuàng)新會影響組織所體現(xiàn)的社會價值、促進(jìn)組織改進(jìn)和創(chuàng)新，同時組織創(chuàng)新也會促進(jìn)制度創(chuàng)新。慈善組織的能力建設(shè)是慈善組織創(chuàng)新的核心內(nèi)容，主要包括五個方面：治理結(jié)構(gòu)創(chuàng)新提升決策和管理能力、籌資能力建設(shè)、項目管理能力、慈善營銷能力、人力資源管理能力。慈善組織只有具備領(lǐng)導(dǎo)能力、資源動員和管理能力、規(guī)劃和執(zhí)行能力、公共關(guān)系能力等，才能擁有競爭力，建立良好的公信力，組織才能持續(xù)健康地發(fā)展。針對黨政機(jī)關(guān)的干預(yù)過度和治理結(jié)構(gòu)不完善的問題，要充分考慮慈善組織的特殊性和外部環(huán)境，合理設(shè)計調(diào)整治理結(jié)構(gòu)；在籌資能力建設(shè)方面，慈善組織需要構(gòu)建更廣泛的捐贈對象，可以采取互聯(lián)網(wǎng)或者郵寄信函、舉辦一些慈善晚會等有效的舉措來正確的引導(dǎo)社會捐贈，充分利用境外資源，同時要建立籌資項目化，逐漸從單純募集資金到項目運作，轉(zhuǎn)向募集資金、項目運作再到提供服務(wù)過渡；公眾對慈善組織主要是通過慈善項目來認(rèn)識的，良好的管理方式能夠有效地改善慈善機(jī)構(gòu)的效率，同時也可以極大地節(jié)省成本的投入，并且顯著地提升服務(wù)水平；推進(jìn)慈善組織開展慈善營銷。鼓勵人們在自愿的情況下給慈善機(jī)構(gòu)提供物資、貨幣和志愿服務(wù)，捐贈人有權(quán)獲得聲望、名譽、地位等作為回報；加強慈善組織的人力資源管理，慈善組織的人力資源主要包括理事會成員、管理人員、志愿者等，將專業(yè)化與志愿結(jié)合，提供一個適宜的工作環(huán)境，同時還可以進(jìn)行培訓(xùn)和指導(dǎo)，要選拔杰出的領(lǐng)導(dǎo)者，強化分工與團(tuán)隊協(xié)作。

《研究》最后指出制度變遷不是一個瞬間的徹底改變，而是一個積累性、適應(yīng)性的過程，是一個不斷試錯和學(xué)習(xí)的過程。中國在社會轉(zhuǎn)型過程中，呈現(xiàn)出經(jīng)濟(jì)體制改革在前、社會體制次之、政治體制改革更晚些的特點，由于中國改革表現(xiàn)漸近性和增量改革，《研究》提出對民辦慈善組織放開，通過民辦慈善組織的探索，為慈善組織整體性改革提供參照樣本。對照近年慈善組織乃至社會組織發(fā)展的狀況來看，《研究》這本著作都提出了許多建設(shè)性的意見。

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