從規(guī)劃視角探析我國區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展實踐

◎高玉偉

規(guī)劃是社會主義市場經(jīng)濟的特色和優(yōu)勢，在我國經(jīng)濟社會發(fā)展中發(fā)揮了戰(zhàn)略導(dǎo)向作用，指引我國取得了舉世公認的成就。然而，當(dāng)前我國區(qū)域發(fā)展不平衡問題較為突出，區(qū)域發(fā)展水平差距較大，亟需貫徹協(xié)調(diào)發(fā)展理念，推動落實有關(guān)規(guī)劃，著力促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。

區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展在國家總體規(guī)劃中的提出與演變

1953年“一五”計劃開始以來，我國已經(jīng)制定實施了十三個五年計劃/規(guī)劃，當(dāng)前“十三五”規(guī)劃正在執(zhí)行中。在這些計劃/規(guī)劃中，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展問題并非一開始就得到強調(diào)，而是隨著國民經(jīng)濟結(jié)構(gòu)變動逐步被提出和關(guān)注，最終在國家總體規(guī)劃中得以體現(xiàn)，并上升為國家戰(zhàn)略（見表）。

1.“八五”計劃最早明確關(guān)注區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展問題，提出了四大地區(qū)發(fā)展的主要任務(wù)，強調(diào)要加強地區(qū)協(xié)作和聯(lián)合

1991年4月，全國人大通過了《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展十年規(guī)劃和第八個五年計劃綱要》，即“八五”計劃。該計劃提出了七大任務(wù)，其中之一就是根據(jù)統(tǒng)籌規(guī)劃、協(xié)調(diào)發(fā)展、共同富裕等原則，“努力改善地區(qū)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)和生產(chǎn)力布局”，實質(zhì)上提出了區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的要求。該計劃第一次在國家總體規(guī)劃層面作出了沿海地區(qū)、內(nèi)陸地區(qū)、少數(shù)民族地區(qū)和貧困地區(qū)的劃分，分別提出了各地區(qū)“八五”時期發(fā)展的主要任務(wù)，并針對當(dāng)時存在的地區(qū)分割、市場封鎖等現(xiàn)象，提出要開展橫向聯(lián)合與協(xié)作，構(gòu)建全國統(tǒng)一市場。

2.“九五”計劃將區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展上升為經(jīng)濟社會發(fā)展的指導(dǎo)方針，首次提出要形成若干各具特色的經(jīng)濟區(qū)域

1996年3月，全國人大通過了《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展“九五”計劃和2010年遠景目標(biāo)綱要》。該計劃提出了九條重要指導(dǎo)方針，其中一條就是堅持區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展，并且提出要逐步縮小地區(qū)發(fā)展差距。該計劃明確了區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展的方向，就是要突破行政區(qū)劃界限，逐步形成7個跨省區(qū)市的經(jīng)濟區(qū)域，即長江三角洲及沿江地區(qū)、環(huán)渤海地區(qū)、東南沿海地區(qū)、西南和華南部分省區(qū)、東北地區(qū)、中部五省地區(qū)以及西北地區(qū)。其中，長江三角洲及沿江地區(qū)可看作是“長江經(jīng)濟帶”的雛形，而環(huán)渤海地區(qū)則涉及“京津冀協(xié)同發(fā)展”。

3.“十五”計劃寫入了促進地區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展的首個國家戰(zhàn)略——西部大開發(fā)戰(zhàn)略

2001年3月，全國人大通過了《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十個五年計劃綱要》，即“十五”計劃。該計劃首次在國家發(fā)展規(guī)劃中做了東、中、西三大地區(qū)的劃分，并就其在“十五”期間的發(fā)展分別提出了要求。該計劃明確要實施西部大開發(fā)戰(zhàn)略，加快中西部地區(qū)發(fā)展，強調(diào)打破行政分割，防止結(jié)構(gòu)趨同，形成各具特色的區(qū)域經(jīng)濟。

4.“十一五”規(guī)劃將區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略寫入其中，提出要逐步形成區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展格局

2006年3月，全國人大通過了《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃綱要》，即“十一五”規(guī)劃。該規(guī)劃明確要堅持實施區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略，具體就是推進西部大開發(fā)，振興東北地區(qū)等老工業(yè)基地，促進中部地區(qū)崛起，鼓勵東部地區(qū)率先發(fā)展。其中，東北振興、中部崛起都是首次寫入國家總體規(guī)劃。該規(guī)劃還首次對支持革命老區(qū)、民族地區(qū)和邊疆地區(qū)發(fā)展提出了要求，強調(diào)要健全區(qū)域協(xié)調(diào)互動機制，形成以東帶西、東中西共同發(fā)展的格局。

5.“十二五”規(guī)劃首次寫入了主體功能區(qū)戰(zhàn)略，提出要把實施西部大開發(fā)戰(zhàn)略放在區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略的優(yōu)先位置

2011年3月，全國人大通過了《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃綱要》，即“十二五”規(guī)劃。該規(guī)劃延續(xù)了“十一五”推進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的思路，分別對西部大開發(fā)、東北振興、中部崛起、東部率先作了部署，強調(diào)要深化區(qū)域合作，在中西部培育新的經(jīng)濟增長極。該規(guī)劃還將需要扶持的特殊地區(qū)從“十一五”規(guī)劃中的三類拓展為革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)和貧困地區(qū)四類。

6.“十三五”規(guī)劃將“一帶一路”建設(shè)、京津冀協(xié)同發(fā)展、長江經(jīng)濟帶發(fā)展納入，將協(xié)調(diào)發(fā)展確定為新的發(fā)展理念

2016年3月，全國人大通過了《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃綱要》，即“十三五”規(guī)劃。該規(guī)劃除了強調(diào)要以區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略（四大板塊）為基礎(chǔ)之外，明確提出要以“一帶一路”建設(shè)、京津冀協(xié)同發(fā)展、長江經(jīng)濟帶發(fā)展為引領(lǐng)，并分別作了部署安排。該規(guī)劃提出要塑造要素有序自由流動、主體功能約束有效、基本公共服務(wù)均等、資源環(huán)境可承載的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新格局。該規(guī)劃還提出要促進資源枯竭、產(chǎn)業(yè)衰退和生態(tài)嚴(yán)重退化等困難地區(qū)轉(zhuǎn)型發(fā)展。

區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展現(xiàn)狀

從“八五”計劃到“十三五”規(guī)劃，我國對區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展重要性的認識不斷深化，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的戰(zhàn)略安排和政策措施逐步完善，針對性更強。然而，一分規(guī)劃，九分落實。這些規(guī)劃實施的效果如何，是否有效促進了區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展呢？

1.“八五”計劃開始后的一段時期，地區(qū)發(fā)展不平衡問題一度更趨嚴(yán)重；“十五”時期以來，我國總體上的區(qū)域差距顯著縮小，但部分區(qū)域內(nèi)的差距依然較大

（1）我國地區(qū)發(fā)展差距總體上經(jīng)歷了先擴大后縮小的歷程。從“八五”到“九五”時期（1991-2000年），以各省區(qū)市人均GDP的變異系數(shù)表示的地區(qū)差距從1991年的60%上升到2000年的69%，人均GDP最高省份與最低省份之間的差距從1991年的7.4倍擴大到2016年的10.8倍。而從“十五”時期到“十三五”開局，地區(qū)差距變異系數(shù)從2001年的69%下降到2016年的45%，人均GDP最高省份與最低省份之間的差距從2001年的10.7倍縮小到2016年的4.3倍，達到新中國成立以來的最低水平。

（2）與總體上的地區(qū)差距走勢不同，主要城市（直轄市、省會、首府）之間的發(fā)展差距呈持續(xù)縮小態(tài)勢?？s小幅度在“八五”“九五”時期較小，地區(qū)主要城市人均GDP的變異系數(shù)僅從1991年的45%下降到2000年的42%?！笆濉睍r期以來，地區(qū)主要城市的發(fā)展差距開始顯著縮小，變異系數(shù)從2001年的44%下降到2016年的30%。

（3）分東中西和東北四大板塊看，從“八五”到“九五”時期，東部地區(qū)發(fā)展最快，中部、西部、東北與東部之間的差距都在拉大。以不同地區(qū)人均GDP之比衡量，東部與東北的差距從1991年的1.3倍擴大到2000年的1.6倍，同期東部與中部的差距從2.1倍擴大到2.7倍，東部與西部的差距從2.2倍擴大到2.8倍?！笆濉睍r期以來，東部與中部的差距從2001年的2.6倍下降到2017年的1.9倍，同期東部與西部的差距從2.8倍下降到2倍。相比于中西部，東北發(fā)展態(tài)勢更復(fù)雜，與東部的差距一度成功縮小，東部與東北的差距從2001年的1.6倍縮小到2011-2014年間的1.4倍，但隨著近幾年東北經(jīng)濟陷入困難，差距再度拉大到2017年的1.8倍。

（4）除了區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略所區(qū)分的四大板塊之外，我國早在“九五”計劃中就提出要形成一些跨省區(qū)市的經(jīng)濟區(qū)域。通過考察這些典型區(qū)域內(nèi)部發(fā)展差距的變動，有助于把握國家總體規(guī)劃實施對于區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的具體效應(yīng)。

長三角地區(qū)被認為是當(dāng)前我國經(jīng)濟一體化程度最高的地區(qū)?！鞍宋濉睍r期以來，上海、浙江和江蘇三省市之間的差距大幅縮小，三省市人均GDP變異系數(shù)從1991年的51%持續(xù)下降到2017年的12%，成為區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展的典范。長江經(jīng)濟帶覆蓋范圍更加廣泛，11個省市之間的發(fā)展差距從1991年的77%擴大到2000年的86%，之后逐步下降至2017年的45%，未來還需繼續(xù)推進協(xié)調(diào)發(fā)展。京津冀地區(qū)與長三角地區(qū)正好相反，經(jīng)濟一體化程度一直不高。北京、天津不僅沒有帶動河北發(fā)展，反而通過“虹吸效應(yīng)”分流了河北的許多生產(chǎn)要素，導(dǎo)致地區(qū)差距保持在較高水平。京津冀三省市人均GDP的變異系數(shù)從1991年的42%僅下降到2000年的41%，到2017年仍高達37%。環(huán)渤海地區(qū) 覆蓋范圍更加廣泛，七個省市區(qū)人均GDP的變異系數(shù)從1991年的49%擴大到2000年的53%，之后逐步下降到2017年的43%。

2.“十三五”時期促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的任務(wù)比較艱巨

“十三五”開局頭兩年，我國區(qū)域總體差距再度拉大，各省區(qū)市人均GDP的變異系數(shù)分別為45%和44%，高于“十二五”最后兩年的43%。其中東部與東北地區(qū)的差距拉大，人均GDP的差距為1.7倍和1.8倍，顯著大于“十二五”時期平均的1.4倍；京津冀和環(huán)渤海地區(qū)內(nèi)部差距拉大，京津冀人均GDP的變異系數(shù)為38%和37%，大于“十二五”時期平均的36%，環(huán)渤海地區(qū)人均GDP的變異系數(shù)為43%，大于“十二五”時期平均的36%。這表明，未來三年我國促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的任務(wù)極其艱巨。

政策建議

未來，我國要按照黨的十九大報告和“十三五”規(guī)劃的部署和要求，繼續(xù)實施區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略，以“一帶一路”建設(shè)、京津冀協(xié)同發(fā)展、長江經(jīng)濟帶發(fā)展為引領(lǐng)，創(chuàng)新體制機制，深化區(qū)域合作，逐步形成區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的新格局。

1.深化改革大力改善營商環(huán)境

放開搞活是我國改革開放的一條基本經(jīng)驗。要鼓勵中西部和東北等地區(qū)加快行政審批制度改革，充分釋放本地經(jīng)濟活力，積極吸引社會資本投資。激勵落后地區(qū)營造有競爭力的營商環(huán)境，大幅提高開辦企業(yè)便利度，尊重企業(yè)家精神和基層首創(chuàng)精神。加快落后地區(qū)服務(wù)型政府建設(shè)，管好“有形之手”，切實保護企業(yè)和企業(yè)家合法權(quán)益。

2.打造跨區(qū)域的一體化市場

市場統(tǒng)一開放為要素自由流動提供了前提，有利于提高資源配置效率。要打破區(qū)域間市場壁壘，清理妨礙要素流動的地方性政策法規(guī)，統(tǒng)一市場準(zhǔn)入政策，推動各類要素跨區(qū)域優(yōu)化配置。加強區(qū)域市場監(jiān)管合作，建立健全跨區(qū)域的市場質(zhì)量、資質(zhì)互認制度，推動區(qū)域間市場主體和市場監(jiān)管數(shù)據(jù)共享?？煽紤]以北京城市副中心和雄安新區(qū)建設(shè)為突破口，率先推動京津冀要素市場一體化。

3.推動基礎(chǔ)設(shè)施均衡和公共服務(wù)均等化

基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)比較均衡是促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的重要手段。要以基礎(chǔ)設(shè)施一體化引領(lǐng)經(jīng)濟發(fā)展一體化，加快打通“斷頭路”，暢通“一帶一路”、京津冀和長江經(jīng)濟帶等重要的交通廊道。加強中央和地方、地方之間的互動合作，促進公共服務(wù)資源有效整合、統(tǒng)籌運用。增加落后地區(qū)公共服務(wù)投入，推動不同區(qū)域均等享有和協(xié)調(diào)發(fā)展。強化跨區(qū)域統(tǒng)籌合作，著力推進京津冀、環(huán)渤海及長江經(jīng)濟帶等地區(qū)公共服務(wù)均等化。

4.以跨省市區(qū)的城市群帶動區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展

經(jīng)驗表明，良性發(fā)展的城市群能夠有效促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。要盡快在京津冀城市群協(xié)調(diào)發(fā)展上取得突破，加快長江中游、成渝、關(guān)中平原、呼包鄂榆、哈長、北部灣、粵港澳大灣區(qū)、海峽西岸和蘭西等跨區(qū)域城市群發(fā)展，努力將城市群打造成區(qū)域經(jīng)濟增長極。打破行政區(qū)劃邊界，在城市群不同城市之間形成緊密的經(jīng)濟紐帶，形成龍頭帶動、同城化發(fā)展、聚合發(fā)展的網(wǎng)絡(luò)化城市格局。重視雄安新區(qū)建設(shè)協(xié)調(diào)發(fā)展示范區(qū)的探索，將可復(fù)制可推廣的經(jīng)驗推向全國。借鑒國際上城市群發(fā)展的經(jīng)驗教訓(xùn)，及早預(yù)防和治理“大城市病”。

5.大力扶持短板地區(qū)加快發(fā)展

盡管區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略實施取得了顯著成效，但近幾年遼寧、甘肅、山西與河北等省份發(fā)展面臨的困難依然較大，亟需對癥施策、綜合應(yīng)對。要盡快明確產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級方向，全面推進老工業(yè)區(qū)、老工礦區(qū)改造，盤活城市資源存量，大力支持新產(chǎn)業(yè)發(fā)展。優(yōu)化民營經(jīng)濟發(fā)展環(huán)境，激發(fā)各類人才特別是企業(yè)家的創(chuàng)造性和活力，使民營企業(yè)成為加快發(fā)展的重要力量。實施重大生態(tài)環(huán)保工程，增大對重點生態(tài)區(qū)域的轉(zhuǎn)移支付，探索產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、共建園區(qū)等多元化補償方式。搭建跨區(qū)域產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移平臺，創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移方式，引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)在地區(qū)間有序轉(zhuǎn)移。