美國個(gè)人所得稅的政治功能分析

陶歡英

稅收是國家存在的物質(zhì)基礎(chǔ)。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展，社會的進(jìn)步，國家職能的越來越大，世界各國設(shè)置的稅種越來越多，稅制越來越發(fā)達(dá)。需要強(qiáng)調(diào)的是，不同的稅種都有其特殊的歷史背景和不同的經(jīng)濟(jì)、政治功能。個(gè)人所得稅是對于個(gè)人在一定期間的各種所得進(jìn)行課征。作為一種直接稅，個(gè)人所得稅自1799年英國首次開征。就美國而言，美國建國之后政府的主要收入來源是關(guān)稅、消費(fèi)稅。南北戰(zhàn)爭爆發(fā)后，政府財(cái)政緊張，為了增加歲入以支付龐大的軍費(fèi)開支，1862年美國有限制地征收了所得稅。1872年該稅以違反聯(lián)邦憲法的原則為理由被暫時(shí)廢除。1892年，伴隨著美國工業(yè)化的進(jìn)行，經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，經(jīng)濟(jì)集中與壟斷、貧富分化，城市問題、政治冷漠、腐敗問題、食品藥品安全等問題嚴(yán)重化，有關(guān)所得稅的提案再度出現(xiàn)。經(jīng)過一番激烈的討價(jià)還價(jià)，尤其是在進(jìn)步運(yùn)動直接推動下，1913年2月25日，美國憲法第16條修正案正式通過并被宣布為美國憲法的一部分，標(biāo)志著美國所得稅制度正式確定。

美國憲法第16條修正案的通過，使所得稅在以后的半個(gè)世紀(jì)中，從一種次要的稅收逐漸發(fā)展成為一種主體稅種。目前美國各級政府每年的征稅總額中所得稅達(dá)到60%以上①雷·M·薩摩菲爾德，等.美國所得稅史［J］.外國經(jīng)濟(jì)參考資料，1983（9）.。其中聯(lián)邦個(gè)人所得稅是最大的單一稅。就世界其他國家而言，個(gè)人所得稅一般構(gòu)成國家財(cái)政收入的重要來源，尤其是在西方發(fā)達(dá)國家甚至成為主體稅種。以1986—1992年個(gè)人所得稅收入占稅收總收入的平均比例來看，美國為46%，英國為31%，澳大利亞為56%，日本為39%，德國為15%①孫鋼.試析稅收對我國收入分配的調(diào)節(jié)［J］.稅務(wù)研究，2011（3）.。個(gè)人所得稅之所以能夠迅速發(fā)展成為包括美國在內(nèi)的西方國家稅制結(jié)構(gòu)中的主要稅種之一，因其具有較為獨(dú)特的政治功能。

一、為美國大政府的興起提供了財(cái)力支撐

正如馬克思所言：“國家存在的經(jīng)濟(jì)體現(xiàn)就是捐稅?！雹隈R克思恩格斯全集：第4卷［M］.北京：人民出版社，1982：342.因此，稅收是國家存在的“血液”，它決定了政府如何獲得維持政府自身正常運(yùn)轉(zhuǎn)和提供公共服務(wù)所需要的資金。

當(dāng)然，稅收的規(guī)模與由政府職能所決定的政府的規(guī)模相適應(yīng)。在英屬北美殖民地時(shí)期，公民們對任何稅收都是抗議的。建國后，這種抗稅精神傳到了新生的美利堅(jiān)合眾國。但是后來發(fā)現(xiàn)，沒有稅收的政府是軟弱無力的?？傊?，殖民地的經(jīng)歷所形成的“政府是不可避免的邪惡”的觀念與古典自由主義所倡導(dǎo)的“管得最少的政府就是最好的政府”的理論相結(jié)合，使得美國立國后維持一種最小規(guī)模的政府，奉行的是一種不干涉主義。為適應(yīng)這種最小規(guī)模政府存在的需要，經(jīng)過綜合考慮，最后不得不開征了關(guān)稅和消費(fèi)稅。然而到了19世紀(jì)后期，隨著美國工業(yè)革命的全面展開，美國社會的政治、經(jīng)濟(jì)、文化等發(fā)生了巨大的變化。在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，壟斷公司迅速興起并主宰經(jīng)濟(jì)生活，對整個(gè)社會都造成很大的危害。在社會領(lǐng)域，社會不平等日益加深，生活不幸的人很可能成為現(xiàn)存社會秩序的破壞者。在城市領(lǐng)域，從19世紀(jì)90年代到一戰(zhàn)期間，隨著大量新移民不斷涌入城市，城市化問題日益凸顯，工人運(yùn)動頻繁爆發(fā)，階級對抗愈加激烈。在新聞領(lǐng)域，自19世紀(jì)末期起，黑幕揭露者們就在《論壇》《麥克盧爾》《麥克盧爾雜志》等刊物上連篇累牘發(fā)表文章，揭露美國社會犯罪、腐敗、貪污等各方面的重重黑幕。

總之，到了19世紀(jì)后期，隨著工業(yè)化與現(xiàn)代化的推進(jìn)，美國出現(xiàn)了大量的社會、經(jīng)濟(jì)、政治問題。社會公眾強(qiáng)烈要求政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)社會生活、大政府成為時(shí)代的呼喚。巨大的轉(zhuǎn)向注定了一個(gè)更具干涉主義色彩的時(shí)代必然來臨。政府要干預(yù)經(jīng)濟(jì)社會生活、解決上述問題則必須要有財(cái)力支撐，而僅僅靠關(guān)稅和消費(fèi)稅顯然已經(jīng)無力滿足工業(yè)化國家龐大的政府開支了。僅以政府公務(wù)員雇傭量在全體平民勞動力中的占比來看，1900年為3.86%，到了1929年則為6.42%③約翰·F·沃克，哈羅德·G·瓦特.美國大政府的興起［M］.劉進(jìn)，毛喻原，譯.重慶：重慶出版社，2001：6.。獲得新的稅源，開征新的稅種是時(shí)代的必須，而所得稅的開征無疑是最直接、有效補(bǔ)充國家財(cái)政收入的重要來源之一。美國憲法第16條修正案經(jīng)過反復(fù)博弈而最后通過，適應(yīng)了由干涉主義所要求的大政府的需要，充分證明了稅收是國家公權(quán)力存續(xù)及行使的基礎(chǔ)。

二、有效激發(fā)公民政治參與的積極性

政治參與是指社會公眾通過各種合法的渠道參加國家政治生活，影響或試圖影響公共利益分配的行為。政治參與是建立在公民對民主價(jià)值和規(guī)則的認(rèn)同的基礎(chǔ)之上的，也是基于公民對公共利益的忠誠而采取的行為。政治表達(dá)是政治參與的前提和基礎(chǔ)。當(dāng)政治表達(dá)的渠道不暢通的時(shí)候，社會公眾會尋求制度性通道之外的途徑解決問題，于是以各種集體行為為表現(xiàn)形式的爭議由此而生。當(dāng)然這一現(xiàn)象之所以發(fā)生，是以其他重要的催化條件為背景的，其中包括允許爭議出現(xiàn)的制度性安排，以及政治權(quán)威無法果斷而又迅速地消除潛在的爭議的情況。

在美國憲法修正案第16條通過之前，美國公民的政治參與積極性不高，政治冷漠盛行。這是因?yàn)楫?dāng)時(shí)壟斷資本家恃權(quán)專斷，黨魁政治大行其道、政治腐敗成風(fēng)，參議院成了名副其實(shí)的“百萬富翁俱樂部”，政府因此變成壟斷者實(shí)現(xiàn)私人利益的工具，導(dǎo)致國家自主性嚴(yán)重削弱，使得美國民主制度受到了前所未有的挑戰(zhàn)。由于政治表達(dá)的合法通道遭到堵塞，人們便創(chuàng)造出了各種集體行為形式，如中西部農(nóng)民組織人民黨發(fā)起了針對巨型壟斷公司的社會抗議運(yùn)動、城市中產(chǎn)階級掀起了進(jìn)步黨運(yùn)動等，導(dǎo)致美國勞工運(yùn)動風(fēng)起云涌、階級斗爭日趨激烈，嚴(yán)重影響社會長治久安，甚至?xí)須缧詾?zāi)難。

為了將政治參與回歸合法軌道，使美國政治恢復(fù)民主傳統(tǒng)，要求國家盡可能代表公共利益，需要采取強(qiáng)有力的措施。而個(gè)人所得稅的征收可以很好地起到這樣的作用。稅收是納稅人將個(gè)人的部分“利”出讓給國家，賦予政府權(quán)力，以便更好地保障自己權(quán)利的一種不得已的痛。個(gè)人所得稅是一種直接稅，通常是納稅人能準(zhǔn)確衡量的，其透明性強(qiáng)，稅收歸宿清楚，不易轉(zhuǎn)嫁稅負(fù)，是一種痛感很強(qiáng)的稅?；谶@一特點(diǎn)，納稅人政治參與的熱情會更容易地激發(fā)出來，會更積極參與國家政策的決策，參與國家領(lǐng)導(dǎo)人的選擇，參與參議員民選與直接預(yù)選，會盡可能表達(dá)自己對公共利益和共同利益分配的意愿和選擇，盡可能讓政府了解民意、知道民意，并根據(jù)民意制定和執(zhí)行正確的政策。質(zhì)言之，個(gè)人所得稅可以有效提升社會公眾的稅收敏感性，有利于培養(yǎng)納稅人權(quán)利意識，從而監(jiān)督政府更好地提供公共服務(wù)。美國憲法第16條修正案確認(rèn)了個(gè)人所得稅的合法地位，有效激發(fā)了公民政治參與的積極性，逐步恢復(fù)了美國的民主傳統(tǒng)，從而有效保障了美國的政治穩(wěn)定與社會的長治久安。

三、成為美國實(shí)現(xiàn)分配正義的基本工具

分配正義是人類社會永恒的價(jià)值追求，其基本含義是“每個(gè)人都得到其應(yīng)得的”。分配正義可以通過社會制度設(shè)計(jì)和安排來實(shí)現(xiàn)。

從美國內(nèi)戰(zhàn)后到1913年，正值美國自由資本主義經(jīng)濟(jì)發(fā)展到壟斷資本主義時(shí)期。在此時(shí)期，一方面是財(cái)富的巨大增長與集中，另一個(gè)方面，貧苦與匱乏威脅著很多人的基本生存，導(dǎo)致出現(xiàn)了一個(gè)生活在貧困邊緣的龐大的無產(chǎn)階級。1900年美國國民財(cái)富達(dá)到879億美元①Bureau of Census，U.S Department of Commerce，Historical Statistics of the United States，F(xiàn)rom Colonial Time to 1970.Washington.D.C，1975.Volume 1.P255.，但當(dāng)時(shí)卻至少有1000萬人生活在貧困之中②羅伯特·亨特.貧困［M］.紐約，1965：237.?？偠灾?9世紀(jì)后期，美國社會財(cái)富分配嚴(yán)重不公平，貧困、貧民窟正在各大城市蔓延，大量美國人越來越處于貧困、剝削和逐漸消失自由的時(shí)期。貧困的普遍化使人們開始重新審視美國的自由、平等觀。如果經(jīng)濟(jì)的自由不存在，則政治社會的自由也就不復(fù)存在。更讓眾多美國人不安的是，貧富的分化正導(dǎo)致著劇烈的階級斗爭。美國政府到了必須大力解決分配正義的時(shí)候了。

利益的分配通常分為初次分配和再次分配。初次分配中，由于每一個(gè)人在生產(chǎn)條件、要素占有、個(gè)人能力等方面客觀存在著差異，貧富懸殊現(xiàn)象難以避免，不僅影響經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展，而且影響政治社會的穩(wěn)定。因此，調(diào)解收入分配是政府重要職責(zé)，而稅收則是實(shí)現(xiàn)分配正義的基本手段?？v觀現(xiàn)代稅制結(jié)構(gòu)，商品稅一般不具有收入調(diào)節(jié)功能，而所得稅和財(cái)產(chǎn)稅在調(diào)節(jié)收入分配方面具有非常良好的效果。其中所得稅主要調(diào)節(jié)財(cái)產(chǎn)流量的分配，財(cái)產(chǎn)稅主要調(diào)節(jié)財(cái)產(chǎn)存量的分配，二者相互配合，就能夠有效矯正所得及財(cái)富分配的不公平。特別是個(gè)人所得稅，由于一般實(shí)行綜合所得稅制，將各種來源的收入?yún)R總計(jì)稅，并考慮納稅人的家庭生計(jì)因素實(shí)行相關(guān)扣除和減免，在此基礎(chǔ)上采用累進(jìn)稅率，達(dá)到高所得者多繳稅、低所得者少繳稅或不繳稅的目的。美國憲法第16條修正案正式確認(rèn)了所得稅尤其是個(gè)人所得稅的合法地位。隨著經(jīng)濟(jì)社會的不斷發(fā)展，個(gè)人所得稅在有效增加國家財(cái)政收入的同時(shí)，有效發(fā)揮著調(diào)節(jié)社會成員收入分配的作用，是包括美國在內(nèi)的大多數(shù)國家普遍重視的實(shí)現(xiàn)分配正義的基本工具。

四、促進(jìn)了美國福利國家的形成

福利國家是在生產(chǎn)力提高的基礎(chǔ)上，國家實(shí)施一套社會福利政策和制度，保證社會秩序和經(jīng)濟(jì)生活正常運(yùn)行，其實(shí)質(zhì)是由國家進(jìn)行國民收入再分配的一種形式。福利國家具有覆蓋面廣、低收入階層受惠多等特點(diǎn)，對于縮小貧富差距、緩和階級矛盾、促進(jìn)社會和諧、促進(jìn)社會公平、穩(wěn)定社會秩序等方面具有明顯功能。

19世紀(jì)后期至20世紀(jì)初，隨著美國資本主義由自由競爭向壟斷過渡，壟斷公司迅速興起?；谶@種經(jīng)濟(jì)狀況，聯(lián)邦政府必須有所作為，必須規(guī)范那些托拉斯，保證工業(yè)安寧，必須改變社會分配情況。而關(guān)心“另一半人”的生活條件則成為國家的基本倫理。這一倫理要求建立一個(gè)更有行動力的政府來保護(hù)百姓免受經(jīng)濟(jì)壟斷之漸長勢力的侵害，從而直接推動了美國憲法第16條修正案的通過。

美國憲法第16條修正案為關(guān)心“另一半人”的生活條件這一國家基本倫理的實(shí)現(xiàn)奠定了基礎(chǔ)，從而在此后的美國社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展中發(fā)揮了越來越大的影響。這種影響就包括西方民主國家普遍認(rèn)為的不應(yīng)該任其公民因缺乏收入而挨餓、缺少住房或其他生活必需品。政府負(fù)有提供這些基本必需品的責(zé)任。1935年，美國有里程碑意義的福利法案《社會保障法》得以通過，從而開啟了美國福利國家建設(shè)的新征程。自此以后，福利國家的長期發(fā)展總的來說是推動政府?dāng)U張的主要因素。從福利開支數(shù)額來看，自1955年以來，占優(yōu)勢的增長是各級政府在社會保障、福利、健康和醫(yī)療保健等福利方面的開支，它在聯(lián)邦政府開支比重中是增長得最快的。相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，1950年社會福利開支為99.7億美元，1970年為860.39億美元，1992年則上升到9380億美元。這是接近國內(nèi)生產(chǎn)總值一倍的增長率①約翰·F·沃克，哈羅德·G·瓦特.美國大政府的興起［M］.劉進(jìn)，毛喻原，譯.重慶：重慶出版社，2001：259-260.。從福利開支占政府總開支的占比來看，呈現(xiàn)出一個(gè)穩(wěn)步上升的趨勢，到了1991年，福利開支以美元計(jì)為8550億美元，相當(dāng)于所有各級政府開支的19450億美元的44%②約翰·F·沃克，哈羅德·G·瓦特.美國大政府的興起［M］.劉進(jìn)，毛喻原，譯.重慶：重慶出版社，2001：265.。從社會保險(xiǎn)覆蓋范圍來看，1950年美國社會保險(xiǎn)中的老年保險(xiǎn)、幸存者保險(xiǎn)、傷殘保險(xiǎn)和健康保險(xiǎn)包括了平民就業(yè)者中的66%；而到1970年猛增至88%。截至1991年，它們已經(jīng)包括了總計(jì)約95%的就業(yè)者③約翰·F·沃克，哈羅德·G·瓦特.美國大政府的興起［M］.劉進(jìn)，毛喻原，譯.重慶：重慶出版社，2001：262.。最終，美國福利國家發(fā)展起來了。誕生于進(jìn)步主義高潮時(shí)期的美國憲法第16條修正案，直接推動了福利國家的形成與完善。

結(jié) 語

隨著美國社會的不斷發(fā)展，稅制結(jié)構(gòu)的不斷改革，如今所得稅還成為美國最大的稅系，成為政府財(cái)政收入的主要來源。由于個(gè)人所得稅稅負(fù)難以轉(zhuǎn)嫁，而且通過設(shè)定免征額及累進(jìn)稅率，可以實(shí)現(xiàn)沒有所得不納稅、所得少者少納稅、所得多者多納稅的稅收公平原則，致使其在組織財(cái)政收入、擴(kuò)大政治參與、實(shí)現(xiàn)公平分配、建立福利國家等方面具有較為明顯的政治功能。因此個(gè)人所得稅在很多國家都被認(rèn)定為良稅。

他山之石，可以攻玉。我國是一個(gè)以間接稅為主要稅系的大國，間接稅制對于推動我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展作出了巨大貢獻(xiàn)。但是隨著全球市場競爭日趨激烈，過高的間接稅使我國企業(yè)在國際市場競爭中處于相對弱勢的地位。同時(shí)，隨著我國社會貧富差距的不斷拉大，累退性質(zhì)的間接稅也不利于社會公平正義的實(shí)現(xiàn)。當(dāng)前我國改革正邁入深水區(qū)，黨的十八屆三中全會通過的決議中明確提出“財(cái)政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱”的觀點(diǎn)，希望通過財(cái)稅改革推動我國經(jīng)濟(jì)政治體制改革全面深入。在此背景下，我國啟動了新一輪的稅制改革。新一輪稅收制度改革雖是以穩(wěn)定稅負(fù)、營改增、企業(yè)減輕稅負(fù)為突破口，但隨著我國間接稅的改革順利推進(jìn)，國家赤字的進(jìn)一步加大，將倒逼著個(gè)人所得稅等直接稅的改革。據(jù)財(cái)政部2017年1月公布的數(shù)據(jù)，2016年我國個(gè)人所得稅收入首次突破萬億大關(guān)，達(dá)到10089億元（人民幣，下同），同比增長高達(dá)17.1%。而同年扣減出口退稅后，全國稅務(wù)部組織稅收收入115878億元，比上年僅增長4.8%。我國個(gè)人所得稅收入占全國稅務(wù)部組織稅收收入的比重已經(jīng)上升到8.7%，且呈現(xiàn)出高速增長的態(tài)勢。而2018年的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，2017年我國個(gè)人所得稅收入達(dá)到11966億元，同比增長18.6%。也正是基于這一點(diǎn)，財(cái)政部于2017年4月在稅政司設(shè)立個(gè)人所得稅處，以求加快推進(jìn)個(gè)稅改革。因此，分析美國個(gè)人所得稅的政治功能，毫無疑問對于我國完善個(gè)人所得稅制度乃至推動政治社會全面發(fā)展具有極為重要的借鑒意義。