基層智慧社區(qū)治理的現(xiàn)狀、問題與對策思考

沈廣和 王夢珂

摘要：基層智慧社區(qū)治理模式是江蘇打造共建共治共享社會治理格局的重要實踐抓手，多年來取得了一系列成績，積累了較豐富的社區(qū)智慧化治理經(jīng)驗。但由于各種復雜因素，江蘇在智慧社區(qū)治理過程中也不可避免地出現(xiàn)了一些需要改進的問題。針對問題需要從技術(shù)應(yīng)用、治理主體、社區(qū)需求、治理結(jié)構(gòu)、數(shù)據(jù)信息、資源投入六個方面提升江蘇基層智慧社區(qū)治理能力與水平。

關(guān)鍵詞：基層智慧社區(qū)治理；問題；對策

1前言

黨的十九大報告指出“打造共建共治共享的社會治理格局”，其中要“加強社區(qū)治理體系建設(shè)，推動社會治理重心向基層下移”。江蘇作為創(chuàng)新社會治理實踐的排頭兵，積極探索符合新時代特點的社會治理新路子，圍繞基層社區(qū)，強化網(wǎng)格化管理、智能化服務(wù)，大力推行基層治理智慧化，打造“智慧社區(qū)”，不斷提高社區(qū)治理精細化、智能化、現(xiàn)代化水平。及時考察江蘇基層智慧社區(qū)治理的實踐，發(fā)現(xiàn)存在問題，前瞻智慧社區(qū)治理的優(yōu)化路徑，為進一步深化基層治理改革提供依據(jù)。

2 江蘇基層智慧社區(qū)治理的基本現(xiàn)狀

為保證調(diào)研的科學性與可信性，對全省智慧社區(qū)進行隨機抽樣得到86個樣本，從建設(shè)主體、技術(shù)手段、治理內(nèi)容、智慧水平4個方面對其進行分析。

2.1 智慧社區(qū)治理技術(shù)手段豐富

針對社區(qū)猛增的訴求，江蘇省有91.8%的智慧社區(qū)都運用了手機APP、微信公眾號、數(shù)字互動電視等新技術(shù)為社區(qū)居民提供各種服務(wù)。如南京鎖金村通過開發(fā)智慧鎖金APP，為社區(qū)居民提供“一站式”便利化服務(wù)，包括社區(qū)O2O、物業(yè)服務(wù)、生活繳費等。常州薛家鎮(zhèn)智慧社區(qū)則利用數(shù)字電視集城市管理、公共服務(wù)、社會服務(wù)、居民自治和互助服務(wù)于一體，提升居民生活幸福指數(shù)。此外，微信公眾平臺以易操作、低技術(shù)門檻的優(yōu)勢成為55%以上社區(qū)智慧化治理的首選工具，社區(qū)居民可以通過這個平臺獲取社區(qū)資訊、預約服務(wù)等。

2.2 智慧社區(qū)建設(shè)主體多元

江蘇智慧社區(qū)建設(shè)主體多為不同級別的政府部門（共55個占63.9%），包括地市級13個、縣（區(qū)）級25個、鄉(xiāng)（街道）級17個。而以村或社區(qū)為主建設(shè)的有19個、事業(yè)單位牽頭的有3個，企業(yè)為主的有9個。就建設(shè)方式而言，一般以政府為主導的都是自上而下路徑，而其他多從基層社區(qū)自下而上展開。這表明江蘇省基層智慧社區(qū)建設(shè)既有政府把握方向并提供支持，也有基層自主探索經(jīng)驗，有一定的可復制性。

2.3 智慧社區(qū)治理內(nèi)容多樣

江蘇智慧社區(qū)治理主要圍繞智慧技術(shù)、智慧政務(wù)、智慧服務(wù)等方面開展。目前約有36個樣本（占41.9%）僅是以技術(shù)應(yīng)用為切入點，如利用物聯(lián)網(wǎng)技術(shù)、GPS技術(shù)、信息顯示屏、語音匯報系統(tǒng)等技術(shù)建設(shè)智慧社區(qū)平臺。約有21個社區(qū)（占24.4%）把技術(shù)集中落實于政務(wù)服務(wù)與綜合管理，包括網(wǎng)格化管理平臺、智能化社會綜合管理平臺等。有23個社區(qū)（占26.7%）主要用智慧化民生服務(wù)滿足居民需求，如智慧養(yǎng)老、智慧醫(yī)療、智慧教育等。而僅有6個智慧社區(qū)（占7%）涉及到居民自治的范疇。

2.4 智慧社區(qū)治理情況評估

總體來看，江蘇智慧社區(qū)建設(shè)提高了政府管理與基層公共服務(wù)供給的智慧化水平，提升了社區(qū)居民滿意度，也推動了智慧產(chǎn)業(yè)發(fā)展。在86個樣本中，大部分社區(qū)（77個）已實現(xiàn)“社區(qū)信息公示”功能，一半以上（58個）社區(qū)可以實現(xiàn)“部分管理與服務(wù)的信息化”，少數(shù)（9個）社區(qū)可以實現(xiàn)“整體服務(wù)全部信息化”，而僅有4個社區(qū)能夠“通過參與式互動提供服務(wù)”。可見省內(nèi)智慧社區(qū)建設(shè)仍處于“部分管理服務(wù)信息化”的中等水平，而與實現(xiàn)“服務(wù)基于參與式的信息互動完成”的治理仍有一定距離。

3 當前江蘇基層智慧社區(qū)治理的現(xiàn)實困境

自開展智慧社區(qū)試點以來，江蘇已建成了多個國家級示范智慧社區(qū)，初步形成社區(qū)智慧化治理格局，但是在以下六個方面還有可提升空間。

3.1 智慧技術(shù)向社區(qū)應(yīng)用的創(chuàng)新性有待提升

社區(qū)智慧化治理的基本特征體現(xiàn)在使用信息技術(shù)來提高治理效能。而目前江蘇智慧社區(qū)建設(shè)著重于技術(shù)性的基礎(chǔ)設(shè)施投入，在智慧技術(shù)如何創(chuàng)新性的提升每個微觀社區(qū)的治理水平上仍有較大改進空間：一方面調(diào)研發(fā)現(xiàn)社區(qū)智能化產(chǎn)品應(yīng)用不穩(wěn)定，經(jīng)常出現(xiàn)應(yīng)用故障。如社區(qū)用戶反映家庭報警裝置不能觸發(fā)報警，誤報、報警范圍非智能化；社區(qū)視頻識別設(shè)備的智能檢測不足，不能達到預想效果，導致設(shè)備閑置或低效使用。另一方面新技術(shù)應(yīng)用還未形成規(guī)模效應(yīng)。智慧社區(qū)中的物聯(lián)網(wǎng)、智能感知等技術(shù)還停留在方案設(shè)計或試運階段，大多數(shù)基層問題還是靠人力巡查或群眾舉報發(fā)現(xiàn)，而不是靠傳感器報信，智能識別并調(diào)配管理力量到現(xiàn)場，處置效率有待提高。這是為何“智慧社區(qū)不智慧”的技術(shù)原因。

3.2 智慧社區(qū)治理主體的整體能力有所欠缺

當前江蘇智慧社區(qū)治理存在政府主導，其他主體力量較弱的情況，政府主導建成的智慧社區(qū)有84%，由社區(qū)自治或與企業(yè)合作推行只有16%。同時被納入智慧化治理網(wǎng)絡(luò)中的社會組織往往功能較為單一，主要為社區(qū)文娛團體，而具有教育、養(yǎng)老、公益功能的社會組織較稀缺，尤其在鄉(xiāng)村更甚。社會力量的缺乏將難以彌合虛擬平臺與實體社區(qū)對接的空隙，造成落地難的問題較為突出。其次，各治理主體間技術(shù)水平存有差異，影響智慧化治理效能發(fā)揮。如智慧社區(qū)技術(shù)平臺開發(fā)者（多為被委托的IT企業(yè)）與基層社區(qū)使用者之間存在較大技術(shù)能力差距，企業(yè)設(shè)計的功能基層使用者不一定有技術(shù)能力實現(xiàn)。再次，社區(qū)智慧化治理要求“前臺+后臺、線上+線下”相結(jié)合，而后臺的基層治理者一時難以轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)管理體制下的思維模式，線下的社區(qū)居民對治理新理念、新方法還停留在被動反應(yīng)階段，智慧治理接納度仍需提高。最后，智慧社區(qū)中的利益相關(guān)方各有訴求，地產(chǎn)商把其看做營銷噱頭、物業(yè)管理先天不足并且還要收取“接口費”、硬件供應(yīng)商只關(guān)心設(shè)備買賣收益，第三方平臺急功近利缺乏沉淀，服務(wù)供應(yīng)商缺少落地整合而一盤散沙等。因此若無有效引導，逐利性與合作意識的缺乏就暴露出來，都變成“撈錢客”而不是參與者，更非治理者。

3.3 智慧社區(qū)治理中人本化聚焦不夠

智慧社區(qū)治理目的在于實現(xiàn)對社區(qū)居民需求的精準感知并提供精準化服務(wù)。但在江蘇的實踐中，搭建起來的智慧化技術(shù)平臺在有些社區(qū)能運轉(zhuǎn)通暢，但在有些社區(qū)卻成為“IT花瓶”。究其原因，就是對信息技術(shù)過度強調(diào)而較少關(guān)心社區(qū)的真正價值與目的，智慧化技術(shù)平臺與基層使用者訴求不匹配，對社區(qū)居民需求表達和參與協(xié)商的關(guān)注較少。對南京市7個智慧社區(qū)118份有效問卷分析發(fā)現(xiàn)，有72人根本不了解智慧社區(qū)，有24人有一點了解，僅有22人比較了解。社區(qū)居民對本社區(qū)的智慧化建設(shè)缺乏認知，甚至漠不關(guān)心，更毋庸談如何進行利益表達，社區(qū)管理者也就更無法有的放矢的提供個性化服務(wù)。因此在智慧社區(qū)建設(shè)中大多數(shù)社區(qū)居民“邊緣化”，缺失了服務(wù)“民本性”導致智慧社區(qū)治理失靈。

3.4 社區(qū)智慧化治理存在結(jié)構(gòu)性障礙

通觀江蘇的實踐，條塊分割、科層分化是社區(qū)智慧化治理面臨的共性難題。一方面與社區(qū)相關(guān)的民政、醫(yī)療、衛(wèi)生、文化、教育等服務(wù)資源分屬不同部門或條塊，相互缺少有效溝通與協(xié)調(diào)；另一方面基層治理主體在整合高層級政府部門資源時倍感吃力。這樣的組織邏輯的直接后果常常是“各自為政、條口壁壘、信息孤島”，“多頭開發(fā)、信息低水平重復采集”，“網(wǎng)絡(luò)硬件的異質(zhì)、異構(gòu)、不兼容”，“行政一刀切”等1。如張家港市就存在“社區(qū)信息化推進緩慢，各個條線之間存在的信息壁壘難以打通，導致信息平臺難以落地”的問題。究其原因在于過度關(guān)注以技術(shù)手段加強“社區(qū)管理”，而不是推動向“社區(qū)治理”轉(zhuǎn)型。這樣不僅不能用技術(shù)打破社區(qū)的科層化，反而進一步強化社區(qū)的“準行政組織”角色，如社區(qū)居委會成為基層政府下延的情況多未改變。因此科層結(jié)構(gòu)使得智慧社區(qū)治理陷入“形變而質(zhì)不變”的內(nèi)卷化狀態(tài)，行政向治理跨越尚有難度。

3.5 智慧社區(qū)治理中的數(shù)據(jù)信息有待挖掘

首要因素是智慧社區(qū)建設(shè)缺乏統(tǒng)一標準，阻礙有效挖掘數(shù)據(jù)信息的價值。目前江蘇各地智慧社區(qū)建設(shè)處于“摸著石頭過河”狀態(tài)，發(fā)展水平參差不齊，收集信息標準不一且較為零散，基層數(shù)據(jù)信息雜亂且質(zhì)量不高，可統(tǒng)合的難度較大。盡管一些地方基本實現(xiàn)“讓信息多跑路，居民少跑腿”的承諾，但如何用沉淀數(shù)據(jù)進行預判性、前瞻性、精準性的決策還有欠缺，更多情況是信息鴻溝、數(shù)據(jù)沉睡、決策小樣本。具體表現(xiàn)為：一是社區(qū)地理信息和人口數(shù)據(jù)、社區(qū)周邊企業(yè)法人信息數(shù)據(jù)尚未形成實時數(shù)據(jù)庫。二是缺少匯集智慧社區(qū)的輿情與百姓意見的民意數(shù)據(jù)庫，難以快速回應(yīng)社區(qū)治理的薄弱環(huán)節(jié)和不穩(wěn)定性因素。三是缺乏智慧社區(qū)功能數(shù)據(jù)庫，如沒有社區(qū)健康數(shù)據(jù)庫，也就無法利用應(yīng)急呼叫平臺為社區(qū)空巢、孤寡老人等群體提供便捷服務(wù)；欠缺社區(qū)消費數(shù)據(jù)庫，也就抑制利用社區(qū)商業(yè)價值吸引企業(yè)參與治理。

3.6 智慧社區(qū)資源投入的規(guī)劃性不強

智慧社區(qū)無論平臺初建，還是后期運維都需要階段性資源投入。有些智慧社區(qū)經(jīng)常是計劃了前期建設(shè)投入，而未充分估量管理維護的資源消耗，導致后期運行不暢。如調(diào)研的86個智慧社區(qū)基本都宣稱搭建了智慧社區(qū)平臺，實際卻只有24個有定期更新。其主要原因之一就是沒有規(guī)劃后續(xù)資源投入。其次，智慧社區(qū)良好運行還需要掌握現(xiàn)代化治理理論和信息技術(shù)的復合型人才，而當前基層社區(qū)人才斷層現(xiàn)象比較突出，連普通年輕人都不愿意扎根基層，更毋庸說高級人才?？梢哉f，沒有規(guī)劃匹配智慧社區(qū)治理的人力資源，則很難保障智慧社區(qū)軟硬件平臺長遠發(fā)揮作用。

4 完善江蘇基層智慧社區(qū)治理的對策性思考

4.1 加速技術(shù)應(yīng)用創(chuàng)新，提升智慧治理效能

技術(shù)應(yīng)用是智慧社區(qū)運轉(zhuǎn)的前提，因此提升江蘇智慧社區(qū)治理水平首先要從技術(shù)層面入手：一方面強調(diào)利用新興信息技術(shù)開發(fā)社區(qū)服務(wù)平臺和產(chǎn)品，如基于云計算的社區(qū)服務(wù)柔性拓展云平、基于RFID等物聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的智能感知和信息自動采集與共享系統(tǒng)、基于智能移動終端的社區(qū)安全監(jiān)控、車位管理、遠程醫(yī)療、虛擬居家養(yǎng)老平臺等2。另一方面加速智慧社區(qū)技術(shù)與社區(qū)生活全面融合，重視社區(qū)居民的用戶體驗，形成基于物聯(lián)網(wǎng)的完整智慧社區(qū)生態(tài)鏈。并樹立品牌意識，整合智慧社區(qū)產(chǎn)品與服務(wù)行業(yè)，在統(tǒng)一技術(shù)標準下競爭，使不同商家產(chǎn)品可以用同一APP控制，給社區(qū)居民創(chuàng)造全掌控式智能體驗，進而推動智慧社區(qū)相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

4.2 發(fā)揮政府引導作用，提高智慧治理主體素養(yǎng)

針對江蘇智慧社區(qū)治理主體整合力量偏弱的情況，首先要發(fā)揮政府引導功能，為智慧社區(qū)發(fā)展提供頂層設(shè)計與規(guī)劃，制定有章可循的智慧社區(qū)建設(shè)標準，監(jiān)督其落實與運行，進行專業(yè)性評估并反饋意見。其次要培育社會力量，增添社區(qū)治理動能。建立以政府購買服務(wù)為運作模式、以企業(yè)公益創(chuàng)投為支持形式、以孵化器為載體的行政、市場、社會相結(jié)合的培育機制，打造真正有能力承接社區(qū)服務(wù)的社會組織。再次要拓寬社區(qū)共治空間，通過智能社區(qū)平臺把地產(chǎn)商、業(yè)主委員會、物業(yè)公司、服務(wù)商、公益社會組織等主體納入治理網(wǎng)絡(luò)，尋求利益交匯點形成社區(qū)治理合力，以共贏激活社區(qū)治理活力，形成多元主體協(xié)同參與的良性社區(qū)治理生態(tài)。

4.3 以需求為導向， 提高智慧治理精細化水平

江蘇智慧社區(qū)要成為增強居民的獲得感、歸屬感、幸福感的民生工程。首先要強調(diào)以人為本，社區(qū)居民是核心要素，利用智慧平臺精準化識別其需求，并營造寬容開放的社區(qū)環(huán)境，暢通民情民意表達渠道，鼓勵社區(qū)居民積極參與社區(qū)治理。其次，通過搭建需求與供給的交互式技術(shù)平臺，使專業(yè)化服務(wù)主體能夠針對社區(qū)居民需求優(yōu)化服務(wù)流程，有效供給個性化服務(wù)，讓社區(qū)各類群體真正受益。再次，通過建立穩(wěn)定的反饋機制和回訪機制，跟蹤社區(qū)難點事務(wù)的處理進程，保證治理環(huán)節(jié)無縫銜接，并評價智慧社區(qū)的服務(wù)水平以待持續(xù)改進。

4.4 變革治理結(jié)構(gòu)，建立適配智慧治理機制

治理結(jié)構(gòu)影響治理效能發(fā)揮，優(yōu)化基層社區(qū)治理結(jié)構(gòu)是提升智慧社區(qū)治理水平的必由之路。其一，要建立政府內(nèi)部協(xié)作運轉(zhuǎn)機制。打破不同部門間的制度藩籬，建立統(tǒng)一的管理服務(wù)平臺以實現(xiàn)上下級政府、同級政府、政府部門間的數(shù)據(jù)信息共享，達成合力共治。3要圍繞滿足社區(qū)需求的工作流程為主線，統(tǒng)籌規(guī)劃管理機構(gòu)，強調(diào)各部門的協(xié)調(diào)合作，打破過度分工的界限，建立各部門的無縫銜接機制。其二，運用智慧化治理手法，構(gòu)建新型社區(qū)治理機制。通過社區(qū)網(wǎng)站、QQ群、微博、微信等信息型治理工具，不斷拓寬居民參與社區(qū)管理的渠道，激發(fā)居民自治熱情。通過使用問卷調(diào)查、社區(qū)攔截訪問、上門走訪、電話訪問等主動型治理工具，分析居民需求和建議。通過線上線下相結(jié)合、云端與網(wǎng)格結(jié)合，前臺與后臺相結(jié)合的功能型治理工具，對癥下藥提升社區(qū)服務(wù)質(zhì)量與社區(qū)治理效能。

4.5 挖掘數(shù)據(jù)信息，以大數(shù)據(jù)推動智慧治理創(chuàng)新

智慧社區(qū)建設(shè)離不開“大數(shù)據(jù)決策”支撐，因此江蘇必須用大數(shù)據(jù)加快智慧社區(qū)治理創(chuàng)新。一是按照“數(shù)源對應(yīng)、網(wǎng)格管理、分級使用”的原則，建立“數(shù)據(jù)集中采集、資源多方共享”的社區(qū)信息資源的共融機制；二是健全基層大數(shù)據(jù)綜合治理平臺。以民生為導向，完善基層數(shù)據(jù)庫（地圖庫、人口庫、法人庫、城市環(huán)境庫等），建立基于問題需求、語義挖掘、數(shù)據(jù)可視化等方法支持的基層決策分析系統(tǒng)，并創(chuàng)建嵌入移動終端的事務(wù)辦理系統(tǒng)，為群眾提供方便快捷的服務(wù)；三是設(shè)計社區(qū)工作的數(shù)據(jù)循環(huán)體系，依托基層網(wǎng)格運作，對群眾多元訴求及復雜問題從搜集、研判、解決、反饋，形成動態(tài)循環(huán)，使數(shù)據(jù)越用越活；四是建立大數(shù)據(jù)信息督查系統(tǒng)。個人工作任務(wù)與量化的民生指標相對應(yīng)，基層干部職責、考評監(jiān)督與群眾訴求有機結(jié)合，凡事有章可循、有跡可查，形成用數(shù)據(jù)敦促責任落實的督查機制。

4.6 加強智慧社區(qū)規(guī)劃，提升資源投入的有效性

一要廣泛開源，通過政策誘導社會各界對智慧社區(qū)進行投入，二要統(tǒng)籌智慧社區(qū)投入，規(guī)劃資源投入階段性，產(chǎn)出可持續(xù)效能，三是智慧社區(qū)治理真正運行后，基層工作必然由重復性轉(zhuǎn)化為創(chuàng)造性，因此必須加快培養(yǎng)基層治理人才，推進基層工作者由“業(yè)務(wù)型”向“全能型”轉(zhuǎn)變，提高其技術(shù)運用和科學治理能力。

隨著智慧社區(qū)的普及，基層治理將面臨著技術(shù)風險挑戰(zhàn)，因此還需要構(gòu)建信息安全體系，增強對關(guān)鍵信息的安全防護，切實保障社區(qū)居民的基本權(quán)利，為基層智慧社區(qū)治理保駕護航。

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作者簡介：沈廣和（1981- ），男 ，漢族，山東費縣人，管理學博士，南京航空航天大學人文與社會科學學院，副教授，研究方向：社區(qū)治理。