城市托育難出路在哪

吳斌 趙蘭濤

城市3歲以下嬰幼兒入托率僅4.1%

2017年是我國“全面兩孩”生育政策實施的第二年，也是政策效果完整顯現(xiàn)的第一年。官方統(tǒng)計顯示，2017年我國出生人口1723萬人，2016年出生1786萬人。2017年出生人口中，二孩占比首次超過一孩占比的現(xiàn)象引發(fā)關(guān)注。

“未來隨著生育政策調(diào)整效應(yīng)的不斷減弱，預(yù)計一孩生育水平對總體生育水平將發(fā)揮更為重要的作用。”一名專家對當(dāng)前人口形勢分析。而擺在眼前的問題是，伴隨著計劃生育政策和理念的徹底轉(zhuǎn)型，很多生育的配套政策都還沒跟上，比如0～3歲嬰幼兒托育政策至今在頂層設(shè)計上還是空白。這直接影響了地方在解決0～3歲嬰幼兒托育問題上的行動力。

18省份提出加大幼兒園建設(shè)

習(xí)近平總書記在黨的十九大報告中指出，要在幼有所育、學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居、弱有所扶上不斷取得新進(jìn)展，保證全體人民在共建共享發(fā)展中有更多獲得感。其中“幼有所育”被擺在最前面的位置上。

據(jù)觀察，這句話也被寫入了江西、山東、河北、福建、寧夏、陜西、青海、云南、甘肅等十多個省區(qū)的政府工作報告之中。

但對“幼有所育”的理解，更多省份關(guān)注的還是3～6歲的學(xué)前教育。在31個省份當(dāng)中，共有21個省份在2018年的工作計劃中提到了“學(xué)前教育”；有18個省份明確提出加大幼兒園建設(shè)力度的任務(wù)。

“全面兩孩”政策實施至今兩年多，不少省份在2018年關(guān)注到保障學(xué)位需求的壓力。在廣東省兩會期間，廣東省教育廳廳長景李虎披露，隨著“全面二孩”生育政策的實施、戶籍制度的改革、城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，學(xué)前教育學(xué)位供給壓力越來越大，預(yù)測2020年廣東學(xué)前教育在園幼兒將達(dá)到519萬，而2019年廣東將迎來“二孩”入園小高峰，需要增加近30萬個學(xué)前教育的學(xué)位。

“年內(nèi)新增學(xué)位3萬個左右，積極應(yīng)對學(xué)齡人口變化，”北京市政府也提出目標(biāo)，“堅持公辦民辦并重，創(chuàng)新財政投入方式，大力發(fā)展普惠性幼兒園?！北本┦形瘯洸唐嬖趨⒓颖本﹥蓵懻撝薪榻B，到2020年全市適齡兒童約有45萬人，外來常住適齡兒童約有20萬人，以目前的入園率將出現(xiàn)18萬以上的學(xué)前學(xué)位缺口?！耙膭疃嘣k園，增加數(shù)量、增加學(xué)位、合理布局。要注重學(xué)前教育的內(nèi)涵發(fā)展，保證幼師隊伍穩(wěn)定”，蔡奇說。

更多的省區(qū)市提出了新改擴(kuò)建幼兒園的具體數(shù)量任務(wù)。比如，海南提出“新建、改擴(kuò)建幼兒園30所，提高普惠性幼兒園覆蓋率”；上海提出年內(nèi)“新建和改擴(kuò)建35所幼兒園”；天津提出“新建改擴(kuò)建100所幼兒園”；廣西提出“今年新建、改擴(kuò)建幼兒園150所”；浙江提出“提升學(xué)前教育質(zhì)量，新建、改擴(kuò)建200所幼兒園，撤并一批薄弱幼兒園，全面整治城鎮(zhèn)住宅小區(qū)配套幼兒園”。

還有一些省份在提出目標(biāo)任務(wù)的同時，也強(qiáng)調(diào)了機(jī)制建設(shè)。比如福建要求省級財政支持新建公辦幼兒園100所，健全政府購買普惠性民辦幼兒園教育服務(wù)機(jī)制；甘肅提出“落實城鎮(zhèn)新建小區(qū)配建幼兒園政策”；四川則在政府工作報告中詳細(xì)提出了“一村一幼”和“民族自治地區(qū)15年免費教育”政策，在免費義務(wù)教育基礎(chǔ)上，免除民族自治地區(qū)51個縣（市）在園幼兒保教費。

力度最大的是山東。山東在政府工作報告中提出，“啟動第三期學(xué)前教育行動計劃，年內(nèi)新建改擴(kuò)建幼兒園2000所以上，新增幼兒園學(xué)位50萬個以上”。

上海成為“托育服務(wù)”先行者

和3～6歲的學(xué)前教育得到了中央部門的統(tǒng)籌規(guī)劃和各省份的積極響應(yīng)不同，0～3歲的嬰幼兒照護(hù)和托育問題幾乎還是一片空白。

隨著中國家庭規(guī)模小型化、結(jié)構(gòu)核心化和居住方式分離化的社會轉(zhuǎn)變，家庭照料能力弱化、女性職業(yè)發(fā)展意愿強(qiáng)烈、撫育成本上升、科學(xué)育兒觀念發(fā)展等問題非常普遍，嬰幼兒家庭對托育服務(wù)需求日趨強(qiáng)烈。

據(jù)了解，國內(nèi)幼兒園曾一度設(shè)有托班，招收2～3歲的幼兒。但近年來，由于各地學(xué)前教育資源總量不足，且教育部對3～6歲學(xué)前教育入園比例有明確要求，而對3歲以下托育沒有比例要求，使得多數(shù)幼兒園取消托班，只招收3歲以上幼兒。在一些偏遠(yuǎn)的農(nóng)村地區(qū)，資源更為匱乏，幼兒園甚至只收4歲以上的幼兒入園，3歲以下嬰幼兒服務(wù)基本缺失。

國家衛(wèi)計委家庭司2016年委托研究機(jī)構(gòu)開展的“3歲以下嬰幼兒托育服務(wù)需求調(diào)查”發(fā)現(xiàn)，目前，城市3歲以下嬰幼兒在各類托育機(jī)構(gòu)的入托率僅為4.1%。未入托育機(jī)構(gòu)的主要原因是“附近沒有接收3歲以下孩子的托育機(jī)構(gòu)”（30.1%）和“費用太高”（21.6%）。

“嬰幼兒托育服務(wù)資源匱乏”的問題已經(jīng)引起中央注意，2017年底召開的中央經(jīng)濟(jì)工作會議明確提出了“解決好嬰幼兒照護(hù)和兒童早期教育服務(wù)問題”。

但系統(tǒng)的頂層設(shè)計缺乏，導(dǎo)致地方開展工作困難。據(jù)觀察，在31個省份的政府工作報告中，只有上海、江蘇、福建、湖北、陜西、青海、安徽、貴州8個省份提及了嬰幼兒照護(hù)和托育的內(nèi)容。

福建、青海、陜西基本上沿用了中央經(jīng)濟(jì)工作會議的表述；湖北提出“提高嬰幼兒照護(hù)和兒童發(fā)展需求保障能力”；江蘇的提法則是“推進(jìn)嬰幼兒照護(hù)和兒童早期教育服務(wù)”；安徽的政府工作報告提出未來五年內(nèi)，要“大力發(fā)展普惠性托育服務(wù)事業(yè)”；貴州則是將“制定實施兒童早期教育服務(wù)發(fā)展規(guī)劃”列入了2018年的重點工作。

在所有省區(qū)市當(dāng)中，只有上海在政府工作報告中提出解決嬰幼兒照護(hù)問題的具體辦法和任務(wù)——開辦20個社區(qū)幼兒托管點。

上海明確托育管理由教育部門牽頭。據(jù)悉，今年上海市教委還將牽頭成立上海市托幼工作聯(lián)席會議制度，制定3歲以下嬰幼兒托育機(jī)構(gòu)設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)和管理辦法，鼓勵多樣化的托育服務(wù)機(jī)構(gòu)，推進(jìn)托育管理，并將嬰幼兒家庭平均每年接受相關(guān)育兒指導(dǎo)的頻次由4次增加到6次。

呼吁明確托育服務(wù)主管部門

各界對托育政策的期待由來已久。

2017年的海南省兩會上，東方市代表團(tuán)提出了“關(guān)于構(gòu)建托育公共服務(wù)體系的建議”，建議“加強(qiáng)托育公共服務(wù)的供給，明確托育公共服務(wù)地位，政府應(yīng)逐步將0～3歲幼兒教育納入義務(wù)教育的范圍，加大投入”。

地方政府部門的態(tài)度更多是“等上面的政策”。海南省教育廳回復(fù)這份建議時表示，目前我國未出臺托兒所、親子班及早教中心等其他學(xué)前教育機(jī)構(gòu)的審批管理辦法或相關(guān)法律條例，未明確此類托育機(jī)構(gòu)審批、管理權(quán)限。隨著“全面兩孩”政策的實施以及家長對早教的重視，托兒所、早教中心等機(jī)構(gòu)的市場需求將會擴(kuò)大，我們將在國家層面出臺相關(guān)指導(dǎo)意見基礎(chǔ)上，抓好各項工作的貫徹落實。

2017年的全國兩會上，至少40位人大代表和政協(xié)委員以及全國婦聯(lián)提交了有關(guān)0～3歲嬰幼兒托育的建議。一些代表委員建議首先要明確0～3歲托育的主管部門。這些建議絕大部分被提交到了當(dāng)時的國家衛(wèi)生計生委來答復(fù)。

但衛(wèi)計委在答復(fù)一位代表建議時表示，目前，我國0～3歲嬰幼兒托育服務(wù)工作沒有明確的主管部門，相關(guān)政策、法律、法規(guī)等還不健全。嬰幼兒托育服務(wù)工作涉及多部門職能，借鑒國際經(jīng)驗和我國歷史經(jīng)驗，確需明確各相關(guān)部門職責(zé)。

據(jù)民進(jìn)中央了解，由于沒有明確主管部門，民辦的托育機(jī)構(gòu)更是創(chuàng)辦無“路”。一些企事業(yè)單位開辦的日間照料中心、在工商部門注冊開展全日制托育服務(wù)的早教中心及社區(qū)小型托育機(jī)構(gòu)多因難以獲得許可，或被叫停，或成為“黑園”。

托育服務(wù)到底由哪個部門來管，眾人有不同意見。一些人認(rèn)為，作為學(xué)前教育的一部分，托育應(yīng)該由教育部門來統(tǒng)籌管理，不過另外一些人則認(rèn)為，0～3歲的托育不是看管孩子這么簡單，其中涉及兒童早期發(fā)展，和3～6歲的學(xué)前教育是兩回事。

一名在兒童早期領(lǐng)域工作多年的專家說，實際上兒童早期發(fā)展不是教育兒童，而是教育家長，讓家長能夠科學(xué)健康養(yǎng)育，由衛(wèi)生計生部門（即現(xiàn)在的衛(wèi)生健康部門）來牽頭似乎更合適。